INTRODUCTION DE LA PARTIE I
3. Le GATT pris à parti sur le bœuf aux hormones : un vieux différend mis à l’agenda intergouvernemental (1986/1987) mis à l’agenda intergouvernemental (1986/1987)
Les premiers échos du problème des hormones, quand on l’aborde dans une perspective supranationale, désignent l’adoption de la réglementation européenne « anti-hormones » comme le déclencheur de la crise. L’embargo européen sur les hormones ne concernerait pas uniquement le marché communautaire : il « s’imposerait » au reste du monde en incitant, de fait, les autorités de nombreux pays à bannir elles aussi leur emploi. Ces dernières, convaincues ou non de la dangerosité des hormones de croissance, se préserveraient ainsi la possibilité de maintenir le commerce avec les États membres de la Communauté. Au prix, selon les États-Unis, d’une réglementation dépourvue de tout fondement rationnel. La
législation européenne prévoit en effet de rendre impossible l’accès au marché communautaire aux pays où il est permis d’utiliser des hormones de croissance.
Dénoncer explicitement ce processus reviendrait à reconnaître le pouvoir de facto
induit par les LMR du Codex sur les régimes d’autorisation nationale ; autrement dit, à contester l’entière légitimité des gouvernements nationaux à décider de leurs politiques en la matière. En l’absence d’instance multilatérale chargée de l’autorisation des médicaments vétérinaires, c’est donc sous l’angle de la production de viandes ou de lait que le GATT est saisi du différend sur les hormones :
[The representative of the US delegation] explained how, in his delegation's view, the implementation of the Directive [1988/146/EC] would be in breach of the obligations under the Agreement. The requirements in the Directive that meat be certified as coming from animals not treated with hormones was an unnecessary obstacle to international trade. [Le représentant des États-Unis d'Amérique] a expliqué comment, du point de vue de sa délégation, la mise en œuvre de la Directive [1988/146/CE] contredirait les engagements pris dans le cadre de l’Accord [du GATT]. Les exigences, dans la Directive, selon lesquelles la viande devrait être certifiée comme provenant d’animaux non traités aux hormones, constituaient un obstacle non nécessaire au commerce international.57
La directive européenne 88/146/CE est dénoncée comme si elle introduisait des exigences concernant la production de viandes : proscrire l’utilisation d’hormones, condition
sine qua non pour accéder au marché communautaire. On a compris que la nécessité de respecter cette norme constituait une potentielle barrière au commerce international. Mais celle-ci ne préexistait-elle pas à la directive adoptée en 1988 ? Que recouvre la dénonciation de la réglementation européenne, avant même son entrée en vigueur au 1e janvier 1988 ? Nous allons voir que mettre en accusation cette « nouvelle » réglementation européenne, qui plus est dans un cadre multilatéral (le GATT) résulte d’un raisonnement de plus longue haleine : en réalité, l’enrôlement du GATT pour arbitrer le différend transatlantique à la fin des années 1980 atteste plus du contexte des relations internationales à cette époque que du caractère novateur de la politique européenne. Il faut plutôt s’arrêter sur le programme de
réalisation du marché unique, relancé à la fin des années 1980, et sur les craintes qu’il suscite au sein de la communauté internationale.
a. Les hormones avant le « bœuf aux hormones » : les prémices du conflit international dans les années 1970-1980
La responsabilité de la réglementation européenne de 1988 dans la survenue d’une crise sur le « bœuf aux hormones » est rarement questionnée. Il importe pourtant de comprendre ce que la directive pointée du doigt apporte de nouveau : plus que son contenu, c’est le contexte mondial dans lequel elle s’inscrit qui conduit à la rendre contestable dans les instances multilatérales.
(i) Quand le GATT s’intéresse aux méthodes d’élevage
C’est le GATT – une organisation commerciale – qui, en 1986, est la première institution multilatérale saisie de l’imminence d’une crise à propos des hormones de croissance.
Encadré 4: Le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade)
Créé en 1947, cet Accord international, devenu, avec le temps, une organisation à part entière, fut à l’origine signé par vingt-trois pays. Son enjeu, dans une perspective d’accroissement des échanges commerciaux, était alors d’harmoniser les politiques douanières afin de faire baisser les prix pour les consommateurs, de mieux utiliser les facteurs de production et de favoriser l'emploi dans les secteurs où chaque pays détient un avantage comparatif.
Le GATT fonctionne par cycles de négociation. Au début de chaque cycle, un ensemble d’objectifs est fixé dans tous les domaines concernés par l’Accord (tarifs douaniers, propriété intellectuelle, etc.) Les États signataires négocient ensuite jusqu’à ce que des accords sectoriels soient trouvés dans chaque domaine, puis l’ensemble du « paquet » est entériné formellement par l’achèvement du cycle.
Le GATT repose sur un certain nombre de principes qui ont, pour la plupart, été transposés dans les procédures de l’OMC. Par exemple, la clause de la nation la plus favorisée stipule qu’un avantage ne peut être accordé par un État à un autre que s’il l’est à l’ensemble des États signataires.
Le GATT prévoit également des modalités de règlement des différends, avec un organe dédié à cette tâche. Mais celui-ci n’est pas astreint à un calendrier précis et surtout, ses observations ne sont que rarement suivies d’effets tangibles puisque ses rapports doivent être adoptés à l’unanimité pour entrer en vigueur. Les arbitrages qu’il propose néanmoins autorisent les États à prendre, le cas échéant, des mesures de rétorsion lorsqu’ils subissent un préjudice commercial.
Le GATT est remplacé par l’OMC – Organisation Mondiale du Commerce – avec la signature des Accords de Marrakech en 1994 et entre en activité à partir de 1995. Si ses grands principes de
fonctionnement sont inchangés, l’OMC possède des compétences plus larges (mandat qui inclue, par exemple, la négociation agricole, et une légitimité institutionnelle renforcée par la création d’instances de mise en œuvre telles que l’organe de règlement des différends (ORD).
La question des hormones a été portée devant le GATT en 1986 comme un des nombreux différends liés aux « PPM » - c’est-à-dire aux méthodes de production. En l’occurrence, Les États-Unis demandent l’examen scientifique de la politique « anti-hormones » de l’Europe, grâce à la mise en place un groupe d’experts techniques du GATT. Cette approche est aisément contournée par la CE : refusant qu’on évalue la teneur de sa directive, a fortiori sur des critères scientifiques. Au contraire, elle plaide une incompatibilité fondamentale entre l’Europe et l’Amérique du Nord. Cette argumentation lui permet d’éviter de trancher sur l’assise scientifique de la réglementation sur les hormones, pour mettre en avant l’antagonisme qui caractérise la négociation des contours de la future OMC.
Les États-Unis d'Amérique ont demandé la mise en place d’un groupe d’experts techniques dans le cadre du code des normes du GATT pour examiner le bien-fondé scientifique de l’interdiction d’utiliser les hormones. Toutefois, cette initiative a été bloquée par la Communauté. La Commission ne devrait-elle pas jouer le jeu et accepter un examen neutre des faits scientifiques, ou bien craindrait-elle que les résultats de l’enquête du groupe technique ne sapent la directive ?
Réponse donnée par M. Andriessen au nom de la Commission (15 juillet 1988)
La Communauté s’est opposée à cette demande car ce Code [Code des normes, l’un des textes fondamentaux du GATT] n’est pas applicable en tant que tels aux procédés et méthodes de production. [...] Il existe donc une profonde divergence de vues, qui remonte à la négociation même du Code, entre la Communauté et les États-Unis d'Amérique sur le champ d’application du Code. La Communauté ne peut accepter qu’au moment même de la négociation de l’Uruguay Round, l’un de ses partenaires s’assure un avantage considérable en obtenant par le biais d’une utilisation contestable du règlement des différends une extension de l’applicabilité du Code. C’est là la raison fondamentale de l’attitude communautaire, qui tient à des intérêts fondamentaux dépassant de loin la seule question de la directive hormones58.
Le GATT permet ainsi de décloisonner le débat, pour ne plus parler simplement d’hormones, mais aussi des enjeux généraux de la régulation multilatérale. D’autres institutions se chargent de discuter des questions techniques : en même temps que la mobilisation du GATT, le cas des hormones est mis à l’agenda de deux organisations normalisatrices. L’OIE va évaluer l’intérêt des hormones de croissance dans l’amélioration de
la performance économique des élevages, tandis que le Codex va réglementer la sécurité des aliments contenant des résidus d’hormones.
(ii) L’OIE : les hormones pour nourrir la planète
Le GATT constitue l’organisation par laquelle l’utilisation d’hormones devient l’objet d’un conflit entre les pays. Pour autant, d’autres instances internationales se sont déjà penchées sur ces produits – sur un mode alors non antagoniste. Ainsi, l’OIE s’était déjà saisie de la question des anabolisants dès le début des années 1980 : du 15 au 17 février 1983, à l’instigation du directeur général de l’organisation, Louis Blajan, s’est tenu à Paris un « Symposium sur les aspects sanitaires du contrôle et de l’utilisation des anabolisants dans la production animale. »
Résumé : Normes concernant l’évaluation de l’innocuité des anabolisants en Australie (G.T. Frenck et R.W. Gee)
Malgré l’aptitude reconnue des anabolisants en tant que facteurs de croissance, à augmenter la production, leur emploi a été limité en Australie, dans le passé, non seulement en raison des exigences du commerce extérieur, mais aussi de certaines réserves sur l’innocuité des résidus potentiels à l’égard des consommateurs. C n’est que depuis les dernières années que l’emploi possible des anabolisants en Australie a été sérieusement repensé et que la voie a été ouverte pour permettre à des produits soumis aux autorités d’être pris en considération59.
Cette rencontre avait non seulement permis de donner un aperçu de la production animale au début des années 1980, mais aussi de donner la parole à une série d’experts en agronomie et en toxicologie selon lesquels l’utilisation d’hormones de croissance, via
l’accroissement spectaculaire des rendements en élevage, constituait la réponse idéale contre la faim dans le monde. A cette époque, l’OIE avait donc assumé le parti pris de défendre, sur un plan idéologique mais aussi scientifique, l’utilisation des hormones de croissance comme le moyen à privilégier pour augmenter la production mondiale de produits protéinés à bas coût.
59 [Archives de l'OIE, "Symposium sur les aspects sanitaires du contrôle et de l’utilisation des anabolisants dans la production animale" 15-17 février 1983, consultées au siège de l’OIE le 1er juillet 2014]
Outre les considérations relatives aux réglementations nationales et à leurs divergences, on peut relever les références faites aux initiatives engagées sur ce terrain par plusieurs institutions internationales. La FAO et l’OMS se sont en effet intéressées à la question des hormones de croissance dès les années 1970. L’OIE, comme spécialiste de la santé animale, s’efforce dès lors de centraliser les contributions de ces institutions prescriptrices en matière de santé publique ou d’agronomie. L’enjeu est, surtout, de confirmer le parti pris des organisations multilatérales à promouvoir l’usage des hormones de croissance :
An informal consultation on this subject “Potentials of anabolics in animal production” was convened in FAO, Rome, 1973. The participants concluded that the use of anabolic agents was one of several possible ways to increase protein feed efficiency, but the residue of anabolic agents may have harmful effects on the consumer. It was decided that the public health aspects should be discussed in conjunction with the use of anabolics and that a meeting should be arranged jointly with the World Health Organization.
[...] This symposium dealt with the different aspects of the mode of action of anabolic agents on the animal’s body, the effectiveness of anabolics in increasing protein production in farm animals, [...] It was noted in particular that [...] the differences in the regulatory policies and measures in different countries have created problems in international trade with meat from treated animals.
Une consultation informelle sur ce sujet, « Potentiels des anabolisants en production animale » a été convoquée à la FAO, Rome, en 1973. Les participants ont conclu que l’usage des anabolisants constituait l’un des moyens d’augmenter l’efficacité de la production de viande, mais que les résidus des anabolisants pouvaient avoir des effets néfastes sur le consommateur. Il a été décidé que les aspects de santé publique devraient être discutés et qu’une réunion devrait être organisée conjointement avec l’OMS.
[...] Ce symposium a traité des différents aspects du mode d’action des anabolisants chez l’animal, de l’efficacité des anabolisants dans l’augmentation de la production de protéines chez les animaux d’élevage. Il a été noté, en particulier, que [...] les différences dans les politiques de régulation et les mesures prises par les différents pays avaient créé des problèmes dans le commerce international au sujet des viandes issues d’animaux traités60.
Aujourd’hui, l’OIE semble beaucoup plus hésitante à entrer dans les discussions – souvent houleuses – sur l’utilisation d’hormones. En fait, après le symposium de 1983, et après le départ du directeur Louis Blajan quelques mois plus tard, l’OIE se désintéresse des enjeux commerciaux liés à l’utilisation d’hormones. Au même moment, en revanche le Codex se dote des moyens institutionnels pour se saisir de leur réglementation mondiale en créant un
60 [Archives de l'OIE, "Symposium sur les aspects sanitaires du contrôle et de l’utilisation des anabolisants dans la production animale" 15-17 février 1983, communication de A. Koulikovskii, « Review of FAO/WHO
comité spécifique aux résidus de médicaments vétérinaires en 1986. Dès lors, le Codex prend le leadership dans la régulation des usages des hormones à l’échelle mondiale.
(iii) Le Codex face à l’enjeu des résidus de médicaments vétérinaires
En 1986, le Codex crée un comité dédié aux résidus de médicaments vétérinaires (le CCRVDF pour Codex Committee on the Residues of Veterinary Drugs in Food), qui sont de plus en plus pointés du doigt pour leur potentiel de création de barrières commerciales. Cette décision répond aux préoccupations soulevées, lors d’autres réunions du Codex, quant à l’absence de directives précises relatives aux résidus de médicaments dans la viande ou le lait, par exemple61.
La présidence et l’accueil de ce nouveau comité sont confiés aux États-Unis, qui en organisent la première réunion dès 1987. La question des hormones constitue alors un conflit déjà latent.
A number of consumers are buying products allegedly from animals raised without the use of antibiotics or hormones. This trend, while it may be harmless, presents its own regulatory problems. Are consumers getting what the label or advertisement says they are getting? Are any of them placing too much faith in the "residuefree" product? [...] Perhaps the greatest misconception is that if there is any residue in the food, that residue must be unsafe. Because the residue would not be present if veterinary drugs were not used, the consumer falsely concludes that products from animals raised without these drugs might be safer.[...] In the past, public perception has played a role in the development of technical barriers to trade, and it could do so again.
Un certain nombre de consommateurs achètent des produits prétendument issus d’animaux élevés sans utilisation d’antibiotiques ou d’hormones. Cette tendance, d’apparence inoffensive, est porteuse de problèmes régulatoires. Est-ce que ces consommateurs obtiennent ce que l’étiquetage ou la publicité disent qu’ils achètent ? [...] Ne placent-ils pas trop de confiance dans les produits « sans résidus » ? [...] Sans doute, l’erreur la plus importante est de considérer que s’il y a le moindre résidu dans un aliment, ce résidu est forcément dangereux. Parce que le résidu ne serait pas présent s’il n’y avait pas eu de traitement vétérinaire, le consommateur conclut à tort que les produits issus d’animaux n’ayant pas reçu ce médicament doivent être plus sûrs. [...] Par le passé, la sensibilité du public a joué un rôle dans le développement d’obstacles techniques au commerce, et pourrait y contribuer de nouveau.62
61 Jusqu’alors, les médicaments vétérinaires avaient été portées à l’attention du comité du Codex en charge des viandes, lequel avait demandé que soit créé un comité spécialisé vis-à-vis de ces questions [Alinorm 85/47f, p.18].
Cet extrait du discours d’ouverture de la première session du CCRVDF montre assez la capacité du cas des hormones à créer des conflits dans le commerce international. Cette conflictualité ne s’est du reste pas démentie depuis lors, le CCRVDF ayant connu des épisodes de tension à chaque tentative de normalisation relative à une « hormone ». A l’inverse de l’OIE qui délaisse peu à peu la régulation des usages mondiaux d’hormones de croissance, le Codex va s’affirmer comme l’arène de choix pour cet enjeu disputé.
Au cours des années 1980 se la définition des champs de compétence respectifs de l’OIE et du Codex se structure ainsi autour du cas des hormones de croissance. L’OIE, qui s’était pour un temps prononcée en faveur de l’avantage économique de l’utilisation d’hormones de croissance dans l’augmentation de la production agricole, renonce à cette prise de parti engagée dès le milieu des années 1980. De son côté, le Codex se positionne sur le terrain sanitaire et sur celui de l’élaboration de normes chiffrées directement applicables, les LMR, en se dotant d’un comité spécifique piloté par les États-Unis. C’est finalement cette institution qui se pérennise en tant que propriétaire légitime pour établir des instruments de régulation mondiale sur les hormones. Mais ce processus d’institutionnalisation ne tient pas tant à la disqualification de l’OIE qu’à la survenue d’une première salve de tensions en 1986-1987. Comment celle-ci s’inclut-elle dans la construction des institutions internationales tout juste entamée ? Quel processus transforme le conflit sur le bœuf aux hormones en une crise transatlantique à laquelle l’ensemble de la communauté internationale est sommé d’assister ? Dans le paragraphe suivant, nous montrons que, plus que la réglementation européenne sur les hormones, c’est le contexte plus général de l’intégration européenne qui est en cause dans la mise en crise du « bœuf aux hormones ». La relance de la réalisation du marché commun suscite d’importantes craintes de la part des géants commerciaux que sont les États-Unis (et, plus secondairement, le Canada) à la fin des années 1980.
b. La perspective de la réalisation du marché commun, déclencheur de la crise transatlantique
Jusqu’à la fin des années 1980, les hormones ne font pas véritablement problème à l’international : certes, des divergences existent entre les règlementations nationales, mais pas au point de constituer une menace insurmontable pour le commerce international. L’harmonisation mondiale des politiques domestiques vis-à-vis des hormones n’est pas non plus érigée comme objectif. Du même coup, les éventuelles velléités d’élaboration législative européenne sur ce point précis n’interpellent pas les partenaires commerciaux des pays européens.
La mise à l’agenda de la question des hormones au GATT constitue un point de rupture dans ce contexte. Cette saisine peut ainsi être décrite comme le moment de « mise en crise », à l’international, du problème des hormones. L’enjeu commercial est désormais explicite, et les échanges font preuve d’un antagonisme délibéré.
[The representant of the US delegation] also expressed the frustration of her delegation by their inability to obtain relies from what they considered as an unjustified trade barrier through the procedures under the Agreement. All Parties should be concerned with the failure of the dispute settlement procedures to function as provided in the Agreement as this failure called into question the value of GATT disciplines au a time when negotiations were underway in the Uruguay Round for the extension of those disciplines.
[La représentante des États-Unis d'Amérique] fit également part de la frustration que ressentait sa délégation en raison de l’impossibilité d’obtenir des comptes à propos de ce qu’elle considérait comme une barrière injustifiée au regard des procédures de l’Accord. Toutes les parties devraient être préoccupaient par l’échec des procédures de règlement