INTRODUCTION DE LA PARTIE I
2. Le « veau aux hormones » en France à l’été 1980 : des pratiques frauduleuses au scandale politique
A l’été 1980, plusieurs médias français rapportent le dénouement d’enquêtes judiciaires qui mettent en lumière l’existence de fraudes importantes d’hormones de croissance. Cet événement marque la publicisation du problème des hormones en élevage, qui sont pourtant des médicaments controversés depuis longtemps. Mais jusqu’alors, les discussions étaient restées confinées aux acteurs des filières d’élevage (éleveurs, vétérinaires, experts, responsables administratifs). Comment cette controverse ancienne devient-elle un problème pour l’ensemble de la société ? Au-delà du problème des hormones, que révèle l’exacerbation des discussions et leur déconfinement des espaces de discussion professionnels ? Une telle discussion nécessite sans doute certaines clarifications sémantiques quant à la qualification des évènements de tensions paroxystiques autour d’un enjeu de société : dans un premier temps, nous précisons dans quelle mesure nous mobilisons les différents concepts de crise (institutionnelle et politique), de scandale, et d’affaire en ce qui concerne le cas des hormones. Puis nous montrons comment le scandale lié à la révélation des conditions inacceptables dans lesquelles sont élevés les veaux de boucherie débouche dans
une crise institutionnelle qui met en accusation les concurrences déloyales qui existent entre les pays européens.
a. Crises et institution : rôle des crises dans l’établissement des instruments
de régulation des médicaments
Crise, scandale, affaire : le vocabulaire commun a tendance à employer indifféremment ces notions pour désigner des évènements révélateurs des dysfonctionnements de l’existant et, bien souvent, pour en appeler à des réformes voire à des révolutions. Il existe toutefois une littérature scientifique riche permettant de mobiliser avec rigueur cette terminologie. Dans le domaine sanitaire, cette littérature a été alimentée par l’actualité mouvementée des années 1990/2000.
(i) Crises sanitaires et réglementation des médicaments
Dans la plupart des pays industrialisés, la structuration de politiques encadrant les médicaments date de la seconde moitié du XXe siècle81. Sur le plan législatif, les instruments présentés (AMM, LMR, etc.) dans ce chapitre ont, pour la plupart, été formalisés après que plusieurs affaires ont mis en évidence les effets catastrophiques que peuvent engendrer les usages incontrôlés de médicaments.
Encadré 5: Crises et tâtonnements dans la mise en place des instruments de régulation des médicaments
Le cas du DiEthylStilboestrol (DES) – une « hormone » - constitue un exemple historique qu’on cite souvent comme un cas particulier ayant conduit à l’encadrement institutionnel des médicaments. Le DES a été commercialisé dans la plupart des pays industrialisés à partir de la fin des années 1940 pour prendre en charge les avortements à répétitions chez la femme enceinte. Dès les années 1950, les études scientifiques semblent indiquer l’inefficacité du produit, qui reste cependant prescrit dans les
81 Dans le cas français, la commission d’AMM est mise en place en 1978 (Urfalino, 2001), ce qui réforme l’enregistrement par visa qui préexistait depuis 1941 (Chauveau, 1999). Au Royaume-Uni (Cohu et al., 2007) ou en Allemagne (Paris, 2007, pour le cas de la RFA), les dispositifs d’enregistrement et de sécurité sociale se structurent plus tardivement, sous l’impulsion de la directive communautaire 65/65/CE qui amorce la convergence européenne (Hauray, 2009). Enfin, aux États-Unis d'Amérique, la procédure d’AMM existe depuis les années 1960 (Gaudillière). Pour un panorama complet des aspects réglementaires, économiques et sociaux de cette construction dans le contexte français, on se réfèrera par exemple aux contributions rassemblées par Bonah
cas de grossesses à risques. Puis, après 1965, des alertes se multiplient, qui relient l’utilisation de DES à une fréquence anormale de cancers des organes reproducteurs chez les femmes traitées et, dans un second temps, chez les filles de femmes traitées pendant leur grossesse. La réaction des autorités n’intervient que tardivement ; à partir de 1973 dans certains pays d’Europe et de 1978 aux États-Unis d'Amérique. Cette première crise met en valeur à la fois la prise de conscience des effets à long terme, parfois dramatiques, de la prise d’un médicament, et le rôle de ceux qu’on appellera des « lanceurs d’alerte » à la suite de Chateauraynaud et Torny (1999)82.
Le DES a aussi été utilisé à partir des années 1950 pour l’élevage de volailles et de ruminants. Il a été interdit en France par la loi Ceyrac de 1976 et au sein de la CE par la directive de 1981. Aux États-Unis d'Amérique, son interdiction en élevage en 1978 a mis fin à un rapport de force entre l’agence en charge des médicaments vétérinaires, la FDA (Food and Drug Administration) et les fédérations représentant les filières d’élevage.
L’histoire d’une autre substance, la thalidomide, pointe elle aussi le peu de considérations accordées à l’évaluation des effets néfastes des médicaments mis sur le marché jusque dans les années 1970. Ce produit, développé à partir des années 1950, fut proposé successivement dans le cadre de nombreuses indications, quoiqu’il n’ait prouvé son efficacité pour aucune d’entre elles. C’est ainsi qu’il finit par être prescrit comme anti-nauséeux – voire comme « drogue à tout faire » - chez la femme enceinte. Malgré l’absence de bénéfices scientifiquement attestés, on estimait qu’il était suffisamment inoffensif pour être utilisé massivement. Or, dès le début des années 1960, des gynécologues ont émis l’hypothèse, sur la base d’une observation empirique d’un lien entre l’utilisation de la thalidomide et la naissance d’enfants atteints de malformations aussi rares que graves.
La révélation de ces effets a enclenché plusieurs affaires judiciaires, notamment en Allemagne et aux Pays-Bas, où la thalidomide avait provoqué une vague impressionnante de cas de malformation. Mais c’est surtout la situation des États-Unis qui a marqué les esprits : la thalidomide avait été distribuée en l’absence d’enregistrement, en anticipation d’une autorisation formelle que le laboratoire promoteur avait considérée comme acquise. Au moment du scandale, le Président Kennedy dut intervenir en personne pour engager les Américains à vérifier le contenu de leur pharmacie domestique.
L’indignation provoquée par le scandale de la thalidomide est à l’origine de l’adoption de nombreuses procédures de pharmacovigilance à l’échelle mondiale, au premier titre desquelles le centre mondial de la pharmacovigilance, situé en Suède et même la directive communautaire 65/65 du 26 janvier 1965, qui conditionne la distribution des médicaments à l’obtention d’une AMM (Demortain, 2006).
Dans une large mesure, les gouvernements se sont dotés d’instruments pour encadrer la distribution des médicaments alors qu’ils étaient mis en cause quant à leur (in)action vis-à-vis des produits de santé. Ce constat pose la question du rôle instituant des crises dans les processus réglementaires qui tentent de prendre en charge les problèmes publics.
82 Chateauraynaud (in Casillo et al., 2013) propose deux définitions du terme : « Toute personne, groupe ou institution qui, percevant les signes précurseurs d’un danger ou d’un risque, interpelle une ou plusieurs puissances d’action, dans le but d’éviter un enchaînement catastrophique, avant qu’il ne soit trop tard ; » ou, plus proche de la traduction de l’anglais « whistleblower », « Toute personne ou groupe qui rompt le silence pour signaler, dévoiler ou dénoncer des faits, passés, actuels ou à venir, de nature à violer un cadre légal ou réglementaire ou entrant en conflit avec le bien commun ou l’intérêt général. »
(ii) Les enjeux sanitaires : crises, problèmes publics et scandales
A la suite de Gilbert et Henry (2009), on peut s’intéresser aux mécanismes de constitution d’un problème public au travers de sa définition dans les sphères médiatiques, sociales et politiques. La publicisation du problème posé par l’emploi d’hormones de croissance en élevage, en l’occurrence, doit beaucoup, d’une part à, son inscription dans un agenda réglementaire et politique européen, et d’autre part, à son appropriation maladroite par les autorités gouvernementales françaises. Mais ce mécanisme est avant tout initié par la mise au jour de l’existence d’une utilisation quasi-généralisée de substances interdites.
De ce point de vue, la notion de scandale complète utilement celle de problème public pour comprendre ce processus. De Blic et Lemieux (2005) caractérisent le scandale par la dénonciation publique d’une transgression des normes socialement reconnues. S’ils reconnaissent que l’étude des scandales donne accès à une réalité socio-historique, ils insistent surtout sur la possibilité offerte, par ce moyen, de comprendre les mécanismes de remise en question des modes de fonctionnement institués et par conséquent, sur la force (ré)instituante du scandale. Ces auteurs distinguent également le scandale de l’affaire, qui introduit la possibilité de retourner l’accusation en direction de ceux qui ont rendu publics les faits scandaleux. Dans cette perspective, les médias ne provoquent pas réellement ni le scandale ni l’affaire, mais peuvent relayer l’un et l’autre et leur donner leur envergure.
Le secteur sanitaire est ponctué de tels évènements, qu’il est souvent difficile de classer dans l’une ou l’autre des catégories de manière définitive. Bien souvent, le scandale devient crise lorsqu’il débouche sur des remises en cause institutionnelles ou procédurale, ou(et) affaire s’il met en évidence des déviances morales ou frauduleuses (conflits d’intérêts, corruption, par exemple). Il est, de ce fait, intéressant de suivre l’évolution d’un problème dans un espace continu entre crise, scandale ou affaire.
Pour prendre un exemple dans le domaine de la santé animale, Fourès (2011) désessentialise la notion de crise pour détailler ce qui fait la spécificité de la « mise en crise » : laissant de côté une lecture externalisante de la crise, qui établirait une corrélation entre l’ampleur d’une catastrophe et l’importance de ses conséquences sociales, il invite au contraire à s’intéresser aux enjeux de définition ou aux processus de désectorisation/resectorisation qui sous-tendent le passage d’un événement confiné au sein d’une communauté experte vers l’espace public où se joue la crise. Dans un autre registre, Henry (2007) montre bien comment la prise en charge extrêmement tardive des travailleurs victimes de l’amiante relevait surtout de l’évolution tacite des normes d’acceptabilité sociale des maladies professionnelles. La dimension transgressive qui conduit à la publicisation du problème est dès lors manifeste : on passe ainsi du problème public au scandale. Ces exemples « sanitaires » soulignent l’apport à la sociologie des sciences des outils analytiques détaillés par Dobry (1986) et les auteurs qui l’ont suivi (Aït-Aoudia et Roger, 2015) pour l’analyse des crises politiques.
Les processus qui transforment un problème latent, « confiné » (Gilbert et Henry, 2012), en un enjeu public, comportant des dimensions critiques ou scandaleuses permettent de comprendre la survenue de la crise du « veau aux hormones ». Cadrée comme le résultat d’une inégalité criante entre les politiques développées par les différents États membres de la CE, celle-ci se déploie tout au long des années 1980 et finit par concerner l’ensemble des hormones vétérinaires. Les évènements qui se déroulent en France de juillet à septembre 198083, que nous allons détailler dans le paragraphe suivant, permettent ainsi de comprendre
83 La France est particulièrement impliquée dans la mise à l’agenda communautaire de l’enjeu représenté par les hormones, comme l’illustrera l’ensemble du processus d’élaboration d’une réglementation européenne. De fait, il n’y a pas eu de scandale d’une ampleur ou d’une nature comparable à celui du « veau aux hormones » dans les autres États membres de la CE. Cependant, notre enquête ayant été essentiellement fondée sur l’analyse des archives nationales françaises, on ne peut écarter la contribution d’autres contextes nationaux conflictuels à ces processus.
comment s’est initiée une approche législative communautaire pour les hormones de croissance.
b. La révélation de méthodes d’élevage choquantes et interdites
L’épisode du « veau aux hormones » débute au mois d’août 1980 avec la médiatisation de l’issue de plusieurs procès. En effet, la cour pénale de Rhône-Alpes inculpe, après deux années d’enquête, une douzaine de personnes qui seraient impliquées dans un trafic d’hormones à l’échelle nationale. Parmi elles, on trouve des éleveurs, des pharmaciens et des vétérinaires, qui organisaient la distribution d’œstrogènes (le DES, dont nous avons parlé dans l’encadré 4 ci-dessus et des hormones dites « naturelles ») sur tout le territoire français. La presse nationale se saisit immédiatement de l’affaire :
Les dangers réels ou supposés des hormones dans l’alimentation des veaux, une affaire classée ? Légalement, oui depuis 1976 : la loi interdit toute utilisation des hormones autre que thérapeutique. Dans la réalité, il n’en est rien et le tapage autour de deux affaires récentes le démontre. [...] Les soupçons concernant l’ampleur de la fraude sont renforcés par l’importance des chiffres d’affaires (plusieurs millions de francs dans la seule région Rhône-Alpes) réalisés par les réseaux de fournisseurs d’hormones. [...] Les « mauvaises habitudes » en matière de régime alimentaire des veaux dépasseraient donc largement le niveau de simples « bavures »84.
Le cas concerne l’ensemble de la population : à travers les profits tirés du trafic d’hormones interdites, il met en cause des professionnels sensés œuvrer pour la santé publique (vétérinaires et pharmaciens, notamment). L’enjeu est doublement éthique : l’existence de fraudes est en elle-même choquante, mais les souffrances infligées aux animaux du schéma de production dans lequel elles s’inscrivent les rendent d’autant plus inacceptables. En outre, l’utilisation chez l’homme des hormones – notamment du DES, au cœur des trafics révélés - a déjà été à l’origine de crises sanitaires.
Figure 4: l'élevage industriel des veaux : des pratiques choquantes85
L’ensemble de ces considérations concoure à susciter l’indignation des Français. Les professions garantes de la santé publique, mais aussi les éleveurs, sensés nourrir la population, sont alors mises en accusation publique.
c. Eleveurs, pharmaciens et vétérinaires : tous mis en cause dans le trafic
d’hormones
L’affaire judiciaire portée à la connaissance des Français début août 1980 ne met pas simplement en cause des individus : elle rejaillit sur plusieurs professions, impliquées à divers degrés dans la production de denrées d’origine animale. Chaque profession élabore ainsi une
défense propre. Les concurrences corporatistes qu’elles entretiennent par ailleurs entre elles86 transparaissent dans les tentatives de justification que chacune élabore. Le scandale du veau aux hormones conduit donc ces trois entités professionnelles à se rejeter l’une sur l’autre la responsabilité du recours massif aux fraudes sur les hormones qui vient d’être révélé en août 1980. Du même coup, chaque profession dénonce les ingérences des deux autres dans ses propres prérogatives et compétences. De leur côté, les éleveurs se disent victimes des prescriptions des vétérinaires :
On peut admettre que 8 veaux sur 10 sont implantés, le plus souvent, hors de la responsabilité de l’éleveur : ce sont les firmes intégratrices qui imposent leurs aliments. L’éleveur n’a le choix qu’entre se soumettre et aller à la ruine.87
Le syndicat des vétérinaires d’exercice libéral estime, quant à lui, qu’il s’agit d’une simple « ‘‘brebis galeuse’’ et est prêt à se porter partie civile contre un des membres de la profession »88. Enfin, les pharmaciens profitent du trouble des consommateurs pour se poser en garants de la santé publique :
Il convient de laisser à la justice le soin de déterminer les responsabilités de chacun. Néanmoins, [...], contrairement à ce qui a été déclaré, la vente des médicaments vétérinaires n’est pas l’exclusivité des vétérinaires. [...] Les éleveurs continueront à trouver chez leur pharmacien les produits vétérinaires n’appartenant à aucun des tableaux de toxiques et se procureront les autres médicaments sur prescription d’un docteur vétérinaire.89
L’affrontement auquel se livrent les représentants des professions accroît la dimension publique de l’affaire judiciaire. L’entreprise de dénonciation professionnelle force en effet les consommateurs à prendre parti pour désigner les principaux responsables de l’utilisation de produits interdits. Du même coup, l’impression d’une fraude massive sur les hormones est
86 Les intérêts des éleveurs, des pharmaciens, et des vétérinaires ont en effet plutôt tendance à favoriser les confrontations corporatistes pour influencer l’action politique, même de manière indirecte (dialogues distincts entre les représentants de chaque profession et les administrations). Concrètement, ces trois professions sont souvent en opposition directe : un exemple récurrent est celui des vétérinaires et des pharmaciens qui s’opposent, depuis l’adoption de la loi sur la pharmacie vétérinaire de 1975, pour tenter de s’arroger le monopole de la distribution des médicaments vétérinaires. Sur ce point, voir Bonnaud et Fortané (2016).
87[Archives Nationales, AN 19830017/16, Marchés agricoles, 21 août 1980] 88 [Archives Nationales, AN 19830017/16, La Dépêche, 9 août 1980]
encore renforcée, ce qui conduit, in fine, à alimenter l’indignation des Français, d’autant plus conscients d’être l’objet d’une tromperie.
d. Les consommateurs français, escroqués ?
Les Français ne sont pas seulement révoltés de découvrir les fraudes autour de l’utilisation d’hormones : ils en sont aussi les victimes directes. En premier lieu, leur mécontentement vient de la dégradation de la qualité des viandes que l’utilisation d’hormones cherche à dissimuler. En effet, les mécanismes physiologiques que ces dernières induisent impliquent le stockage d’eau dans les viandes, dont le poids (donc le prix) augmente, au détriment des qualités nutritionnelles.
Les hormones servent à augmenter le poids de la viande vendue grâce à la rétention d’eau : le brave pigeon de consommateur paie – cher – de la flotte qui disparaîtra au passage dans la poêle.90
Mais les inquiétudes des consommateurs possèdent également une dimension sanitaire : le cas du DES, que nous avons présenté plus haut (encadré 4) a instauré un climat de méfiance vis-à-vis des hormones, qui vient contrer leur intérêt éventuel.
Le DES n’améliore nullement la qualité de la viande : cette substance a seulement pour effet de retenir l’eau [...]. Cette supercherie serait de peu d’importance si le DES n’était pas reconnu depuis plusieurs années comme un facteur cancérigène important.91
In fine, le relai médiatique de l’enquête judiciaire ayant conduit à l’inculpation de ces éleveurs, vétérinaires et pharmaciens met en jeu deux facteurs : d’une part, le processus de prise à parti des Français, mobilisés par la révélation des fraudes ; d’autre part, la nature même de cette transgression. Celle-ci, au-delà de l’infraction légale (déjà répressible en elle-même), met en péril la santé des consommateurs. Ces deux éléments permettent de qualifier les évènements de l’été 1980 de « scandale » (De Blic et Lemieux, 2005). Il ne s’agit cependant que d’un état transitoire : le scandale est rapidement converti en crise
90 [Archives Nationales, AN 19830017/16, Le Canard Enchaîné, 21 août 1980] 91 [Archives Nationales, AN 19830017/16, Libération, 10 août 1980]
institutionnelle, qui ébranle la structure de toute une filière d’élevage du veau. Les agriculteurs eux-mêmes sont pointés du doigt. Les mécanismes qui traversent le monde de l’élevage français ne s’arrêtent pas aux frontières nationales. Ce sont en effet vers les institutions européennes que les éleveurs incriminés vont rapidement se retourner.
3. Du scandale à la mobilisation citoyenne : la crise de la filière du