Vote et déficit démocratique : le choc de l’adoption des normes sur les hormones de croissance sur les hormones de croissance

La session de la CAC de 1995 remet à l’ordre du jour le cas des hormones qui avait été laissé en suspens lors des sessions précédentes. La réunion de 1995 va même se montrer déterminante, en validant une série de décisions extrêmement contestées. Le Codex va acter à la fois l’adoption effective des LMR sur les hormones de croissance et adopter une série de principes destinés à guider le travail d’élaboration normative de l’organisation.

Les inflexions décidées à cette occasion font de la session de la CAC de 1995 un tournant dans l’histoire de l’institution. S’enchaînent, en l’espace de quelques heures de négociations, l’adoption de déclarations sur le rôle de la science au Codex et celle, par vote, des LMR sur les hormones qui étaient suspendues depuis plusieurs années. L’émotion qui en résulte est considérable. Pour une partie des acteurs, cet épisode est le signe d’un dysfonctionnement de l’institution, dont les modalités de fonctionnement ne permettent pas de trouver une solution en cas de désaccord irréconciliable entre les pays. Pourtant, le cas des

163 Nous faisons ici référence à la notion de « secteur », et aux processus de sectorisation et désectorisation qui s’y rapportent, que Michel Dobry attache à l’analyse sociologique des crises politiques (voir Aït-Aoudia et Roger (2015) pour une discussion précise de cette clé d’étude).

hormones n’est pas le premier exemple de vote au Codex, loin s’en faut : les délégations avaient pour habitude de se prononcer « à main levée » sur les aspects de technologie alimentaire des normes du Codex depuis les débuts de l’organisation :

On fait d’énormes efforts pour ne pas arriver à un vote…ça n’a pas toujours été le cas, au Codex, parce que j’ai connu des… des vieux de la vieille du Codex, qui avaient connu le Codex dans les années 60, 70…qui me disaient qu’on votait à tout bout de champ, au Codex. Typiquement, c’était le cas sur les histoires de taux de couverture dans les conserves de pulpe de tomates. Qui est pour 92% ? 93% ? 94% ? Le Président de séance regardait vaguement et concluait : « bon, ce serait plutôt 93. » Et tout le monde était d’accord. C’était un vote : on votait et les autres se rangeaient au résultat du scrutin. Sur ce type de chose, sur plein de considérations techniques, effectivement, ce fonctionnement pouvait marcher. ¹⁶⁴

En quoi le vote sur les hormones n’est-il pas de même nature que ces décisions où la légitimité d’une majorité simple, estimée à la louche, n’était pas mise en cause ? Nous allons voir que la qualification critique de l’épisode du vote sur les hormones est le fruit d’un processus de reconstruction a posteriori. Il est lié à une prise de conscience progressive d’un décrochage entre les procédures du Codex, héritées du temps où l’organisation effectuait effectivement un travail d’édification de normes industrielles techniques, et l’évolution de son programme de travail. Notre analyse montre ainsi que la « mise en crise » du vote sur les hormones a permis, après coup, de requalifier l’épisode en dispute quant aux modalités de gouvernance d’une organisation qui ne se contente plus de faciliter le commerce international mais produit également des orientations en termes de politique publique¹⁶⁵. Parce qu’il résume, et de manière spectaculaire, l’opposition des Etats quant à la façon de garantir que le Codex décide de façon démocratique, le vote des LMR sur les hormones devient un exemple archétypal encore mobilisé aujourd’hui. Pour nous en convaincre, nous allons détailler le moment du vote sur les hormones lors de la CAC de 1995.

164 [Entretien, Ancien point de contact français pour le Codex, 4 avril 2014]

165 Plutôt que de chercher, ontologiquement, ce qui fait du vote sur les hormones de croissance une « crise » du Codex, nous tentons ici de retracer comment ce vote a acquis une dimension critique du point de vue des acteurs. Nous reprenons donc ici le même type de démarche que Mégie et Vauchez (2014), dans le dossier qu’ils ont coordonné à propos des « crises » européennes. La spécificité de notre cas d’étude tient donc à sa temporalité puisque, pour le cas du vote sur les hormones, sa catégorisation comme « crise » par les acteurs intervient

a. La rationalité scientifique, seul critère indiscutable pour légitimer les normes internationales

Au tout début de la décennie 1990, un statu quotemporaire s’installe au Codex sur les projets de normes sur les hormones. En l’absence de consensus, et après qu’un premier vote a montré que les États membres n’étaient pas prêts à adopter à tout prix les LMR, il a été décidé d’entreprendre un travail, mené par le CCGP (comité des principes généraux), sensé fournir les directives pour la mission de normalisation du Codex, notamment en cas de conflit. Dans ce contexte, les évènements de l’année 1995 accélèrent brutalement les changements en gestation au Codex. La CAC adopte dans un premier temps des résolutions de principes d’ordre général, ce qui lui donne, puis juste après, un vote est convoqué à la demande des États-Unis, à l’issue duquel les normes sur les hormones sont adoptées de façon définitive.

(i) Les déclarations de principes concernant la place de la science dans l’adoption des normes du Codex

En 1995, la CAC adopte une série de principes généraux qui assurent la primauté des critères scientifiques sur l’élaboration des normes au Codex. Or, la nécessité de reconnaître ces principes a été directement inspirée par le cas des hormones. L’objectif est de dépasser l’incapacité dans laquelle s’était trouvée la CAC, en 1991 puis en 1993, d’entériner les LMR sur les hormones de croissance.

A la suite du premier vote sur les hormones en 1991, qui avait prononcé le maintien des LMR « hormones » à la dernière étape de la procédure du Codex, les États-Unis ont préparé un document visant à renforcer l’autorité de l’expertise scientifique dans la prise de décisions au sein de l’organisation. Ce texte est soumis au Comité sur les Principes Généraux (CCGP) comme une suite à donner au vote négatif de la CAC sur les hormones de croissance :

Implications for the Codex Committee on Residues of Veterinary Drugs in Foods of the Codex Alimentarius Commission Vote not to adopt JECFA Recommendations for Growth Promoting Cattle Hormones at Step 8

The Delegation of the United States stated that it supported a review of the Commission's procedures for the elaboration of standards so as to strengthen public perception of the impartiality and competence of Codex. It stated that Codex should demonstrate that it was a genuinely neutral intergovernmental body and that it must show that its standards, guidelines and other recommendations rested on a sound scientific basis. The Delegation stated its opinion that revisions in Codex procedures were required to confirm the preeminent role of science in Codex decisions on health and safety matters.

Conséquences pour le CCRVDF du vote de la CAC pour la non-adoption des recommandations du JECFA pour les hormones de croissance à l’étape 8

La délégation des États-Unis d'Amérique a expliqué qu’elle était en faveur d’une révision des procédures de la Commission pour l’élaboration des normes, qui conduirait à renforcer la perception du public du niveau d’impartialité et de compétence du Codex. Selon elle, le Codex se devait d’apporter la démonstration de ce qu’il était une organisation intergouvernementale neutre, dont les normes, lignes directrices et autres recommandations reposaient sur une base scientifique solide. D’après cette délégation, une révision des procédures était nécessaire afin de confirmer le rôle central de la science dans les décisions du Codex touchant à la santé et à la sécurité des consommateurs.¹⁶⁶

La proposition des États-Unis d'Amérique ne reste pas lettre morte : dès la session suivante du CCGP, des propositions sont transmises à la Commission pour adoption.¹⁶⁷ Les délégations semblent alors s’accorder à considérer que la science doit constituer le socle obligatoire de tous les travaux du Codex. Pour certains, c’est même le seul critère pertinent. Et pour les rares pays qui souhaitent diluer la surdétermination par la science du mécanisme d’élaboration des normes, les autres critères éventuels ne constituent que des paramètres secondaires qui lui restent subordonnés. C’est ce qui transparaît des discussions quant aux « Déclarations de principes » destinées à être annexées au Manuel de Procédures¹⁶⁸ du Codex, et du texte extrêmement lissé qui a été finalement retenu.

166 [Compte-rendu de la 10^e session du CCGP, Alinorm 93/33, Paris, 7-11 septembre 1992]

167 Il faut souligner qu’il s’agit là d’une progression extrêmement rapide au regard du pas de temps dans lequel le Codex travaille usuellement. En effet, le caractère séquentiel de la procédure d’adoption des travaux de l’organisation (8 étapes) et la fréquence peu élevée des réunions (à cette époque, la CAC ne se réunit que tous les deux ans) conduisent à étaler sur cinq ou six ans, dans le meilleur des cas, la progression des travaux. Ici, la proposition américaine progresse donc de façon fulgurante.

168 Ce document constitue le texte fondamental sur lequel s’appuie le travail du Codex. Il présente le mandat de l’organisation, son fonctionnement, sa structure et détaille la procédure d’élaboration des normes. De ce fait, il constitue le document de référence auquel se reportent tous les délégués dans leur participation aux travaux du

Encadré 7: la science dans les procédures du Codex : un fondamental ou le seul critère pertinent ?

Les déclarations telles qu’elles ont été adoptées par la CAC de 1995 :

Déclarations de principes concernant le rôle de la science dans la prise de décisions du Codex et les autres facteurs à prendre en considération

1. Les normes alimentaires, directives et autres recommandations du Codex Alimentarius

doivent reposer sur une analyse et sur des preuves scientifiques objectives, après un examen approfondi de toutes les données pertinentes, de façon que les normes garantissent la qualité et la sécurité des approvisionnements alimentaires.

2. En élaborant des normes alimentaires et en prenant des décisions à leur sujet, le Codex Alimentarius doit tenir dûment compte, le cas échéant, d'autres facteurs légitimes ayant une importance pour la protection de la santé du consommateur et la promotion de pratiques loyales dans le commerce des denrées alimentaires.

3. À cet égard, il faut noter que l'étiquetage des denrées alimentaires joue un rôle important dans la réalisation de ces deux objectifs.

4. Quand des membres du Codex s'accordent sur le niveau nécessaire de protection de la santé publique mais ont des opinions divergentes sur d'autres points, ils peuvent s'abstenir d'accepter la norme en cause sans nécessairement faire obstacle à la décision du Codex.169

Les enjeux de l’adoption des « Déclarations de principes » :

La Commission a débattu longuement et de façon approfondie des recommandations du Comité exécutif, notamment des quatre déclarations de principes. La délégation de l'Espagne, au nom des pays membres de la Communauté européenne, a soumis à la session une proposition visant à amender ces propositions comme suit :

« 1. Les normes alimentaires, directives et autres recommandations du Codex Alimentarius doivent reposer sur une analyse et des preuves scientifiques [objectives], après un examen approfondi de toutes les données pertinentes, de façon que les normes garantissent la protection de la santé du consommateur ainsi que la qualité et la sécurité des approvisionnements alimentaires.

En élaborant des normes alimentaires et en prenant des décisions à leur sujet, le Codex Alimentarius doit tenir dûment compte, le cas échéant, d'autres facteurs légitimes ayant une importance pour [la protection de la santé du] le consommateur et la promotion de pratiques loyales dans le commerce des denrées alimentaires, dont l'évaluation doit se

faire de manière transparente.

A cet égard, il faut noter que l'étiquetage des denrées alimentaires peut jouer un rôle important dans la réalisation de ces [deux] objectifs.

Le quatrième paragraphe est supprimé. »

La Commission a résolument confirmé que les normes et autres textes du Codex devaient reposer sur des principes scientifiques objectifs. Après un débat animé sur les amendements proposés, la Commission a adopté les quatre déclarations de principes sous leur forme initiale, afin qu'elles servent de guide aux travaux du Codex. L'Espagne, au nom des pays membres de la Communauté européenne, a exprimé son opposition à la décision de la Commission.¹⁷⁰

169 [Manuel de procédure du Codex alimentarius, 24^e édition, Annexe, p. 247 de la version française] 170 [Compte-rendu de la 21e session de la CAC, Alinorm 95/37, Rome, 3-8 juillet 1995]

La ligne de discussion entre les positions quant au rôle de la science apparaît extrêmement ténue. Il ne s’agissait pas de remettre en cause la légitimité de la science qui, de l’avis de tous les délégués, constitue le critère incontournable pour élaborer des normes équitables et pertinentes. Les pays européens ne discutent pas du passage obligé par une expertise scientifique, ni de l’élaboration de directives conformes aux avis des experts. Loin s’en faut. Les amendements qu’ils proposent visent ainsi simplement à introduire des nuances formelles pour que d’autres critères puissent, le cas échéant, peser dans la prise de décisions du Codex. Cette tentative de mitigation échoue cependant et le Codex avalise des règles très proches de la proposition initiale des États-Unis en réaction à la non-validation des normes sur les hormones.

(ii) Champ libre pour une nouvelle séquence de votes

L’adoption des « Déclarations de principe » touche aux fondamentaux du Codex en subordonnant l’adoption de normes à l’absence de preuves de la toxicité des produits. Elle représente donc une transformation importante pour l’organisation. Les participants à cette session de la CAC n’en sont pas au bout de leurs émotions : la question de la place de la science ayant été tranchée, on peut maintenant statuer sur les projets de LMR « hormones ». Toutes les conditions nécessaires à l’adoption des projets de normes sont maintenant réunies : de fait, une nouvelle séquence de votes s’enclenche inexorablement :

Projets de limites maximales de résidus pour cinq hormones de croissance à l'étape 8

La Commission s'est partagée en deux groupes d'avis différents : le premier s'est prononcé en faveur de l'adoption sans délai de ces LMR à l'étape 8, tandis que l'autre s'est déclaré favorable au renvoi de la question à la prochaine session de la Commission, dans l'attente qu'une conférence internationale organisée par la CE se réunisse d'ici à la fin de l'année pour examiner la question.

Après un débat prolongé sur la question de savoir si une décision devait être prise sur la base des connaissances scientifiques actuellement disponibles ou s'il fallait prendre en considération des facteurs autres que les préoccupations relatives à la santé, la délégation de l'Espagne a proposé, au nom des pays membres de l'UE, que l'on procède à un vote par appel nominal sur l'ajournement du débat concernant l'adoption de certaines hormones de croissance à l'étape 8. Le résultat du vote a été le suivant : Pointage : 28 voix pour; 31 voix contre; 5 abstentions. Résultat: La motion de renvoi n'est pas adoptée.

La majorité des pays membres se sont prononcés en faveur d'un vote secret, conformément à la demande de la délégation des Etats-Unis. A la suite de ce vote secret, la Commission a

adopté les LMR pour les hormones de croissance (33 voix pour, 29 voix contre et 7 abstentions)¹⁷¹.

En somme, cette session de la CAC montre bien que le problème des hormones trouve sa place dans des débats plus généraux, d’ordre institutionnel, qui questionnent la façon de piloter une organisation intergouvernementale. La séquence « adoption des déclarations de principes sur la place de la science / vote sur les LMR « hormones » » suggère très clairement que le problème des hormones constitue une cristallisation de l’affrontement de deux stratégies réformatrices opposées. L’une technocratique, qui impose de s’en tenir strictement à l’expertise scientifique, l’autre démocratique, favorable à l’inclusion de considérations variées à préciser au cas par cas. Il est donc erroné de penser l’adoption par vote des LMR comme un « accident de parcours » survenu soit par erreur, soit par la conjonction de circonstances malencontreuses.

b. La séquence de votes en 1995 : coup de tonnerre dans un ciel calme ?

Même si la séquence de votes à laquelle se prêtent les membres de la CAC en 1995 n’est pas dépourvue de théâtralité, il ne faudrait pas conclure trop rapidement qu’il s’agit là d’une escarmouche malencontreuse, imputable aux tensions auxquelles sont soumis les délégués. Au contraire, l’enchaînement illustre de façon très parlante la place qu’occupe le conflit sur le « bœuf aux hormones » dans les stratégies développées par les États pour établir les règles du multilatéralisme.

(i) Un cas particulier moteur des mécanismes de réforme institutionnelle

L’enchaînement des décisions prises par la CAC en 1995 décompose la relation entre le cas particulier et les procédures générales de l’institution en deux temps, de généralisation puis de recentrage. Un premier mouvement permet de monter en généralité : c’est en effet

bien en raison de (ou « grâce à ») l’incapacité du Codex à adopter la série de LMR pour les hormones de croissance proposée par le JECFA que les États-Unis ont mis en cause les procédures de l’organisation et formulé des propositions de réforme. Celles-ci sont d’ailleurs présentées comme les « conséquences de la non-adoption des LMR pour les hormones ». Elles visent en fait à réduire l’éventail des paramètres que le Codex peut examiner pour élaborer ses normes. D’ailleurs, elles sont finalement intégrées au Manuel de procédure de l’organisation comme des « déclarations de principe concernant le rôle de la science ».

Le second mouvement, symétrique, permet au contraire de « redescendre » vers le cas particulier des hormones de croissance. Une fois ces principes adoptés, il n’est pas possible de retarder plus longtemps la décision sur les LMR. En ce sens, la séquence de votes sur les hormones apparaît comme une mise en application effective de l’adoption des « déclarations de principes ».

(ii) Un vote révélateur de déficit démocratique ?

Même si c’est bien l’Europe qui a déclenché la séquence de votes en appelant à renoncer définitivement aux projets de LMR, les acteurs européens considèrent dans l’ensemble que le recours au vote constitue une incongruité des procédures du Codex, ou la conséquence de leur non-actualisation.

Quand on a une instance qui se veut être une instance à vocation technique, comment est-ce qu’on peut imaginer qu’on adopte une norme technique, fondée sur de la scienest-ce… sur laquelle on a un vote où on a la moitié du monde d’un côté, la moitié de l’autre ? Mais, ça n’a, tout simplement aucune sens ! Ca ne devrait même pas exister ! Donc soit c’est technique, soit c’est autre chose. Bon, donc je pense que c’est autre chose, et c’est pour ça que cet autre chose qui ne dit pas son nom, qui est politique ms sous couvert de chambres d’enregistrement purement techniques, est totalement illégitime. C’est anti-démocratique, comme système. C’est totalement anti-démocratique !172

C’est d’ailleurs pour cette raison que les représentants communautaires dénoncent immédiatement le recours à cette procédure de vote, comme le rapporte l’extrait suivant –

dans lequel les divergences intra-européennes sont, au passage, particulièrement manifestes¹⁷³.

L'Observateur de la CE a estimé qu'il était regrettable que cette décision importante et de portée considérable ait été prise à l'issue d'un vote secret, ce qui allait à l'encontre de la décision de la Commission d'accroître la transparence ; de plus, cela jetait un doute sur la validité et la valeur des travaux et des normes du Codex. Il a en outre noté que les conséquences seraient graves, la CE pouvant même reconsidérer sa participation aux travaux du Codex. Les délégations des Pays-Bas, de la Suède et de la Finlande ont souligné que la déclaration de l'Observateur était faite au nom de la Commission Européenne mais