Le Codex après les hormones : réédition de moments critiques ou terrain d’affrontement persistant ? ou terrain d’affrontement persistant ?

Lorsque les LMR des cinq hormones sont adoptées, en 1995, d’autres hormones de croissance font déjà l’objet de projets de normes du Codex. C’est par exemple le cas de la BST¹⁸⁵. Or, les hormones font problème au Codex : c’est désormais un paramètre constant de l’organisation. L’adoption des LMR par vote n’a pas fait retomber les tensions, bien au contraire. D’autant plus que le contentieux sur les hormones à l’OMC bat son plein. Le CCRVDF, qui est le cadre consacré pour discuter du Codex, devient un comité spécifique, caractérisé par de forts antagonismes :

Commission européenne : Le CCRVDF, depuis plus de vingt ans, est sans doute le comité le plus polémique au Codex¹⁸⁶.

Dans cette section, nous nous intéressons à l’évolution du Codex après 1995, au travers de celle du CCRVDF. Le programme de travail du comité est pour partie conditionné par le précédent du vote sur les hormones : profitant de la « brèche » ouverte par ce premier recours au vote, certaines délégations demandent que le CCRVDF s’attaque à d’autres hormones, ce qui suscite un regain de tension. En outre, au-delà des enjeux singuliers liés à la normalisation de telle ou telle nouvelle substance, l’affrontement sur les hormones de croissance a instauré une configuration de négociation bipolaire : autour de l’UE d’une part,

185 Nous avons déjà parlé de cette hormone utilisée en production laitière (somatotropine bovine) dans le chapitre I. Voir notamment l’encadré 1.

et des États-Unis de l’autre. Celle-ci va se pérenniser dans le temps, et se reproduire dans d’autres comités du Codex (voire au-delà). Enfin, le conflit à propos des LMR concernant les hormones contribue à stabiliser les relations entre le CCRVDF et le groupe d’experts sur lequel il s’appuie, le JECFA.

a. Les médicaments vétérinaires au Codex après 1995 : des hormones après « les » hormones

Au moment du vote de 1995, le CCRVDF a déjà inclus plusieurs hormones de croissance à son agenda. Certaines font même déjà l’objet de projets de normes, telles que le clenbutérol, un produit utilisé à la fois dans un cadre thérapeutique (traitement des troubles respiratoires) et comme hormone de croissance. Toutes ces substances suscitent des polémiques. Mais celles-ci ne se déploient pas de façon absolument identique. En effet, malgré leur opposition quant au principe de l’utilisation d’hormones de croissance, les acteurs ne traitent pas les différentes substances de la même façon : certaines font l’objet de simples « réserves » de la part de l’UE tandis que d’autres sont au cœur d’affrontements ouverts187. Contrairement à une chronologie autochtone communément reproduite, il n’y a donc pas eu de « période silencieuse » après le « choc » du vote de 1995, pas plus qu’il n’y a eu de « reprise des hostilités dans les années 2000. Simplement, l’intensité des tensions autour des hormones, la pression pour encourager l’adoption de normes ou, au contraire, pour s’y opposer à tout prix, a connu des fluctuations. Il n’y a pas, à notre sens, d’éclipse du cas des hormones de l’agenda du Codex : des rapports de force ont eu lieu presque constamment au CCRVDF tout au long des années 1990. Inversement, des « hormones », a priori sujettes à polémiques, sont traitées au cours des années 2000 sans créer spécialement de polémiques.

187 Pour l’essentiel, leur statut dans la réglementation communautaire explique ces différences. Nous reviendrons sur cette question dans le chapitre III, consacré à l’impact du cas des hormones dans la réglementation européenne.

(i) 1995- 2003 : Une « drôle de guerre » ?

D’après les délégués au Codex qui ont assisté aux réunions pendant les années 1990, une période d’évitement – donc d’accalmie – a succédé à la CAC de 1995. En réalité, à plusieurs reprises, le conflit est sur le point de reprendre. Mais, soit parce que des reconfigurations à la marge conduisent, circonstanciellement, à éviter un vote (cas de la BST), soit parce que les antagonismes baissent en intensité (cas du clenbutérol), les conflits restent, pour un temps, moins apparents entre les membres du Codex.

Pour la BST, le fait est qu’ensuite, on a joué de la procédure du Codex et on a obtenu un vote qui, en utilisation d’un vice de procédure qui est qu’au Codex, on puisse laisser indéfiniment à l’étape 8 – c’est-à-dire sur la table sans qu’il y ait décision de la Commission - un sujet qui n’est pas mûr. Indéfiniment. [...] Donc le dossier, il a pu s’endormir tranquillement sur la table de la Commission du Codex. Moi, les premières années où j’ai participé aux Commissions du Codex, on n’en parlait pas du tout, les dernières années, on constatait simplement qu’il était sur la table et on passait à l’Ordre du jour. Il y avait une petite minute de silence pour voir si quelqu’un allait resoulever le dossier, allait se lancer, mais personne… Une année, j’ai entendu des moulinets furieux de la part de l’Argentine sur ce truc-là ; mais l’année suivante, au moment où elle aurait pu poser la question et foutre la merde, et ben non, elle s’est tue comme tout le monde188.

Un affrontement s’était ainsi esquissé à propos de la BST (somatotropine bovine), une hormone utilisée pour accroître la production laitière alors même que le conflit faisait rage sur les « cinq hormones¹⁸⁹ ».

La BST : la part d’aléas dans l’évitement du vote

Globalement, la BST présente des enjeux similaires aux « cinq hormones ». Son cas est traité en 1995, en même temps que l’adoption des normes pour ces dernières. Mais, par hasard et par le jeu de recompositions minimes des forces en présence, il est traité de façon totalement opposée.

Encadré 8 : la BST, projet biotechnologique ou symbole des dérives du productivisme agronomique ?

La BST est un médicament vétérinaire issu du génie génétique, qui imite l’hormone de croissance

188 [Entretien, Ancien point de contact français pour le Codex, 4 avril 2014]

189Nous qualifierons ainsi les cinq hormones de croissance qui ont fait l’objet de LMR adoptées par vote en 1995. Le contentieux à l’OMC a porté sur ces cinq hormones et sur une sixième, l’acétate de mélengestrol, pour

bovine. Développée au début des années 1990, la BST est autorisée aux Etats-Unis et dans d’autres pays en 1993. Elle permet en effet une augmentation de la production de chaque vache de l’ordre de 20%. Toutefois, la BST a suscité dès l’origine des interrogations, notamment quant à son impact sur le bien-être des vaches traitées. En permettant une augmentation spectaculaire de la production laitière des vaches auxquelles elle est administrée, elle est accusée de leur imposer des souffrances inutiles (pis trop lourd, blessures, souffrance métabolique).

Au cours des années 1990, deux laboratoires assurent la majorité de la production de BST : Elanco, filiale vétérinaire de Lilly&Co, et Monsanto.

En Europe, la BST est d’abord interdite par un moratoire, censé prendre fin en même temps que la politique des quotas laitiers. Dans la mesure où les producteurs de lait sont soumis à des limites de la quantité de lait qu’ils peuvent produire, il apparaît peu pertinent de les encourager à utiliser une hormone de lactation. Puis, en 1999, les instances européennes interdisent définitivement la BST au sein de l’UE, considérant qu’elle n’est employée qu’en tant qu’hormone de croissance, ce qui est contraire aux principes des politiques communautaires vis-à-vis du médicament vétérinaire.

Certains pays, comme le Canada et la Nouvelle-Zélande, pourtant utilisateurs d’hormones de croissance ont eux aussi interdit l’utilisation de BST en raison de son impact sur le bien-être des animaux. Aux États-Unis, à cause de cette critique et des menaces de boycott qu’elle entraînait, de nombreuses filiales de l’agroalimentaire se sont engagées dans des démarches de certification « sans BST » : c’est par exemple le cas de Starbucks ou de Walmart.

Le cas de la BST n’a pas été tranché par vote, mais ce n’est pas pour autant que son examen n’a pas suscité de fortes tensions. La BST a été inscrite à l’agenda de la 4e session du CCRVDF, en octobre 1989¹⁹⁰. En 1993, le JECFA assure que, d’une part, la BST n’est pas dangereuse pour l’homme, d’autre part, qu’elle n’engendre aucun résidu dans le lait ou la viande après administration, et qu’elle peut être utilisée sans limite du point de vue du consommateur. Le produit est en fait si sûr pour la santé humaine que le JECFA propose (comme ça avait déjà été le cas pour les hormones « naturelles ») des « LMR non spécifiées ». Donc : il n’y a jamais de résidus dans le lait des vaches traitées, et même s’il y en avait, de toute façon, la BST n’est pas toxique.

Le processus d’élaboration des normes progresse, considérant que la BST ne présente virtuellement aucun risque. Mais, toujours lors de cette fameuse réunion de la CAC, l’UE s’oppose aux projets de LMR non spécifiée, en proposant une motion de renvoi. Celle-ci réussit, alors que la même manœuvre, à peine quelques minutes plus tôt, avait échoué dans le

cas des « cinq hormones », conduisant à l’adoption des LMR. Il peut sembler extrêmement surprenant de constater que la motion de renvoi est adoptée pour la BST alors qu’elle vient d’être rejetée pour les hormones de croissance. Et il est probablement vain de chercher une quelconque explication dans d’éventuelles différences entre la BST et les hormones de croissance. L’analyse montre que c’est simplement le jeu du vote à la majorité simple qui a fait basculer d’un côté, puis de l’autre, l’adoption de la motion de renvoi. Le nombre des votes « contre » le renvoi (donc, pour l’adoption), est le même dans les deux cas, et la liste des pays (vote par appel nominal) varie peu à l’exception notoire du ralliement du Royaume-Uni et de l’Autriche dans ce camp (donc contre les autres pays européens). Mais le camp des « pour » s’est renforcé de cinq pays. Il s’agit de pays s’étant abstenus (Burkina Faso), ou absents, lors du premier vote. Il est donc très probable que certains délégués n’aient pas assisté au premier vote (exemple de la Lituanie, du Luxembourg) par exemple parce qu’ils « prenaient l’air » ou se changeaient les idées autour d’un café. Privant, de ce fait, leur « camp » de quelques voix décisives qui ont fait basculer le premier vote pour l’adoption des LMR concernant les cinq hormones.

Figure 7: Les aléas de la majorité simple : une reconfiguration marginale pour une issue diamétralement opposée

Ce qu’il faut retenir, c’est qu’il s’en est fallu de peu que les normes concernant la BST soient adoptées dans la foulée. C’est plus ou moins « par hasard » que le Codex y a renoncé – en ce sens, cette séquence renvoie à l’analyse de Lassalle de Salins (2009) qui rapproche le processus décisionnel du Codex du « modèle des anarchies organisées de Cohen et al. (1972). Cet épisode, passé inaperçu en raison de l’émoi de l’adoption des LMR pour les « cinq hormones », mérite quelques remarques. Tout porte à croire que c’est presque par hasard que les normes pour la BST ne sont pas adoptées dans la foulée de celles pour les hormones. Quoi qu’il en soit, pour la BST, la stratégie de demander une motion de renvoi a bel et bien fonctionné, conduisant au gel du projet de normes.¹⁹¹

Le cas de la BST continue d’évoluer dans les années 1990 : en 1997, les Pays-Bas réclament une nouvelle motion de renvoi, qui prolonge le statu quo pour la BST jusqu’à la parution des recommandations du CCGP. Par conséquent, la BST fournit au CCGP une base

sur laquelle poursuivre leur querelle quant à la prise en compte d’autres éléments (économiques, sociaux) que les données scientifiques, malgré l’adoption des LMR sur les « cinq » hormones de croissance. Loin d’entrer dans une période de « dormance », il sera même à l’origine d’un débat qui va occuper le Codex jusqu’au milieu des années 2000, celui sur les « autres facteurs légitimes¹⁹² ».

Plusieurs délégations ont proposé d’examiner d’abord les autres facteurs d’un point de vue général avant de les appliquer au cas de la BST. [...] Le Comité a reconnu qu’il n’existait, à ce stade, aucun consensus en ce qui concerne l’application d’autres facteurs dans le cas de la BST et qu’un approfondissement des discussions était nécessaire. Il a été noté par ailleurs que l’examen général d’autres facteurs légitimes devrait être considéré comme un processus de longue durée. [...]

Ces délégations, rappelant l’opposition des consommateurs à l’utilisation de la BST, ont insisté sur le fait que les préoccupations des consommateurs représentaient un facteur légitime si l’on voulait s’assurer que les normes Codex reposaient sur un consensus et étaient largement acceptées. [...] D’autres délégations ont appuyé les recommandations du document et souligné qu’une évaluation des risques fondée sur la science devait être l’élément déterminant. [...] Elles ont reconnu que, si d’autres facteurs étaient pris en considération dans la définition des politiques à l’échelle nationale, les normes internationales avaient pour objet de servir de référence pour la protection de la santé, telle qu’elle est définie par l’Accord SPS.193

Au lieu d’éclipse, le conflit sur les hormones fait ainsi l’objet d’une montée en généralité. C’est désormais toute l’organisation qui est concernée par le débat sur les « autres facteurs légitimes. » Réciproquement, cependant, de telles discussions ne permettent pas d’apporter de mode d’emploi « clé en main » pour le cas de la BST. Elles influent néanmoins sur réservée par le Codex à d’autres « hormones », qui viennent d’être portées à l’agenda de l’organisation, comme le clenbutérol.

Le clenbutérol : une adoption en catimini ou par laisser-faire ? Le clenbutérol, une autre « hormone », est traité (dans les années 2000) de manière encore différente que les « cinq hormones » ou que la BST. L’Europe semble en effet peu

192 Les « autres facteurs légitimes » désignent les paramètres non traités dans le cadre de l’évaluation scientifique des risques pratiquée par les comités experts du Codex, mais qu’il faut malgré tout prendre en compte dans l’élaboration ou l’adoption des normes. Nous reviendrons sur l’enjeu constitué par ce débat dans le chapitre III de cette thèse.

encline à s’opposer frontalement au projet de normalisation, qu’elle laisse progresser tout en exprimant ses réticences :

Plusieurs délégations ont fait part de leurs inquiétudes relatives à l’utilisation du clenbutérol chez les animaux destinés à la consommation, en ce qui concerne notamment les abus potentiels ou effectifs de cette substance, [...]. Ces délégations ont donc suggéré le retrait des avant-projets de LMR. [...] Le Comité est convenu d’avancer l’avant-projet de LMR dans le lait à l’étape 5.194

Finalement, le projet de norme relatif au clenbutérol est réexaminé lors de la session suivante, en 2001, et adopté par la CAC en 2003. L’UE n’a que très mollement protesté, et l’adoption s’est faite « par consensus ». Plus que d’une volonté d’apaiser les tensions des acteurs à propos des hormones de croissance, ce « laisser-faire » européen semble lié à des considérations relatives aux contradictions de la réglementation communautaire (voir chapitre III). Les tensions suscitées par les hormones ne sont pas absentes, mais elles apparaissent de manière atténuée, ou sont traitées au prisme de débats de gouvernance plus généraux. Il est donc certain que la décennie qui suit le vote de 1995, au cours de laquelle on ne compte pas de véritable crise, tranche avec un retour en force des polémiques au cour des années 2000, porté cette fois par les revendications de pays « émergents¹⁹⁵ » (Brésil, Argentine, etc.)

194 [Compte-rendu de la 14e session du CCRVDF, 28-31 mars 2000, Alinorm 01/31]

195Il n’est pas question, dans le cadre de cette thèse, de traiter de l’enjeu général de la participation des pays émergents (notamment ceux qui disposent d’un secteur agricole productif) à la régulation du commerce international, que ce soit dans le cadre des organisations multilatérales (OMC, Codex) ou au-dehors (on se reportera par exemple, à Gaulard (2015) pour la présentation de ces enjeux dans une perspective d’économie politique). Notre enquête ne nous a conduite à aborder cette question qu’en passant, rendant illusoire toute analyse sérieuse quant à une éventuelle tendance (implication renforcée des « émergents », alliances nouvelles, etc.) La catégorie même de « pays émergents » mériterait sans doute d’être discutée, et il se pourrait bien qu’elle ne recouvre aucune réalité objective, ainsi que le constatent Piveteau et Rougier (2010). Nous entendons donc ici, par « pays émergents » des pays au PIB/ habitant (Produit Intérieur Brut par habitant) faible mais qui progresse rapidement, abstraction faite de la crise financière mondiale de 2009. Il s’agit concrètement des pays d’Amérique latine (Brésil, Argentine, Costa Rica, El Salvador, etc.), de l’Afrique du Sud et de certains pays d’Asie (Thaïlande). Dans cette perspective, mentionnons simplement qu’il nous semble avoir observé, au Codex et au Comité SPS, une montée en puissance des pays exportateurs de produits agricoles, notamment d’Amérique du Sud, d’Asie du Sud-Est ou d’Afrique subsaharienne, qui n’hésitent pas à demander la parole de plus en plus régulièrement et s’impliquent dans les projets de ces organisations. Cependant, comme le notent Deas et Schemeil (2013), cette affirmation de soi de la part de ces pays, et les reconfigurations qui l’accompagnent, ne conduisent pas à une remise en cause frontale du modèle américain et de « l’hegemon » exercé par les États-Unis.

(ii) 2003 : Reprise des affrontements ouverts

Vous savez, la dernière décennie a été très éprouvante, pour nous aussi. Cette histoire de la BST nous a affaiblis, parce que la polémique est devenue telle au Codex, qu’elle nous a également desservis dans les contextes nationaux. Ca a commencé en 2003, quand le Chili a demandé à la Commission de reprendre les travaux sur la BST, qui étaient bloqués depuis des années à l’étape 8. Ca nous a tous surpris ! Bien sûr, on a profité de l’occasion, mais je vous assure qu’on n’était pas derrière, on n’en avait rien su à l’avance. Je donnerais beaucoup pour comprendre pourquoi ils ont fait ça. Mais après ça, les choses sont devenues extrêmement éprouvantes.¹⁹⁶

A partir de 2003, à en croire une fois encore les principaux protagonistes des discussions sur les hormones, la Codex bascule à nouveau dans une période de fortes tensions, qui connaîtront leur paroxysme avec de nouveaux votes en 2011 et 2012. Cette année est en effet marquée par plusieurs évènements en lien avec les hormones de croissance.

Premièrement, cette année-là correspond à la remise à l’agenda de deux hormones : l’acétate de mélengestrol (la dernière hormone qui avait été traitée dans le cadre de l’OMC), et la ractopamine. Cette dernière substance est comparable au clenbutérol, mais s’en distingue par deux caractéristiques importantes : d’une part, elle n’est utilisée dans aucun cadre thérapeutique, d’autre part, elle ne semble pas dangereuse pour le consommateur de viandes.

Deuxièmement, la réunion de la CAC de 2003 voit l’adoption de LMR concernant plusieurs hormones de croissance, dont le clenbutérol et la somatotropine porcine évoquée dans l’extrait ci-dessous. Qu’il s’agisse de la remise à l’agenda du JECFA des dossiers de la ractopamine et de l’acétate de mélengestrol ou de l’adoption des LMR par la CAC, les Européens n’expriment, au départ, que des réticences modérées. C’est à peine si on rapporte les discrètes oppositions de l’UE aux projets de normes :

La Commission a adopté tous les projets de LMR à l’étape 8. [...] La Commission a pris note des réserves exprimées par la délégation italienne, s’exprimant au nom des États membres de l’Union européenne, concernant les LMR pour la ou les tétracycline(s), la cyfluthrine et la somatotropine porcine¹⁹⁷.