Les traités, des instruments constitutifs d’un ordre juridique européen intégré dans celui des États celui des États

qui n’est pas le cas du Canada. Autrement dit, l’utilisation du traité comme un instrument fondamental dans la construction du plurijuridisme européen démontre le caractère consenti de cette association, qui se bâtit par une adhésion libre et renouvelée à chacun des traités par les États membres.

179 D’ailleurs, le seul glissement terminologique qui nous conduit à désormais adjoindre systématiquement à l’État le qualificatif de « membre », plutôt que celui de Nation par exemple, révèle son appartenance consubstantielle, intrinsèque, à une autre entité, l’Union européenne²⁴⁸. Cette construction européenne atteste en effet le dépassement d’une conception sociétaire du droit international à la faveur d’une vision communautaire, cette appartenance de l’espace normatif étatique à une collectivité, elle-même créatrice autonome de normes, est la marque d’un plurijuridisme particulier qu’on a pu qualifier d’intégré.

B. Les traités, des instruments constitutifs d’un ordre juridique européen intégré dans celui des États

180 L’intégration communautaire désigne sommairement le façonnement progressif d’un ordre juridique autonome du droit international et de ceux des États membres et qui a un caractère

245

Ibid.

246

Cet accord est conclu par le Conseil à la majorité qualifiée après approbation du Parlement européen et prévoit les modalités de retrait ainsi que les nouvelles relations qu’entretiendront l’Union et l’État.

247

P. MANIN, L’Union européenne. Institutions ordre juridique contentieux., préc., p. 17.

248

Sur la notion d’État membre voir par exemple : B. NABLI, L’exercice des fonctions d’État membre de la

Communauté européenne, Paris, Dalloz, 2007, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, 675 p., p. 14 et s. ; F. CHALTIEL,

« Contribution à la théorie juridique du statut de l’État membre de l’Union européenne : l’exemple français »,

englobant par rapport aux ordres juridiques des États membres dans lesquels il produit des effets juridiques. L’idée d’intégration, dont Pierre Pescatore démontra tout l’intérêt et les conséquences²⁴⁹, a été très abondamment reprise par la doctrine comme une des caractéristiques et une originalité de l’ordre juridique communautaire. On a surtout évoqué le « processus » d’intégration, marquant ainsi le caractère évolutif, en construction perpétuelle de l’Europe. Par exemple, le juge Koopmans décelait deux aspects complémentaires dans cette évolution du droit communautaire : « le développement progressif d’un système de droit au niveau communautaire, et la pénétration d’éléments de ce système dans l’application du droit par les juridictions des États membres »²⁵⁰.

181 La construction européenne se distingue d’abord de l’ordre juridique international en raison des objectifs que les traités ont assignés à cette nouvelle entité. Ainsi, « l’Union européenne et son ordre juridique ont pour objectif primordial de fomenter la création d’intérêts communs entre les États, puis de les valoriser et de les développer »²⁵¹. Il existe donc un objectif de créer une solidarité entre les pays européens en les plaçant sous une autorité commune qui exprime cette communauté, cette collectivité.

182 Par conséquent, parmi les institutions communautaires, on retrouve de nouveaux principes de représentativité en dehors de celle des États. En effet, si le Conseil et le Conseil européen sont les organes issus des rapports traditionnels interétatiques²⁵², les autres organes expriment des valeurs et intérêts différents. Ainsi le Parlement européen relève de la représentation populaire, puisque ses membres sont élus au suffrage universel direct depuis 1979 par les citoyens de l’Union253

. La

249

P. PESCATORE, L’ordre juridique des Communautés européennes, Liège : Presses universitaires de Liège, 1975, 316 p. et P. PESCATORE, Le droit de l’intégration : Emergence d’un phénomène nouveau dans les relations

internationales selon l’expérience des Communautés Européennes, Bruxelles, Bruylant, 2005 (réimpression de

l’ouvrage de 1972), 100 p.

250

T. KOOPMANS, « La procédure préjudicielle – victime de son succès ? », Du droit international au droit de

l’intégration. Liber amicorum Pierre Pescatore, Baden-Baden, : Nomos Verlagsgesellschaft, 1987, pp. 347-357.

251

F. D. QUADROS, Droit de l’Union européenne, préc., p. 63.

252

Le conseil européen est composé « des chefs d’État ou de gouvernements des États membres ainsi que de son président et du président de la Commission » (article 15 TUE), tandis que le Conseil est composé d’un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’État qu’il représente et exercer le droit de vote » (article 16 TUE). Sur ces questions voir par exemple : D. LASSALE et N. LEVRAT, « Un Triangle à quatre côtés : L’équilibre institutionnel et le Conseil européen », Journal of European Integration, vol. 26, 2004, pp. 431-450.

253

Sur la question démocratique dans la construction européenne et son « déficit démocratique » voir notamment : C. REICH, « Qu’est-ce que … le déficit démocratique ? », RMCUE, 1991, p.14 et s ; S. REGOURD, « Europe et démocratie : de la croyance et des réalités normatives », préc.

Commission est l’institution la plus topique puisqu’elle représente l’intérêt commun254

et agit en toute indépendance des États membres²⁵⁵.

183 L’Union européenne connaît une séparation des pouvoirs qui ne correspond à aucun schéma classique. L’« équilibre institutionnel »256

européen consiste ensuite à une répartition sui generis des fonctions législatives, gouvernementale, d’administration et de conduites des relations extérieures entre ces quatre organes, qui ne disposent donc pas tous d’une autonomie organique vis-à-vis des États²⁵⁷. Cela étant, on peut toutefois estimer que globalement ce pouvoir est autonome, car il est distinct du pouvoir des États membres de manière à être exclusivement au service de la finalité commune²⁵⁸.

184 Notons d’ailleurs que l’entité juridique créée par les traités, la Communauté et aujourd’hui l’Union européenne qui s’y est substituée détient une personnalité juridique259

propre et distincte des États membres, ce qui lui permet d’agir formellement de manière autonome.

185 Mais surtout, cette collectivité européenne est qualifiée de supranationale afin d’indiquer un dépassement des souverainetés nationales qui ont partiellement fusionné²⁶⁰, alors que le droit international constitue la pleine expression de la souveraineté étatique. L’idée d’intégration diffère donc de la simple coopération internationale, car il y a une allocation distributive des

254

« La Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin » : article 17 du TUE.

255

Son Président est élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen, les autres membres sont désignés par le Conseil et le président de la Commission puis font l’objet en tant qu’organe collégial d’un vote collectif du Parlement européen, suivi d’une nomination formelle par le Conseil européen.

256

Cette expression est utilisée par la Cour de justice, d’abord sous le terme « d’équilibre des pouvoirs, caractéristique de la structure institutionnelle de la Communauté » : CJCE, 13 juin 1958, Meroni, aff. 9 et 10/56, Rec. p 11 et 43, spéc. p. 82. Puis sous cette formulation dans CJCE, 17 décembre 1970 Köster, aff. 25/70, Rec. p. 116 CJCE, 17 décembre 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel contre Köster et Berodt & Co, aff. 25/70, Rec., p. 1161, voir aussi CJCE, 29 octobre 1980, SA Roquette Frères contre Conseil des Communautés

européennes, aff. 138/79, Rec. 1980, p. 3333, § 33. Sur cette dernière décision voir par exemple : H. GAUDIN, et al., Les grands arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne. Tome 1. Droit constitutionnel et institutionnel de l’Union européenne, Paris, Dalloz, 2014, 1006 p., p. 148 et s.

257

On peut toutefois rattacher cette absence d’autonomie organique en ce qui concerne le Conseil et le Conseil européen au principe de participation dégagé par Georges Scelle. Il y est même très appuyé en raison de la place déterminante de ces organes interétatiques. Et ce d’autant plus quand le processus d’adoption est l’unanimité, ce qui était le cas au début de la construction européenne.

258

Selon Pierre Pescatore. P. PESCATORE, Le droit de l’intégration, préc., p. 50 et s.

259

Article 47 TUE.

260

compétences et donc un certain réaménagement de la souveraineté, qui est exercée en commun²⁶¹.

186 En effet, un des éléments les plus déterminants dans les traités communautaires est qu’ils organisent une répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres262

, même si à la différence des États fédéraux, comme le Canada, où on pense en termes de partages matériels des compétences et des pouvoirs, le droit communautaire procède par des partages de caractère fonctionnel²⁶³.

187 La délimitation des sphères de pouvoirs entre l’Union et des États est régie par le principe d’attribution des pouvoirs264, autrement dit l’Union ne peut exercer une compétence que si elle est expressément reconnue par les traités, c’est-à-dire qu’en cas de doute ou de silence du droit primaire, l’Union n’a pas le pouvoir d’agir. Ce principe est d’autant plus logique lorsqu’on pense aux origines « internationalistes » de l’Union européenne, puisque le droit des organisations internationales connaît un principe de spécialité qui pose que seules les compétences que les États ont bien voulu transférer à l’organisation qu’ils ont créée pourront être exercées par elles. Le principe de spécialité découle de la souveraineté des États qui implique que les limites qui lui sont apportées ne se présument pas et doivent être interprétées strictement.

188 Sous cette apparente simplicité, classique en droit international ou dans le droit constitutionnel d’un État fédéral265

, ce qui pour une fois concilie tant les tenants de la thèse de la nature internationale que la nature interne des Communautés²⁶⁶, se cache en réalité une complexité propre à la construction européenne.

261

Sur la relation conceptuelle entre compétences et souveraineté voir : V. CONSTANTINESCO et V. MICHEL, « Compétences de l’Union européenne », Rép. Dalloz dr. com., 2011, § 17 à 54.

262

Pour une analyse récente de ces questions voir : L. AZOULAI, dir., The Question of Competence in the European

Union, Oxford, Oxford University Press, 2014, 320 p.

263

Voir par exemple sur la nature des compétences communautaires : D. HANF et T. BAUME, « Vers une clarification de la répartition des compétences entre l’Union et ses États Membres ? Une analyse du projet d’articles du Présidium de la Convention », CDE, vol. 1-3, 2003, pp. 135-156.

264

Article 5 p. 2 TUE « En vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres. » Le principe de la compétence d’attribution est formulé dès l’origine dans l’article 7 du Traité de Rome.

265

Le principe d’attribution se retrouve également dans nombre d’États fédéraux, dans la plupart des cas les États fédérés conservent la compétence de principe et la compétence d’attribution appartient à l’État fédéral. Voir infra § 294 et s. sur la comparaison spécifique avec le Canada.

266

Claude Blumann et Louis Dubouis déclarent à cet égard que le principe d’attribution a une « valeur

189 En effet, à première vue le principe d’attribution signifie donc que l’Union ne jouit que des compétences mentionnées dans la norme de référence, les traités, et les États membres ont une compétence de droit commun, qui découle de leur souveraineté originaire qui les caractérise comme ayant la compétence de leur compétence. Or les fondements textuels dans les traités introduisent la dimension d’objectifs à atteindre. Ces objectifs seraient le reflet du principe de spécialité qui signifie « que les compétences attribuées sont celles permettant la réalisation des objectifs et missions imparties à la Communauté »²⁶⁷. Ce faisant, le caractère fonctionnel de l’attribution des compétences permettra en réalité une extension de ces dernières268

.

190 D’ailleurs, ce principe d’attribution connaît certaines exceptions ou des correctifs prévus par les traités : c’est le cas de la clause de flexibilité²⁶⁹ prévu par l’article 352 (ancien article 308). Cette clause aussi qualifiée de clause de révision rampante permet au Conseil, statuant à l’unanimité, d’étendre les compétences européennes, si les objectifs du Traité l’exigent²⁷⁰. Cette clause a pourtant été modifiée par le Traité de Lisbonne même si son principe demeure puisque son utilisation doit désormais être approuvée par le Parlement européen et que les parlements nationaux doivent en être informés et pourront éventuellement s’y opposer. En revanche, l’action envisagée a été élargie à l’ensemble « des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités » alors que l’ancienne version s’inscrivait dans le cadre « du fonctionnement du marché commun » seulement. De surcroît, toute harmonisation législative et réglementaire est rejetée si les traités l’excluent, de même que tout le domaine de la politique étrangère et de sécurité.

191 D’autre part, les compétences transférées, attribuées271

ou mises en commun²⁷² par les États au niveau européen ont été de plus en plus importantes au fil des traités selon la méthode des « petits

267

V. MICHEL, « 2004 : Le défi de la répartition des compétences », CDE, 2003, pp. 17-86, spéc. p. 31.

268

Voir infra § 508 et s. sur le rôle de la Cour de justice à cet égard.

269

Mais aussi de la clause d’harmonisation de l’article 114 (ancien article 95 TCE, et ancien 100 A), voir infra § 523 et s.

270

En pratique cette clause a eu des conséquences non négligeables puisqu’elle a permis de lancer la politique régionale en 1975 alors qu’elle n’était pas expressément prévue par les traités. Voir par exemple V. MICHEL, « Le défi de la répartition des compétences », préc., p. 36 et s.

271

En effet les États ont pu décider que des compétences auparavant exercées au niveau national le soient au niveau européen, mais il se peut aussi que les compétences s’exercent sur un terrain vierge sur le plan national : S. V. RAEPENBUSCH, Droit institutionnel de l’Union européenne, préc., p. 157.

272

La mise en commun de compétences serait ainsi plus pertinente que les concepts de transfert ou d’attribution dans le sens où la notion de compétence commune comprend la création de compétences nouvelles pour le niveau européen et les compétences européennes initialement étatiques. Mais surtout « cette notion de communauté des compétences est la seule qui permette de concevoir le phénomène même de l’intégration, c’est-à-dire qui implique la

pas » que l’on retrouve dès les débuts de la construction communautaire. Ainsi, « par effet d’engrenage, et sans heurter les souverainetés des États, de nouvelles compétences devaient être transférées »²⁷³. Cet engrenage (ou spill over) tient en effet aux nouveaux objectifs que l’Union doit atteindre. Par exemple si l’on veut une libre circulation des travailleurs, cela appelle une compétence européenne sur la protection sociale ou sur les diplômes. C’est pourquoi on qualifie les compétences européennes de fonctionnelles, car elle vise à remplir un objectif (favoriser une liberté de circulation généralement). Ainsi Pierre Pescatore expliquait dès 1975 que dans les Communautés « les partages matériels sont sous-tendus en effet par des partages beaucoup plus subtils de caractère fonctionnel »²⁷⁴. Cependant, une telle compétence n’aboutira pas nécessairement à une uniformisation de ces règles à travers l’Europe, mais peut être limitée à une politique d’harmonisation ou de coordination.

192 Si l’on analyse par exemple la dernière grande étape de la construction européenne, on peut y lire ce double attachement contradictoire : progresser dans la création de liens toujours plus forts au sein de l’Union tout en rassurant les États sur la préservation de leur noyau dur²⁷⁵.

193 De cette manière, d’aucuns ont pu voir en le dernier traité « une véritable exaltation de l’État membre »²⁷⁶, on y trouve en effet une volonté avérée de préserver les compétences des États, tant dans les mécanismes de révisions comme nous l’avons vu, que dans la délimitation plus précise qu’auparavant du partage des compétences. Il est ainsi proclamé que certaines compétences fonctionnelles sont réservées aux États, « notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale »²⁷⁷. Cela démontre une volonté nette des « maîtres des traités » de ne pas se dessaisir de certaines de ces activités que l’on rattache traditionnellement à la souveraineté étatique.

subordination juridique des États membres compatible avec le maintien de leur souveraineté puisqu’ils ne sont pas soumis à une entité externe, étrangère, mais à un système auquel ils participent, auquel, pour reprendre les termes de la Loi fondamentale allemande, ils “concourent” » : M. BLANQUET, « Compétences de l’Union. Architecture générale. Délimitation. », JCl. Europe Traité, fasc. 170, 2012, § 17. Sur le débat terminologique entre attribution (création) et délégation (transfert) de compétences, et la relativisation de cette distinction voir aussi : V. CONSTANTINESCO et V. MICHEL, « Compétences de l’Union européenne », préc., § 47 et s.

273

F. CHALTIEL, « Le Traité de Lisbonne : la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres », LPA, vol. 34, 2008, p. 6 et s.

274

P. PESCATORE, Le droit de l’intégration, préc., p. 45.

275

F. CHALTIEL, « Traité de Lisbonne : la répartition des compétences », préc., p. 7.

276

A. BERRAMDANE, « Le Traité de Lisbonne et le retour des États », préc., § 6.

277

194 Pourtant, le Traité de Lisbonne attribue de nouvelles compétences au niveau européen qui sont habituellement considérées comme fondamentales pour les États, en particulier en matière pénale et civile. Le Traité de Lisbonne donne en effet aux institutions de l’Union certaines compétences en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Par exemple, le pouvoir d’établir par voie de directives des « règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions », dans des « domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière résultant du caractère ou des incidences de ces infractions ou d’un besoin particulier de les combattre sur des bases communes »²⁷⁸, ou quand le rapprochement du droit pénal « s’avère indispensable pour assurer la mise en œuvre efficace d’une politique de l’Union dans un domaine ayant fait l’objet de mesures d’harmonisation »279

.

195 L’article 81 prévoit encore que :

« L’Union développe une coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière, fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires. Cette coopération peut inclure l’adoption de mesures de rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres ».

196 Ces exemples démontrent que la méthode « des petits pas » a fini par attribuer un pouvoir normatif européen extrêmement large quant aux matières touchées et qui dépasse indubitablement l’objectif économique de départ. Ils illustrent aussi que les compétences attribuées au niveau européen ne sont pas seulement circonscrites matériellement, mais aussi parfois quant à son effet sur la diversité juridique européenne. Certaines politiques européennes peuvent ainsi se limiter à une coordination ou d’autres à une harmonisation280

.

197 Cette complexité due à « l’embonpoint communautaire » c’est-à-dire l’élargissement progressif de compétences matérielles²⁸¹ et la volonté de les limiter par un résultat déterminé à atteindre a été en partie ordonnée par le Traité de Lisbonne. Ce faisant, le Traité sur le Fonctionnement de

l’Union européenne opère une rationalisation du partage des compétences et comprend pour cela

un titre premier relatif à ce dernier. Pour autant, ce titre ne contient pas une répartition des pouvoirs exhaustive entre l’Union et les États, puisqu’il faut se référer aux autres dispositions des

278

C’est-à-dire le terrorisme, la traite des êtres humains et l’exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le trafic illicite de drogues, le trafic illicite d’armes, le blanchiment d’argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité informatique et la criminalité organisée.

279

Article 83, par. 2, TFUE.

280

Voir infra § 244 et s.

281

traités pour en connaître la portée précise, en effet « l’étendue et les modalités d’exercice des compétences de l’Union sont déterminées par les dispositions des traités relatives à chaque domaine »²⁸². Le prix de cette précision des différents domaines de compétences de l’Union est donc une certaine complexité, puisque les modalités de l’exercice des compétences dépendent du point d’équilibre que l’on a voulu donner à telle ou telle institution dans la prise de décision, et un manque de lisibilité persistant. En outre, le Traité de Lisbonne conserve « les clauses transversales d’intégration »283

c’est-à-dire ces dispositions permettant de dépasser l’approche sectorielle des politiques de l’Union en incorporant des exigences transversales à l’action de l’Union et permettant d’assurer une certaine cohérence, comme celle sur l’environnement qui avait été introduite dès le Traité de Maastricht²⁸⁴.

198 La première catégorie de compétences sont les compétences exclusives, qui lorsqu’elles sont

Dans le document Plurijuridismes, juges suprêmes et droits fondamentaux : étude comparée entre l’Union européenne et le Canada (Page 95-108)