La directive 81/602/CE : priorité aux intérêts économiques nationaux nationaux

Lorsqu’en 1980, le Conseil des Communautés européennes demande à la Commission d’élaborer une proposition législative sur les hormones, c’est pour répondre dans l’urgence à la crise de la filière du veau en France et à l’indignation sociale qui la sous-tend. Un mois plus tard seulement, le projet est soumis à l’examen du Conseil des ministres, réuni les 10 et 11

novembre 1980. L’entrée en vigueur du texte, elle, est initialement prévue au 1e janvier 1981. Autrement dit, à cette date, les États membres des Communautés sont sensés, selon les orientations développées par la Commission, s’être donné les moyens d’interdire tous les usages (y compris thérapeutiques) d’hormones en prévoyant leur retrait du marché, les conséquences financières et commerciales de ce dernier, et les mesures de contrôle au niveau des exploitations agricoles, des abattoirs, des centres de trafic international et des points de vente. Il paraît illusoire de réaliser en pratique un tel changement dans des délais aussi courts, d’autant plus que la question des hormones soulève nombre de difficultés techniques (choix des tests de laboratoire, échantillonnage, etc.) De fait, l’adoption du texte est reportée à plusieurs reprises. Mais la procédure d’urgence aura eu le mérite de révéler les rapports de force qui existent entre les institutions européennes parties prenantes du processus législatif.

a. Un enjeu dans les relations entre institutions législatrices

Si la Commission européenne dispose d’une certaine latitude en matière législative dans la mesure où c’est elle qui se charge de rédiger le « brouillon » des législations avant les réformes du Traité de Maastricht, son pouvoir est dans les faits limités par l’étendue des prérogatives des Ministres, qui siègent au Conseil. Dans ces conditions, l’élaboration législative est l’occasion d’un véritable rapport de force entre les institutions européennes, d’autant plus visible lorsqu’elle a pour objet un enjeu, qui, comme les hormones de croissance, est loin de faire consensus.

(i) L’élaboration législative avant Maastricht : des consultations multiples, mais un pouvoir de décision réservé au Conseil

Avant l’adoption du Traité de Maastricht en 1992, l’élaboration des réglementations dans les domaines agricoles et vétérinaires était régie par la procédure d’avis conforme (Lequesne et Ribo Labastida, 2008). Ainsi, la Commission, disposant de l’initiative législative, était chargée de présenter une première proposition au Conseil et au Parlement

européen. D’autres institutions, selon le sujet abordé, recevaient également le texte115. Cependant, ni le Parlement ni ces dernières ne possédaient de pouvoir contraignant : de fait, leurs avis sur les propositions de texte restaient fréquemment lettre morte.

Figure 6: La procédure législative par avis conforme

En pratique, le Conseil n’attendait pas nécessairement de disposer des avis des autres institutions consultées pour se prononcer sur un texte. Il en résultait une incertitude sur les exigences de la procédure législative et, in fine, un intérêt assez limité à consulter ces différentes instances étant donné leur faible pouvoir, ce que le Parlement européen déplorait régulièrement (Crowley, 2004). En somme, le Conseil concentrait l’essentiel du pouvoir en matière législative, ce que sont venues tempérer les réformes successives des traités de Maastricht (1992) puis d’Amsterdam (1997).

Dans le domaine vétérinaire, le Parlement était généralement saisi au travers de ses commissions dédiées à l’environnement, ou à la santé publique et l’intérêt des consommateurs. Les projets de texte étaient ensuite quasi-systématiquement soumis au Comité Vétérinaire Permanent (CVP), au Conseil Economique et Social et, le cas échéant, à

d’autres comités techniques (Ollivier, 2013). La Commission avait, pour sa part, également l’habitude de créer des groupes d’experts ad hoc lorsqu’elle estimait cela nécessaire.

Dans ces conditions, le Conseil des ministres de l’Agriculture, réuni le 30 septembre 1980, avait chargé la Commission de proposer un règlement qui devait viser l’interdiction pure et simple des hormones à usage vétérinaire. C’est en effet ce que prévoit le texte examiné les 10 et 11 novembre 1980. Mais cette réunion ne renouvelle pas, loin s’en faut, le consensus dont s’était félicité le Ministre français Méhaignerie en septembre 1980.

(ii) Un désaccord sur le niveau d’intervention souhaitable dans les politiques agricole

L’éventualité d’une harmonisation législative sur l’utilisation d’hormones de croissance se heurte à plusieurs difficultés. Dans la mesure où leur interdiction prend son sens dans un cadre de la limitation des rendements agricoles par les autorités publiques, elle s’inscrit dans un modèle de gouvernement interventionniste. Dès lors, les États membres ne développent pas une perspective identique, d’où des divergences sur le contenu d’une législation européenne sur les hormones.

La France ou l’Italie militent pour une interdiction totale des hormones, à l’opposé de l’approche préférée par la Belgique, le Royaume-Uni et l’Irlande, qui souhaitent n’interdire que les hormones de synthèse, comme le DES, dont le danger est avéré pour la santé. L’Allemagne (RFA) et les Pays-Bas sont, eux, dans une posture médiane et paraissent pouvoir se satisfaire de l’une ou l’autre des positions.

L’absence de consensus sur le texte s’explique par des différences de législation nationale. Plus fondamentalement, celles-ci révèlent elles-mêmes des postures politiques divergentes en termes de régulation : le clivage autour du niveau d’intervention de l’État se traduit, au concret, par un débat sur l’organisation des contrôles officiels des médicaments vétérinaires. Les États en faveur de l’interdiction des hormones considèrent que cette

disposition faciliterait les contrôles en établissant clairement les infractions dès lors que des hormones sont utilisées. A l’inverse, selon le Royaume-Uni et l’Irlande, une interdiction sans base scientifique provoquerait l’incompréhension des éleveurs. Ceux-ci seraient donc enclins à s’adonner à trafics et les fraudes, d’où une perte de contrôle de l’Etat. Dans cette optique, les autorités doivent se contenter d’élaborer des politiques économiquement rationnelles, quelle que soit la position attendue a priori de la part des consommateurs. Sans compter que l’interdiction totale, qui implique des contrôles systématiques en plus du soutien financier aux éleveurs européens, aurait un coût financier autrement plus important que la solution d’une « autorisation contrôlée. » C’est pourtant l’option d’interdiction totale qui fonde la proposition réglementaire soumise par la Commission aux autres instances législatives communautaires.

(iii) Un désaccord sur les procédures législatives révélateur du déséquilibre entre les institutions

Ce désaccord sur le contenu d’une éventuelle législation européenne se double d’une opposition quant à la procédure d’élaboration législative. Les imprécisions de la procédure de consultation du Parlement, du CES et du Comité vétérinaire permanent (CVP) permettent au Parlement de résister à l’appropriation par le Conseil du privilège d’élaboration réglementaire. Saisi dans le cadre de la procédure d’urgence, il refuse ainsi d’examiner la proposition de Règlement de la Commission¹¹⁶. In fine, aucune décision n’est arrêtée avant la fin de l’année 1980. Le retard à l’adoption du texte peut ainsi s’envisager selon diverses logiques institutionnelles. Pour le Parlement, même s’il soutient la proposition de la Commission d’interdire les hormones, le jeu sur la temporalité constitue le seul moyen de participer de

116Ce rapport de force s’inscrit en fait dans une renégociation plus large du pouvoir accordé aux institutions co-législatrices. Une tandis délégation formelle des décisions au CVP est notamment en cours de discussion au

façon effective au processus législatif. Au contraire, pour le Royaume-Uni et l’Irlande, il s’agit de repousser l’entrée en vigueur d’une interdiction à laquelle ils s’opposent :

La délégation italienne demand[e] que, [...] en cas de non-décision à la date prévue à l’article 5, l’interdiction totale prévue s’applique automatiquement : réserve des délégations irlandaise et britannique. [...] Réserves sur le texte proprement dit : [...] les délais prévus pour la mise en œuvre des exigences : réserve des délégations irlandaise, britannique et hellénique qui demandent un délai supérieur.¹¹⁷

Le jeu sur la temporalité, qui témoigne en fait d’un désaccord au fond, rendent impossible l’obtention d’un consensus lors des réunions du Conseil. En mars 1981, puis au mois de mai, le texte est confié à l’examen du COREPER118 tandis que les experts techniques du CVP travaillent de leur côté à synthétiser les données scientifiques disponibles sur les dangers que pourraient représenter les hormones de croissance vétérinaire pour la santé des consommateurs. Puis, le Conseil reprend le projet de texte stabilisé par le COREPER. Cependant, le texte de consensus examiné au mois de juillet 1981 ne contient plus qu’un socle commun a minima en lieu et place du projet ambitieux d’une politique commune sur les hormones.

Après sept mois de travail sur les propositions de règlements élaborés par le Secrétariat du Conseil, la situation est bloquée en raison de la complexité du problème posé et, par suite, des modifications apportées par certaines délégations à leur attitude.¹¹⁹

Un an après le scandale du veau aux hormones qui avait justifié la mise à l’agenda législatif européen du problème des hormones de croissance, une première directive est finalement adoptée. Son élaboration a été ralentie par les rapports de force entre les institutions législatives communautaires : disposant d’un faible pouvoir effectif, le Parlement et les comités consultatifs ont refusé d’être saisis « en urgence » sur cette question. Surtout, ce

117 [AN 19900567/100, Compte-rendu du Conseil du 15 juin 1981]

118 Le COREPER (pour Comité des Représentants permanents) est une instance communautaire réunissant les ambassadeurs des États membres de l’UE ou leurs adjoints, chargée de préparer les travaux qui seront abordés par le Conseil. Selon les sujets traités, des comités experts peuvent eux-mêmes préparer sur le fond les sujets confiés au COREPER. Théoriquement, ce n’est que lorsqu’un accord est trouvé au niveau du COREPER que le sujet est examiné par le Conseil.

119 [AN 19900567/100, Dossier SGCI, session du Conseil du 12 mai 1981 consacré à l’Agriculture, Rapport du COREPER au Conseil 6511/81, Agrileg 80, 5 mai 1981]

sont les positions incompatibles des États membres sur le caractère utile ou au contraire préjudiciable des hormones de croissance en élevage – et les divergences sur le niveau d’interventionnisme étatique souhaitables dont elles témoignent – qui ont fait obstacle à une approche commune. Le texte adopté semble ainsi avoir réduit comme peau de chagrin les ambitions harmonisatrices qui l’avaient inspiré.

b. Des approches nationales incompatibles ? l’adoption d’une législation

privée de son potentiel harmonisateur

Les tensions que suscite le projet de règlement préparé par la Commission témoignent de l’interpolation institutionnelle des aspects économiques et sanitaires des politiques agricoles. L’impasse provient alors de la combinaison entre des considérations économiques et des impératifs sanitaires dans une politique unique relative aux médicaments vétérinaires. En effet, les questions vétérinaires sont encore, au début des années 1980, traitées comme partie intégrante des enjeux agricoles dans la mesure où il n’existe pas de services spécifiques au sein de la Commission (Ollivier, 2013). De la même manière, la commission du Parlement européen à laquelle est confié l’examen du projet de règlement est celle en charge de l’agriculture, et non des intérêts des consommateurs. Dès lors, guidées par la défense d’intérêts économiques et commerciaux envisagés dans une perspective nationale, l’harmonisation communautaire s’efface au profit des prérogatives des États membres de la Communauté.

(i) Une négociation gouvernée par les intérêts économiques

Si le scandale du veau aux hormones a suscité un grand émoi en France, ce n’est pas nécessairement le cas dans l’ensemble des pays européens. Puisque le rejet social des hormones de croissance n’est pas partagé, les Etats européens qui tirent un avantage économique de leur utilisation n’entendent pas y renoncer. Ce sont ainsi les considérations économiques qui vont l’emporter sur des attentes des consommateurs européens variables et

difficiles à objectiver. Cependant, la logique économique n’est elle-même pas sans équivoque : les perspectives varient d’une part selon qu’on considère l’économie des filières dans une approche centrée sur le niveau national ou sur les enjeux de commerce international, d’autre part, selon les orientations privilégiées par les différents pays.

In fine, les délégués des États membres ne défendent pas une approche globale et européenne de la question des hormones mais négocient point par point le projet de texte selon leurs intérêts économiques propres. La réglementation en cours d’élaboration juxtapose sans grande cohérence des dispositions destinées à protéger les éleveurs de chaque État membre ou à favoriser les firmes pharmaceutiques productrices d’hormones vétérinaires. D’où un certain nombre de contradictions : par exemple, la France, en dépit de son refus de l’utilisation d’hormones de croissance chez les animaux d’élevage, ne souhaite pas pour autant renoncer aux avantages économiques que représente leur production, l’essentiel de la production d’hormones en Europe étant assuré par des laboratoires situés en France.

Les réserves sur le texte proprement dit concernent [...] l’insertion – demandée par la délégation allemande – d’une interdiction de fabriquer des stilbènes et thyréostatiques (réserve des délégations danoise, française, italienne et britannique qui estiment que cette question échappe à la compétence des Services vétérinaires¹²⁰.

En ce qui concerne le commerce international, les positions des délégués nationaux sont déterminées par les partenariats internationaux souscrits par chaque Etat européen : l’Italie ou la France, qui produisent de la viande bovine avant tout destinée à leur propre marché ou aux échanges intracommunautaires, ne sont pas opposées à la mise en œuvre de mesures propres à limiter les échanges avec l’Amérique du Nord. Au contraire, les pays anglo-saxons souhaitent préserver leurs relations commerciales.

Il en découlerait que pour pouvoir exporter vers la Communauté, un pays tiers devra adopter des règles similaires et garantir leur application, étant entendu qu’il pourra, s’il peut le contrôler, limiter l’interdiction totale d’administrer des substances à des fins de croissance aux animaux dont la viande est destinée à la Communauté.

De l’avis des services de la Commission, très peu de pays tiers seraient en mesure de donner de telles garanties et de maintenir leurs exportations. Les États-Unis ont déjà fait part de difficultés qu’entraînerait, pour leur économie, une telle règle, chiffrant les conséquences de l’arrêt des importations à environ 2 billions de dollars.

La délégation française a chiffré, pour son pays, le coût des contrôles intensifs pour la recherche de huit substances principales (à 50 millions de francs français). Les délégations belge, irlandaise et britannique ont demandé à chiffrer le coût pour l’économie en général de l’interdiction totale. 121

Dans le contexte de la construction inachevée d’une Europe commerciale, ce sont donc les préférences nationales qui priment, y compris lorsque les amitiés transatlantiques dictent des orientations incompatibles avec le principe de préférence communautaire. Ainsi, c’est surtout parce qu’il n’existe pas de réelle injonction politique à construire une législation européenne contraignante que la question des hormones de croissance est laissée en suspens dans le cadre de la directive de 1981.

(ii) Le manque d’objectif politique commun à une harmonisation communautaire

A l’été 1981, lorsqu’est adoptée la directive 81/602/CE, la nécessité d’une convergence réglementaire réelle et effective entre États membres de la CE n’est pas à l’ordre du jour. Pour autant, dans certains pays, il est devenu politiquement indispensable d’engranger une législation à l’échelon européen, pour répondre aux préoccupations des consommateurs. C’est notamment le cas de la France. Quelques jours avant que les élections présidentielles de 1981 provoquent son retrait, Pierre Méhaignerie réitère une dernière fois son appel à une législation commune auprès de ses homologues européens :

Le 30 septembre 1980, nous avons pris l’engagement d’interdire l’utilisation à des fins d’engraissement des substances à effet hormonal chez les animaux.

L’affaire est sur la table depuis trop longtemps.

[...] Des très nombreuses discussions qui se sont déroulées à Bruxelles, il est apparu aux experts vétérinaires qu’il était admissible d’autoriser l’usage de quelques substances hormonales d’origine naturelle à l’encontre desquelles il ne pouvait être retenu un caractère quelconque de toxicité et dont l’emploi offrait un intérêt économique certain. Je propose que ces substances fassent l’objet d’un protocole de recherche particulier conduit par un groupe de personnalités scientifiques reconnues chargées d’arbitrer dans ce

débat. Nous nous devons toutefois dans l’immédiat d’aller à l’essentiel et d’adopter un règlement¹²².

Quelques semaines plus tard, Edith Cresson – qui succède à Pierre Méhaignerie – s’emploie à son tour à parvenir à l’adoption d’un texte. En tant que députée socialiste européenne, elle avait, avant son entrée au gouvernement, milité en faveur de la solution d’une interdiction totale des hormones, et la nouvelle Ministre française était ainsi familière du dossier. En dépit de ses efforts, elle doit, elle aussi, faire face au désaccord assumé des Etats, peu convaincus de la nécessité d’une approche commune.

(iii) La directive de 1981 : un texte vidé de son potentiel harmonisateur

Cette faible volonté politique aboutit à l’adoption d’une directive123 qui formalise surtout le maintien d’un statu quo. Globalement, les États membres demeurent souverains dans le choix de leur réglementation. Seules certaines hormones, dont la cancérogénicité est avérée, sont désormais interdites dans toute la CE. Mais pour toutes les autres substances, c’est aux autorités nationales de trancher en attendant que les institutions européennes examinent leur cas – à une échéance non fixée.

Le Conseil des ministres vient d’adopter, à propos des hormones, une directive qui est un petit chef d’œuvre d’hypocrisie. Un seul point est net. Les Dix sont d’accord pour interdire la vente de stilbènes et de thyréostatiques.

[...] D’ajouter : Les États membres qui ont une réglementation plus stricte continuent de l’appliquer (c’est le cas de la France.) D’ajouter encore : le Conseil statuera ultérieurement pour la seconde série de dérogations sur proposition de la Commission. [...] Pas un mot sur la pratique de certains pays – Grande Bretagne, Pays-Bas, etc. – où la réglementation plutôt souple ou quasi-inexistante est appliquée avec beaucoup de laxisme.

Bref, chaque pays aura le loisir de continuer comme avant. L’harmonisation des législations, ici, pas question avant longtemps… mais que cela est dit avec de jolis détours !124

Les politiques français doivent donc se contenter d’un texte régulant a minima

l’emploi des hormones de croissance. A ce stade, son adoption répond surtout à la nécessité de formaliser une réglementation européenne qu’exigent certains États membres de la

122 [AN 19900567/100, Déclaration de Pierre Méhaignerie au Conseil du 05 mai 1981 consacré aux questions agricoles]

123La voie d’une directive, qui laisse une marge d’interprétation aux administrations nationales est de ce fait préférée à celle d’un règlement, sensé s’appliquer directement à l’échelon national.

Communauté (dont la France), mais qui ne masque pas les dissensions intra-européennes. L’extrait ci-dessous montre bien que les médias ne sont pas dupes quant à l’ensemble de l’entreprise législative communautaire :

Pierre Méhaignerie, puis Edith Cresson, qui viennent de se succéder à un mois d’intervalle à Bruxelles, pour faire valoir la position de la France, usent des mêmes arguments. La France refuse un texte interdisant seulement deux catégories d’hormones estimant que pareille décision serait une « véritable provocation » pour les consommateurs.

[...] L’Italie et la France, pays les plus largement touchés par le boycottage de l’automne, désirent une réglementation européenne stricte. Mme Cresson a rappelé lundi, à Bruxelles, qu’il fallait « interdire toutes les substances hormonales, à l’exception de celles dont l’innocuité aura été prouvée. »

Depuis septembre, plusieurs délégations ont fait marche arrière. [...] La Grande-Bretagne, surtout, qui demande d’importantes exceptions à semblable interdiction. Les éleveurs britanniques utilisent ouvertement depuis des années des hormones de croissance.

La Commission européenne a également eu à connaître ces derniers mois la pression des pays hors Communauté, fournisseurs traditionnels de l’Europe et utilisateurs d’hormones : les États-Unis d'abord, mais aussi l’Australie, l’Argentine et la Nouvelle-Zélande.125

L’adoption laborieuse de la directive 81/602/CE constitue, dans une large mesure, un échec pour les politiques des pays désireux de bannir l’usage des hormones de croissance en