175Toutefois, l’objectif poursuivi par la réforme envisagée est avant tout celui

d’une rénovation de la gouvernance de la police nationale. Sa mise en œuvre devra veiller à préserver au maximum les services tels qu’ils sont constitués aujourd’hui en les considérant comme des « briques » à placer dans la filière métier appropriée. Dans ces conditions, l’impact sur le fonctionnement quotidien des services territoriaux ne sera certes pas nul mais pourrait être plus limité.

Dessiner une nouvelle cartographie budgétaire

L’instrument le plus puissant pour que la réforme soit effective, sera de répartir différemment les responsabilités budgétaires en les unifiant à chaque échelon géographique : le directeur général au plan national, les préfets de zone et les préfets de département assistés des SGAMI et des directeurs territoriaux dans leurs périmètres géographiques de responsabilité.

La cartographie actuelle du programme Police nationale apparaît aujourd’hui comme particulièrement complexe, reflétant en cela l’organisation actuelle des services. Le programme 176 compte en effet une douzaine de budgets opérationnels de programme (BOP), et près de 200 unités opérationnelles.

Les BOP sont pour partie géographiques (un par SGAMI), et pour partie fonctionnels, adossés aux directions centrales. Ils composent ainsi une vaste matrice, dans laquelle se croisent des composantes verticales et transversales, qui rendent le pilotage du programme particulièrement difficile, s’agissant notamment du suivi budgétaire de la répartition des emplois.

La réorganisation des services permettrait de simplifier cette organisation budgétaire, de manière à clarifier la répartition des compétences, et surtout, à construire un instrument de pilotage budgétaire transparent et performant.

Cette réorganisation pourrait également s’accompagner d’une nouvelle déconcentration de la gestion budgétaire, avec la création d’unités opérationnelles au niveau départemental. Ainsi, les nouveaux directeurs territoriaux disposeraient d’un budget délégué qui leur permettrait d’exercer véritablement leur rôle de chef de service départemental, tant en moyens de fonctionnement que d’emplois budgétaires.

Les enveloppes de ces unités opérationnelles départementales leur seraient déléguées par les SGAMI, avec lesquels ils pourraient ainsi construire un véritable dialogue de gestion.

Dans ce schéma, la direction des ressources et des compétences de la police nationale aurait comme interlocuteurs privilégiés chacun des SGAMI, à l’instar de l’organisation budgétaire du programme administration territoriale.

Au niveau central, un seul BOP subsisterait, au sein duquel les crédits relatifs aux différents services de l’administration centrale de la police nationale seraient répartis.

Articuler la préfecture de police avec la DGPN

Les travaux du Livre blanc, les recommandations de la Cour des Comptes et de l’Inspection Générale de l’Administration, invitent à repenser l’articulation de la préfecture de police avec la DGPN. Tout en préservant les spécificités et les capacités de la préfecture de police, l’exigence d’une évolution qui conduira à renforcer la collaboration entre la préfecture de police et la DGPN contribuera à renforcer l’unité de la police nationale, à permettre une appréhension stratégique et globale des phénomènes impactant la plaque francilienne, mais qui la dépassent par leur nature ou leur ressort, et garantirait de bâtir des réponses opérationnelles plus coordonnées et plus efficientes.

Dans tous les cas, et quand bien même les spécificités liées à la capitale appelleront à des adaptations, la mise en œuvre de ce deuxième modèle nécessitera une réflexion, métier par métier, quant au positionnement de la préfecture de police comme une entité déconcentrée, zonale, interdépartementale ou départementale au sein d’une police réorganisée sur l’ensemble du territoire national.

La création d’une direction zonale de la police aux frontières en Île-de-France renforcera la prise en compte globale de ce phénomène international qu’un préfet rattaché au préfet de police, disposant à la fois des services chargés des mesures de police administratives et de cette direction zonale, pourrait coordonner tout en assurant le lien avec les préfets de département, comme avec le préfet de la région Île-de-France qui exerce des responsabilités complémentaires importantes.

De même, la création d’une direction zonale de la police judiciaire, placée sous l’autorité du préfet de police mais pleinement positionnée dans la filière investigation, apporterait aux autorités judiciaires et administratives des leviers d’action supplémentaires tout en l’inscrivant enfin dans l’ensemble de la politique d’investigation – on peut songer au renseignement criminel ou à l’entraide judiciaire internationale - appliquée France entière. Elle pourrait conduire à rapprocher les deux directions régionales de la police judiciaire (DRPJ de Versailles et DRPJ de Paris) d’Île-de-France.

Dans le domaine du renseignement territorial, des formes rénovées de partage réciproque de l’information devront être mises en place pour renforcer l’information des autorités gouvernementales et la capacité de synthèse nationale. Cette articulation clarifiée doit garantir que tous les objectifs implantés à Paris soient pris en compte ou par la préfecture de police, ou par l’échelon central. La police nationale dans son ensemble (la préfecture de police et la DGPN) sera la première bénéficiaire de ces nouvelles synergies.

S’agissant de la lutte anti-terroriste, le partage des tâches entre la DRPP et la DGSI, désignée comme chef de file, marque une amélioration et garantit à la DGSI, placée en responsabilité nationale, que tout profil méritant de l’être est bien pris en charge par le mieux placé. Il faudra y veiller dans la durée : la désignation en cours d’un interlocuteur zonal par le DGSI doit y contribuer.

Enfin, la BRI de Paris qui fait déjà partie de la force d’intervention de la police nationale (FIPN) gagnerait à être transformée en antenne du RAID (cf. propositions relatives aux équipes d’interventions spécialisées).

177 1.2.3. L’autorité préfectorale : incarnation territoriale de la sécurité

Dans un contexte de fortes tensions marquées par la gestion de crises d’ampleur inédite ou d’opérations de maintien de l’ordre récurrentes en particulier dans les métropoles, la responsabilité de l’autorité préfectorale, incarnation de l’État sur le territoire, en charge de la première des missions, assurer la sécurité de tous, doit être plus que jamais affichée.

La réorganisation de la police nationale doit ainsi être l’occasion de réaffirmer l’autorité des préfets de département, ainsi que des préfets de zone lorsqu’un évènement excède les limites départementales. Cette autorité doit rester pleine et entière en matière de sécurité et d’ordre public, sans préjudice bien sûr des attributions de l’autorité judiciaire.

Les préfets de département mettront en œuvre la réforme dans leur département et constitueront des relais et des appuis territoriaux précieux.

Le cadre légal de l’autorité préfectorale, quelle que soit l’organisation de la police

L’échelon opérationnel de base est le département et le préfet de département est incontestablement l’autorité chargée d’élaborer les stratégies de sécurité et de fixer les objectifs des services qui concourent à leur mise en œuvre au quotidien. Il est seul comptable devant le Gouvernement et les élus de la sécurité et de l’ordre public sur son ressort.

Les orientations récentes du gouvernement renforcent d’ailleurs très clairement le positionnement de son représentant au niveau départemental.

L’article 11 du décret du 29 avril 2004 dispose que « les préfets de département sont chargés de l’ordre public et de la sécurité des populations ». L’article 17 de ce même décret complète en indiquant « qu’ils ont autorité sur les chefs des services déconcentrés dont les services de la police nationale, le commandant de groupement de gendarmerie départementale et le directeur départemental des services d’incendie et de secours ». L’article L 122-1 du CSI est encore plus explicite : « le préfet de département anime et coordonne l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure (…) il dirige l’action des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale en matière d’ordre public et de police administrative ».

Enfin l’article R 1311-7 du code de la défense détaille les prérogatives du préfet de zone, notamment la possibilité de mettre à disposition d’un ou plusieurs préfets de département les moyens de l’Etat existant dans la zone : cela rend d’autant plus pertinent le fait de disposer d’une structuration solide de la police nationale au niveau de la zone de défense afin de répondre de façon globale et efficace aux sollicitations du préfet de zone.

S’inspirer du point d’équilibre trouvé pour les futures directions zonales de la sécurité publique si la réforme de la police nationale est engagée

La doctrine d’évolution de la DCSP établit clairement que le champ opérationnel relève exclusivement des DDSP, y compris au siège de chaque zone. Les DZSP se concentreront pour leur part sur le contrôle de la mise en œuvre des dispositifs découlant des stratégies arrêtées par les différents préfets de la zone, sur la professionnalisation des cadres de direction en leur prodiguant des conseils et en les accompagnant (afin de rompre avec le relatif isolement des DDSP), sur le renforcement du contrôle interne

et la maîtrise des risques, sur la mise en place d’un fonctionnement des services selon une logique de modularité et de mutualisation (entraide interdépartementale ou zonale), etc.

Il s’agit donc d’améliorer l’efficience du fonctionnement global des DDSP de la zone, sans interférer avec les sujets opérationnels du quotidien qui doivent rester pleinement assumés par chaque DDSP sous l’autorité de son préfet.

Le DZSP pourra de son côté jouer encore mieux son rôle de conseil du préfet de zone. Le projet d’article 2 du décret portant création des DZSP établit d’ailleurs que « le DZSP est placé sous l’autorité du préfet de zone de défense et de sécurité et des préfets de département dans leurs domaines de compétence respectifs ».

Au terme de la réforme, il y aura des directeurs départementaux de la Police Nationale (DDPN) dans chaque département et six directeurs zonaux (DZPN).

S’agissant des relations entre les préfets et les futurs DZPN, on peut appliquer les mêmes principes généraux que ceux qui ont été exposés supra s’agissant des DZSP. En effet, les DZPN n’auraient pas vocation à traiter au premier chef des sujets opérationnels, qui resteraient gérés par les DDPN sous l’autorité de leur préfet de département. Le préfet de zone aurait en la personne du DZPN un interlocuteur plus solidement établi que le DZSP, car il aurait à lui seul la vision d’ensemble sur tous les métiers de la Police.

Quant au préfet de département, au lieu d’avoir plusieurs directeurs détenteurs chacun d’une seule partie de la palette « police nationale », il disposerait avec le DDPN d’un chef de police de haut niveau capable de mettre en œuvre sous son autorité une stratégie globale de sécurité, associant tous les métiers autour d’objectifs communs.

Le niveau opérationnel se trouverait donc bien à ce niveau départemental, avec un axe fort entre le DDPN et le préfet de département, pouvant bénéficier de l’appui de l’échelon zonal en cas de crise majeure. Les adjoints du DDPN, chargés chacun d’un des métiers (renseignement territorial, investigation…) continueraient bien entendu d’entretenir des relations directes avec le Préfet, même si l’interlocuteur naturel serait désormais le DTPN. A cet égard, les trois DTPN mis en place en Guyane, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie ne semblent pas avoir amoindri la responsabilité hiérarchique des Préfets ou Haut-Commissaire concernés, bien au contraire.

Il convient de souligner que les DDPN et DZPN devraient également assurer le management de leurs équipes en ce qui concerne l’activité judiciaire, en relation avec les procureurs de la République pour les premiers et les procureurs généraux pour les seconds.

S’agissant enfin du rôle des SGAMI, la mise en place des DZPN n’aurait pas vocation à affaiblir les préfets délégués à la défense et à la sécurité.

Au contraire, les secrétaires généraux des SGAMI disposeraient d’un interlocuteur unique pour la police nationale au lieu de traiter avec cinq ou six directeurs territoriaux cherchant chacun à obtenir les meilleurs arbitrages en termes de budget ou d’avancements. Ce travail de coordination serait fait en amont de la discussion entre le PDDS et le DZPN, facilitant ainsi le travail des SGAMI.

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