Répondre aux enjeux de coordination locale et de périmètres géographiques

La convention de coordination, pilier du partenariat

Le partenariat et la coproduction de sécurité doivent être envisagés dans le cadre des conventions de coordination, outil opérationnel à promouvoir et à développer afin d’établir et de définir une véritable stratégie de sécurité au niveau local. Le lien opérationnel entre les forces de sécurité intérieure et les polices municipales nécessite le déploiement de « conventions de coordination » qui définissent, une doctrine d’emploi, le rôle et les missions de chacun, les échanges d’informations utiles et les modalités

29 Selon l’alinéa 1 de l’article L. 2212-2 du CGCT, « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». L’article L. 511-1 du CSI énonce quant à lui que : « Sans préjudice de la compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la

139 d’intervention conjointes. Ces conventions, outils efficaces de pilotage, gagneraient à se développer pour intégrer de manière plus précise les coopérations attendues.

La convention est la contrepartie nécessaire pour permettre l’armement des policiers municipaux dans le respect du principe de proportionnalité basé sur le diagnostic local de sécurité. Elle doit consacrer les modalités concrètes du partenariat et développer les clauses relatives à la vidéoprotection, à l’accès aux fichiers, à l’interopérabilité tant des pratiques (opérations de sécurité commune, patrouilles communes) que du matériel, en intégrant la politique partenariale de prévention lorsque cela apparaît nécessaire.

Actuellement le seuil de déclenchement des conventions est fixé à trois agents de police municipale depuis l’adoption de la loi du 27 décembre 2019,

« Engagement et Proximité ». Une suppression du seuil serait souhaitable.

Proposition :

Systématiser les conventions de coordination dès le premier agent de police municipale pour définir les charges et les engagements réciproques de service

Un périmètre géographique plus cohérent pour faciliter la mise en commun de moyens

Le niveau intercommunal peut jouer un rôle dès maintenant, sans départir les maires de leur pouvoir de police. Afin d’éviter la discontinuité sur une aire urbaine, le regroupement en polices intercommunales dans le cadre d’EPCI ou de polices « pluri- communales » permettant la mise en commun temporaire ou définitive de tout ou partie des moyens et effectifs des polices municipales concernées⁽³⁰⁾. Cette préoccupation se retrouve dans des pays voisins comme l’Italie, qui, du fait d’une culture décentralisatrice plus forte, voit des pouvoirs de police locaux très développés inscrit dans des dynamiques de partage et de mutualisations.

Le domaine de la vidéoprotection, nécessitant des investissements lourds, se prête particulièrement aux mutualisations tout comme la sécurisation des transports publics. Les agglomérations offrant une continuité urbaine devraient bénéficier de la présence de la police municipale sans discontinuité pour éviter les effets de déport de la délinquance.

Pour y parvenir, la suppression du plafond de 80 000 habitants pour la mise en commun des policiers municipaux entre communes d’un seul tenant tel que défini par l’article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure serait nécessaire.

La création de polices intercommunales ayant été instituée par l’article 43 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l’attribution au conseil communautaire de la compétence du choix de création lèverait le frein imposé par les seuils actuels de majorité qualifiée. Le président d’EPCI serait chargé du recrutement et de la gestion administrative des policiers municipaux qui pourraient également exercer pour le compte de l’EPCI certains pouvoirs de police spéciale alors même que les maires

30 La mise en commun temporaire est instituée par la loi du 15 avril 1999 et la mise en commun permanente est instituée par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

conservent leur pouvoir de police générale dont ils peuvent user de manière concurrente.

Proposition :

Faire de l’intercommunalité le support de la mutualisation des moyens et des ressources, et favoriser le développement des polices intercommunales sur la base du volontariat, supprimer les seuils non pertinents.

Les mesures relatives à la gestion des ressources humaines

La filière police municipale est aujourd’hui structurée. A la suite de la réussite à un concours, chaque agent suit une formation, est assermenté, applique le code de déontologie inscrit dans le code de sécurité intérieure et bénéficie de la qualification judiciaire de l’article 21 du code de procédure pénale.

L’évolution professionnelle des agents de police municipale tout au long de leur carrière doit cependant être repensée pour offrir des opportunités en créant des échelons supplémentaires et des passerelles vers le corps d’encadrement et de direction. La formation doit être harmonisée, renforcée et dispensée de façon homogène au niveau national sous l’égide du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Le catalogue des formations doit couvrir l’ensemble des missions assurées par les agents.

La coopération avec les forces de sécurité intérieure devrait être renforcée pour développer une formation opérationnelle et adaptée au continuum recherché. Une obligation de servir, pendant trois ans, la collectivité qui a financé la formation initiale, pourrait être instaurée, pour capitaliser le coût de la formation, à l’instar de la fonction publique d’État.

Enfin, la fusion des cadres d’emploi des policiers municipaux et des gardes-champêtres dans un cadre d’emploi unique est envisagée, sans perdre la compétence de la police rurale. Cela présentera l’avantage d’unifier le statut et de gagner en cohérence, en compétences, et lisibilité. Pour mémoire, on comptait 726 gardes-champêtres en 2018.

Proposition :

Fidéliser les policiers municipaux en instaurant une obligation de servir de 3 ans au profit de l’employeur qui a supporté le coût de la formation.

Veiller à l’uniformité de la déclinaison des formations au plan national pour les polices municipales.

Fusionner les cadres d’emploi des policiers municipaux et des gardes champêtres dans un cadre d’emploi unique et conserver la compétence de la police rurale dans le cadre d’une spécialité des agents de la police municipale.

141 3.2.3. Revoir les conditions d’exercice pour rendre plus efficace l’action des

polices municipales

La qualification judiciaire d’attribution des directeurs et chefs des policiers municipaux

L’ouverture d’une compétence des polices municipales sur des champs délictuels comme la conduite en état d’ivresse, ou la détention de produits stupéfiants implique de garantir la validité de la procédure sans avoir à solliciter l’officier de police judiciaire (OPJ) territorialement compétent.

Si le rehaussement de la qualification des policiers municipaux ne semble pas nécessaire, la délivrance (après formation et habilitation) de la qualification d’officier municipal judiciaire au profit du directeur ou du chef de la police municipale, serait un progrès indéniable. La compétence spécifique, qui s’exercerait uniquement dans le champ des missions de la police municipale, est proposée afin de les placer sous l’autorité des procureurs de la République et de décharger les OPJ de la police ou de la gendarmerie.

Proposition :

Instaurer une qualification d’officier judiciaire municipal au profit des directeurs de police municipale.

La transmission des procès-verbaux

Il convient par ailleurs de simplifier les procédures de transmission des procès-verbaux et renforcer le cadre d’action des polices municipales.

Ainsi, permettre aux polices municipales d’adresser directement leurs procès-verbaux à l’officier du ministère public, en informant simplement l’OPJ, aurait du sens. La transmission par les services de police et de gendarmerie n’apporte pas de plus-value et rallonge les délais de transmission, alors que dans le même temps certaines procédures sont dématérialisées. Les dispositions de l’article 21-2 du code de procédure pénale qui imposent aujourd’hui qu’ils adressent leurs rapports et procès-verbaux, par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire, au procureur de la République, n’ont pas vraiment de sens opérationnel et méritent d’être revues.

Proposition :

Modifier l’article 21-2 du code de procédure pénale, pour permettre la transmission directe des procès-verbaux au parquet par les polices municipales.

L’accès simplifié aux fichiers de police

L’accès des policiers municipaux aux fichiers de police constitue une demande récurrente pour l’amélioration de leur action et la sécurisation de leurs interventions.

Une première étape a été franchie avec l’instruction du 3 janvier 2019, qui détermine les conditions d’accès pratiques au Système d’immatriculation des véhicules (SIV) et au Système national des permis de conduire (SNPC).

L’accès à ces fichiers est limité aux seules fins d’identifier les auteurs des infractions au code de la route qu’ils sont habilités à constater et sous réserve de la délivrance d’une habilitation individuelle.

Les polices municipales demandent également un accès au Fichier des objets et véhicules volés (FOVeS) et au Fichier des personnes recherchées (FPR), y compris à partir de terminaux mobiles (de type NEO). Elles mettent en avant, tout comme certains maires, que l’accès à ces fichiers leur donnerait les informations nécessaires à la sécurisation de leurs interventions. Les policiers municipaux peuvent en effet se trouver placés en première ligne face à des individus dont le niveau de dangerosité n’est pas immédiatement identifiable.

Le Livre blanc prend position en faveur d’une ouverture proportionnée et soumise au besoin d’en connaître, dans le but de sécuriser les interventions des policiers municipaux. Cette ouverture serait non seulement une facilité opérationnelle, mais aussi une vraie marque de confiance dans la professionnalisation des polices municipales.

Proposition :

Ouvrir aux polices municipales un accès proportionné au FOVeS et au FPR.

Les brigades cynophiles municipales : à la recherche d’une réglementation et d’une doctrine d’emploi

Il est par ailleurs nécessaire de donner un cadre légal aux brigades cynophiles œuvrant en police municipale. L’absence de réglementation et de doctrine nationale d’emploi de ces brigades canines rend leur constitution et leur emploi juridiquement aléatoires. Les questions de légitimité et de responsabilités afférentes ne peuvent être ignorées. Elles nécessitent la définition de règles contraignantes et de bonnes pratiques ainsi que des modalités de leur contrôle.

L’élaboration par le ministère de l’Intérieur d’un décret en Conseil d’Etat précisant notamment les missions, les modalités d’hébergement, les obligations de formation et les conditions de réforme des chiens, ainsi que d’une doctrine d’emploi, permettra de répondre à ce besoin. On compte aujourd’hui 171 communes disposant d’une brigade canine.

Proposition :

Élaborer une réglementation et doctrine d’emploi des brigades cynophiles œuvrant en police municipale.

143 La vidéoprotection

Un outil de sécurisation devenu majeur

Depuis ses débuts au tournant des années 1980-1990, la vidéoprotection s’est progressivement installée comme un outil important des politiques de sécurité intérieure. Aujourd’hui la vidéoprotection est utilisée tant pour les politiques de prévention, notamment des actes de délinquance, que pour l’élucidation des crimes et délits en appui à l’action des enquêteurs. Elle est devenue un support technique important pour les forces de sécurité intérieure et peut pallier partiellement l’impossibilité qu’elles ont d’être présentes sur tous les terrains le nécessitant. Certains dispositifs se limitent à la mise à disposition a posteriori des images enregistrées, d’autres, plus ambitieux, permettent de les visionner et de les exploiter en direct à partir de centres de supervision urbain (C.S.U.) ou de PC vidéo.

Outil important pour les forces de sécurité, la vidéoprotection a été largement adoptée par les acteurs ayant la charge de la sécurisation de lieux et de personnes. Alors que l’on dénombrait près de 15 000 caméras sur la voie publique en 2006, on en compte 60 000 en 2020. Si 436 communes s’étaient équipées en 2006, elles sont aujourd’hui 6 000.

A côté des caméras sur la voie publique exploitées par les mairies ou les intercommunalités, les caméras ont été adoptées par les commerces et les bâtiments industriels et commerciaux.

La vidéosurveillance paraissait à l’origine attentatoire à la vie privée et la loi de 1995 a conditionné son déploiement à des très nombreuses garanties, sous le contrôle de la CNIL. La loi institue un régime d’autorisation administrative accordée pour une durée de cinq ans sur la base d’un cahier des charges juridique et technique protecteur pour les libertés individuelles. L’opinion publique a progressivement évolué vers un consensus face aux apports de la vidéoprotection pour la sécurité collective. Par exemple, l’utilisation de la vidéoprotection dans l’identification des auteurs d’attentats terroristes a contribué à modifier la perception de ces dispositifs. Le contentieux relatif à la vidéoprotection est du reste très faible. La perception sociale de la vidéoprotection peut aussi être modifiée par une évolution du rapport à l’image à l’ère des réseaux sociaux.

S’adapter aux nouvelles possibilités et aux nouveaux enjeux

Aujourd’hui, la quatrième révolution industrielle incarnée par le numérique et l’accélération du rythme des innovations interroge fondamentalement le cadre juridique de la vidéoprotection. Face à l’évolution des usages possibles, des pratiques et des supports technologiques de dernière génération, le corpus juridique de la vidéoprotection semble en effet obsolète. Il repose en effet sur la loi du 21 janvier 1995, modifiée à la marge (loi sur la sécurité Intérieure de 2006, loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure de 2011, loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises notamment). La loi informatique et libertés modifiée au 1er juin 2019 a cependant posé des principes restrictifs à certains usages technologiques ou à certains usages de la vidéosurveillance dans les espaces privés. Il en ressort une forme de décalage entre l’état de la réglementation et la réalité technique et sociétale, notamment la multiplication des smartphones individuels alimentant les réseaux

sociaux. Ce constat plaide pour une refonte du régime afin que des normes plus adaptées permettent aux acteurs publics (Etat, collectivités locales) comme privés de suivre les évolutions de la société.

Des pistes d’évolution

L’installation et l’exploitation des dispositifs de vidéoprotection engendrant des coûts importants, les mutualisations sont un levier privilégié des élus locaux. L’échelon pertinent étant souvent intercommunal, il pourrait être envisagé d’autoriser l’emploi d’agents de sécurité privée dans des CSU sous le contrôle d’agents publics. En outre, à une autre échelle, les projets de conseils départementaux qui proposent de mailler leur territoire en équipements de vidéoprotection et de mettre en place des CSU départementaux en coordination étroite avec les maires et EPCI qui le souhaitent pourraient être soutenus.

À cet égard, une mutualisation spécifique des équipements de vidéoprotection pourrait être mise en œuvre au niveau départemental, voire régional, pour assurer le contrôle des flux de transports. Le FIPD pourrait redéployer des moyens afin de faciliter la couverture territoriale de la vidéo-protection.

Les nouveaux vecteurs et les nouvelles possibilités de connectivité rendent possible un accès à distance, y compris mobile, aux images de vidéoprotection. Une telle évolution faciliterait l’action des forces de sécurité intérieure en leur permettant de disposer, au travers de réquisition, sur leur lieu de travail (unité de gendarmerie et au commissariat) ou d’opération (via les tablettes « NEO »), de ces captations.

Les images de vidéoprotection servent aujourd’hui essentiellement à la mise en œuvre des politiques de sécurité (prévention, enquêtes contre la délinquance et la criminalité) mais pourraient trouver d’autres usages.

Ainsi, leur cadre d’emploi pourrait inclure la protection des agents en opération. Ceux-ci sont en effet l’objet de captations d’images durant leurs opérations mais à l’inverse ne disposent pas des moyens de fournir des enregistrements. Les finalités des images issues de la vidéoprotection (fixe et mobile) pourraient dès lors intégrer la protection des agents et renseigner sur les conditions dans lesquelles les interventions ont lieu.

Propositions :

– Favoriser les mutualisations dans le déploiement des dispositifs de vidéoprotection

– Autoriser l’emploi de vidéo-opérateurs professionnels dans des CSU sous le contrôle d’agents publics

– Loger sur le cloud souverain les images de la vidéoprotection issue des collectivités locales

145