Les tendances à l’œuvre : une approche de la construction future par l’étude de l’offre foncière

3.Les dynamiques récentes depuis 2010 et une anticipation des tendances à venir

3.2. Les tendances à l’œuvre : une approche de la construction future par l’étude de l’offre foncière

juridiquement urbanisable

L’objectif de ce point est d’estimer quelle est la disponibilité foncière pour la construction future de logements en Bretagne à partir de la mesure des superficies ouvertes à l’urbanisation dans les documents d’urbanisme. L’objectif est en réalité double car il n’existe pas de base de données régionale regroupant l’ensemble de ces documents. Nous évoquerons donc dans un premier temps la méthode suivie pour la constitution de notre fonds régional numérisé, puis nous verrons les résultats obtenus avant de conclure sur les limites et difficultés de l’exercice.

3.2.1. La constitution d’un fonds régional

Il n’existe pas de base de données reprenant l’ensemble des documents d’urbanisme pour les 1 270 communes de la région et ce pour essentiellement deux raisons. Citons tout d’abord les 185 communes qui ne disposent d’aucun document d’urbanisme. Il s’agit de communes pour lesquelles, au moment de la constitution de notre fonds, le document est soit invalidé, soit en cours d’élaboration, soit en révision, soit n’a tout simplement inexistant¹⁰¹. Ces 185 communes sont donc soumises au Règlement national d’urbanisme qui rend impossible toute construction nouvelle en dehors des zones déjà urbanisées.

C’est pourquoi nous ne pourrons mesurer dans le cas de ces communes aucune offre foncière juridiquement urbanisable. Deuxième raison expliquant l’absence d’une base régionale complète, c’est le grand nombre de communes ne disposant pas d’une version numérisée de leur document d’urbanisme ou tout du moins, d’une version qui n’a pas été diffusée. Ainsi les bases ayant vocation à regrouper les documents d’urbanisme des communes de la région souffrent d’un important déficit d’information. C’est le cas par exemple de la plateforme d’échange GéoBretagne qui n’est en mesure de diffuser l’information que pour les communes d’Ille-et-Vilaine, du Morbihan et une partie de celles du Finistère, soit au final une couverture d’un peu plus de 60 % du territoire régional.

101 C’est le cas de 117 communes, soit 9 % des communes bretonnes selon les chiffres des services déconcentrés de l’Etat en 2010.

Nous avons alors pris contact avec les différentes entités en mesure de nous fournir les données manquantes, à savoir les services déconcentrés de l’Etat dans les départements, mais aussi les services des Conseils généraux, de certaines agglomérations et structures de coopération communale et intercommunale (EPCI et Pays). Suite à ces différentes démarches, plusieurs fonds numérisés directement utilisables par des logiciels de SIG ou des tableurs contenant l’information statistique demandée nous sont parvenus. Mais également, pour 53 communes du Finistère, le fond raster géoréférencé des documents d’urbanisme qu’il nous a fallu alors redessiner sur SIG afin d’en extraire les informations de surface¹⁰². Au final, après plusieurs semaines d’échanges et de traitement informatique (regroupement des données, association avec les fonds de carte, numérisation des informations manquantes, relance auprès des contacts, etc.), nous sommes parvenus à compléter une partie du puzzle manquant et disposer ainsi de l’information recherchée pour 85 % des communes de la région.

Au final, nous disposons de l’information recherchée pour toutes les agglomérations de la région et les 15 % de communes restantes sont en très grande majorité de petites communes rurales situées dans l’Argoat, en particulier dans le département des Côtes-d’Armor. L’absence de données concernant ces communes s’explique essentiellement par deux raisons. Tout d’abord nous avons privilégié la recherche d’information au niveau des structures intercommunales afin de bénéficier des avancées déjà réalisées dans le domaine et il se trouve que dans certains territoires, le travail de numérisation des documents d’urbanisme n’était pas encore très abouti. D’autre part, après quelques essais improductifs, nous avons décidé de ne pas prendre de contact systématique avec l’échelon communal, ce qui eût été non seulement fastidieux et relativement compliqué (certaines communes n’étant joignables que par téléphone et seulement certains jours de la semaine) mais surtout très long (avec plus de 200 communes à contacter).

3.2.2. Les résultats obtenus

Les documents d’urbanisme contiennent les informations légales et cartographiques permettant d’identifier et de mesurer les surfaces réservées à l’urbanisation future : ce

102 Ce travail de numérisation n’a concerné que les zones à urbaniser, faute de temps et de moyens, nous n’avons en effet pas redessiné l’ensemble des zonages de ces 53 documents d’urbanisme.

sont les zonages en AU dans le PLU et en NA dans le POS¹⁰³. A partir de notre fonds régional élaboré au cours de l’année 2011, nous pouvons par exemple décrire le degré d’urbanisation « juridique » des communes bretonnes (Carte 48).

CARTE 48 – LE RAPPORT ENTRE LES SURFACES CLASSEES EN ZONES URBANISEES ET LES SUPERFICIES COMMUNALES EN BRETAGNE : UNE MESURE

DE L’ARTIFICIALISATION DES TERRITOIRES BRETONS EN 2011

Sources : GéoBretagne 2011, Communauté de Communes du Pays de Paimpol, Communauté d’Agglomération de Saint-Brieuc, Commaunauté d’Agglomération de Lannion-Trégor, Pays de Guingamp, Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) des Côtes-d’Armor, Collectivités locales et DDTM du Finistère, DDTM d’Ille-et-Vilaine, numérisation personnelle et INSEE.

Réalisation : DUPONT J., 2012

Mais le fonds ainsi constitué permet surtout de dresser un portrait des potentialités foncières juridiquement ouverte à la construction (tous types de zones à urbaniser confondues). En 2011, nous estimons ainsi à un peu plus de 510 km² les superficies ayant vocation à être urbanisées un jour, soit l’équivalent d’un peu moins de la moitié des superficies déjà urbanisées (1 280 km²). En moyenne, les communes bretonnes comptent 0,7 km² de zones à urbaniser sur leur territoire communal, c’est-à-dire l’équivalent à 3 % de leur superficie (la zone classée en zone urbanisée représente quant à elle l’équivalent

103 Pour les cartes communales cette information n’est que très rarement renseignée.

de 6 %). Derrière cette moyenne régionale de nombreuses disparités existent. C’est en particulier la distinction entre les communes dotées d’un POS et celles dotées d’un PLU qui retient ici notre attention. En effet, les communes disposant d’un POS semblent nettement plus « permissives » que celles disposant d’un PLU. Elles affichent ainsi par exemple des superficies à urbaniser qui représentent pratiquement la moitié des superficies urbanisées existantes (45 %), contre seulement un peu plus d’un tiers pour les communes dotées d’un PLU (34 %) (Tableau 14).

TABLEAU 14 – LA COMPARAISON DES SUPERFICIES A URBANISER ENTRE LES COMMUNES DOTEES D’UN POS ET CELLES DOTEES D’UN PLU EN BRETAGNE

EN 2011

POS PLU

Nombre de communes 207 467

Superficie communale totale en km² 4 970,4 10 387,1

Superficie urbanisée totale en km² 381,2 824,5

Superficie à urbaniser totale en km² disposons pas des superficies classées comme urbanisées.

Réalisation : DUPONT J., 2012

Les deux cartes réalisées permettent de distinguer deux types d’informations (Carte 49).

Tout d’abord, la localisation et les volumes des zones à urbaniser qui sont représentés en cercles proportionnels sur les deux cartes. On observe ainsi que les superficies urbanisables semblent suivre un gradient de taille qui diminue progressivement avec l’éloignement soit aux communes les plus urbanisées, soit au trait de côte. C’est particulièrement visible autour de Rennes, de la Baie de Saint-Brieuc ou du littoral morbihannais, mais également pour les petites villes de l’Argoat comme Ploërmel, Lamballe ou bien encore Redon. Le deuxième type d’information est la représentation de deux rapports par des gammes de couleurs : le premier compare les superficies à urbaniser et celles qui le sont déjà (carte du haut), le deuxième à la superficie communale (carte du bas).

CARTE 49 – LES SURPERFICIES A URBANISER DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME EN BRETAGNE EN 2011

Carte du « bouleversement urbain potentiel »

Les superficies à urbaniser (valeur en km² représentée en cercles proportionnels) sont ici rapportées à la superficie déjà urbanisée (rapport en % représenté en couleurs)

Carte du « potentiel foncier »

Les superficies à urbaniser (valeur en km² représentée en cercles proportionnels) sont ici rapportées à la superficie communale (rapport en % représenté en couleurs)

et de la Mer (DDTM) des Côtes-d’Armor, Collectivités locales et DDTM du Finistère, DDTM d’Ille-et-Vilaine et numérisation personnelle - Réalisation : DUPONT J., 2012

La première carte met ainsi en avant par des couleurs foncées les communes périurbaines et rurales dans lesquelles le potentiel des superficies à urbaniser est particulièrement important par rapport aux superficies déjà urbanisées. A l’inverse, les couleurs claires concernent quasiment exclusivement des communes urbaines pour lesquelles le rapport est plus faible entre les superficies à urbaniser et celles qui le sont déjà. En d’autres termes on pourrait interpréter cette cartographie comme celle de la pression foncière exercée sur les communes. Cette carte mesure en effet le « bouleversement urbain potentiel » contenu dans les documents d’urbanisme : si l’ensemble des zones à urbaniser planifiées dans les documents d’urbanisme devaient un jour être construites, l’ampleur du changement pour une commune comme Rennes ne bouleverserait pas son profil territorial déjà très urbanisé, en revanche, pour les communes périurbaines et rurales, la construction effective des zones à urbaniser planifiées par les décideurs entrainerait dans un certain nombre de cas un véritable bouleversement du paysage communal. Ce serait en particulier le cas d’une soixantaine de communes pour lesquelles les documents d’urbanisme ambitionnent au moins un doublement des superficies urbanisées. On remarque d’ailleurs que deux tiers de ces communes sont situées en périphérie de Rennes.

La deuxième carte permet de mettre l’accent sur une autre dimension : en rapportant les superficies à urbaniser aux superficies communales, la carte révèle alors le « potentiel foncier » des communes. Le découpage territorial est d’ailleurs très net et reprend en négatif celui esquissé par l’artificialisation des sols du premier chapitre. Plus une commune est urbaine et/ou littorale, moins la disponibilité foncière est grande (en orange et rouge sur la carte). A l’inverse, plus une commune est située à distance de ces espaces attractifs, plus sa disponibilité foncière est grande (en vert sur la carte) comme c’est le cas par exemple des communes rétro-littorales ou de celles situées dans la deuxième et troisième couronne périurbaine de Rennes. Les communes rurales offrent en effet assez peu de superficies à urbaniser en proportion de la superficie communale (de l’ordre de 1 % pour les communes de moins de 2 000 habitants), mais il faut relativiser ce résultat puisque les volumes cumulés sont importants (24 % des AU de la région) alors que la densité de population y est peu élevée (Tableau 15).

L’offre foncière juridiquement urbanisable décrite par les documents d’urbanisme en Bretagne semble indiquer que les communes de 2 000 à 10 000 habitants seront le support essentiel de la construction future en Bretagne avec 262,8 km² inscrits en zones AU (soit 58 % de la superficie des zones AU de la région). Leur situation à proximité des villes et

leur important potentiel foncier placent ces communes sous forte pression. Une pression foncière qui se traduit dans les documents d’urbanisme par le plus faible rapport entre les superficies en U et celles en AU des trois classes de communes¹⁰⁴ (Tableau 15).

TABLEAU 15 – LES SURFACES A URBANISER EN FONCTION DE TROIS CLASSES COMMUNALES DE POPULATION EN BRETAGNE EN 2011

Communes Nb. Sup.

Calculs réalisés sans prendre en compte les 53 communes du Finistère numérisées pour lesquelles nous ne disposons pas des superficies classées comme urbanisées.

Sources : INSEE 2009, GéoBretagne 2011, Communauté de Communes du Pays de Paimpol, Communauté d’Agglomération de Saint-Brieuc, Commaunauté d’Agglomération de Lannion-Trégor, Pays de Guingamp, Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) des Côtes-d’Armor, Collectivités locales et DDTM du Finistère, DDTM d’Ille-et-Vilaine.

Réalisation : DUPONT J., 2012 seront toujours sollicitées pour accueillir de nouvelles constructions d’autant plus que le potentiel de construction future liée au renouvellement urbain et aux possibilités de densification est encore très largement sous-estimé.

104 Un rapport de 1 à 2. Pour les communes de moins de 2 000 habitants, le rapport entre les superficies classées U et celles AU est de 1 à 3. Il est de 1 à 4 pour les communes de plus de 10 000 habitants.

3.2.3. Quel lien mesurable entre le zonage, les prix et le rythme de l’artificialisation des sols ?

Afin de valoriser pleinement notre fonds régional, nous avons cherché à identifier la présence ou non de relations entre la disponibilité foncière décrite par les documents d’urbanisme et deux éléments : l’artificialisation des sols telle qu’elle est présentée dans le premier chapitre de la thèse d’une part et, d’autre part, les prix fonciers tels qu’ils seront analysés dans le chapitre suivant. L’objectif est ici de voir si les données de notre fonds régional permettent de vérifier l’hypothèse qui formule que lorsque l’offre de foncier est moindre, les prix sont plus élevés et les consommations d’espaces plus limitées que pour le reste du territoire régional.

Concernant tout d’abord l’artificialisation des sols, la difficulté d’obtenir des données communales précises et complètes nous contraint à recourir à deux bases distinctes : CORINE Land Cover d’une part et les données cadastrales d’autre part.

Des données de CORINE Land Cover nous retenons ici l’évolution de la part des espaces artificialisés entre 2000 et 2006 (sans oublier qu’il convient de prendre certaines précautions dans l’interprétation des résultats du fait des limites de cette base de données - cf. chapitre 1). Ainsi, la corrélation mesurée entre les disponibilités foncières recensées dans les documents d’urbanisme et l’artificialisation des sols mesurée par CORINE Land Cover est de 0,56 : pour environ une commune bretonne sur deux, plus la disponibilité du foncier urbanisable est importante, plus l’artificialisation des sols l’est également. A l’inverse, pour 44 % des communes de la région, la disponibilité foncière ne semble pas un élément déterminant pour expliquer l’artificialisation de leur sol.

Deuxième base de données, le cadastre est le seul fonds complet à notre disposition proposant une donnée fiable pour chacune des communes de la région sur l’artificialisation des sols. Il décrit l’artificialisation des sols entre 2000 à 2007 relativement aux terres agricoles et/ou naturelles (cf. chapitre 1). La corrélation entre le taux d’artificialisation des sols décrite par le cadastre et les disponibilités foncières figurant dans les documents d’urbanisme montre un résultat proche du zéro (0,07). A l’inverse de CORINE Land Cover, le résultat révèle donc ici une absence claire de corrélation entre ces deux données : il n’y pas de lien entre le taux d’artificialisation mesurée par le cadastre et les disponibilités foncières affichées par les documents d’urbanisme. La différence de résultat dans la mesure de la corrélation entre ces deux

bases de données n’est pour autant pas contradictoire. Car en effet, comme précisé dans le premier chapitre, alors que CORINE Land Cover mesure l’artificialisation par extension (c’est-à-dire par la progression des surfaces artificialisées) pour laquelle la disponibilité juridique d’importantes réserves foncières urbanisables est un élément relativement déterminant (c’est l’étalement urbain) pour un peu plus d’une commune sur deux (corrélation de 0,56), ), à l’inverse, pour le cadastre qui reflète une artificialisation par intensification (c’est-à-dire relativement au recul des espaces non artificialisés) la disponibilité juridique du foncier ne se révèle pas déterminante avec une corrélation nulle (0,07). Avec une première corrélation moyenne (0,56 pour CORINE Land Cover) et une deuxième nulle (0,07 pour le cadastre), la disponibilité de foncier juridiquement urbanisable ne semble pas un élément décisif pour expliquer l’artificialisation des sols bretons.

Concernant les prix du foncier, le plus difficile a été d’obtenir une base complète, fiable et dont le champ d’observation est clairement délimité et défini. Comme nous le verrons dans le chapitre suivant, il est difficile d’accéder à une telle base d’autant plus lorsque l’échelle d’observation est régionale et qu’il s’agit du foncier à bâtir. Toutefois, nos travaux nous permettent de disposer de deux bases relativement fiables bien qu’incomplètes sur le plan géographique : le prix à l’hectare des terrains constructibles proposés par les SAFER et le prix au m² affichés dans les petites annonces de terrain à bâtir mis en vente sur un site internet (cf. chapitre suivant pour la présentation détaillée).

De fait, en croisant ces deux bases de données avec le fonds régional des documents d’urbanisme décrivant la disponibilité foncière, l’observation ne porte plus que sur environ 40 % des communes bretonnes. Les résultats obtenus sont donc parfaitement incomplets au regard de l’échelle régionale d’observation, mais notons toutefois que parmi ces 40 % figurent parmi les communes les plus « actives » et donc les plus tendues sur le plan foncier¹⁰⁵ et c’est pourquoi, dans cette acceptation, les résultats obtenus gardent malgré tout un certain intérêt. Les corrélations mesurées entre ces deux bases montrent un lien très faible entre l’offre foncière juridiquement urbanisable et les prix du

105 En effet, parmi les communes bretonnes que la corrélation permet de comparer, on retrouve la quasi-totalité des communes littorales. Les grandes absentes sont les communes de l’Argoat, celles de l’intérieur des terres, là où la population est la moins importante et où les tensions foncières sont bien moins marquées que dans le périurbain des villes littorales par exemple. L’absence des communes de l’Argoat s’explique en effet essentiellement par une relativement faible activité foncière du point de vue du marché des terrains à bâtir (ce qui les exclue de fait des principales bases de données, en particulier sur les prix, car faute d’atteindre les seuils minimum fixés par les différentes bases en nombre de transaction par exemple, la significativité de la donnée n’est pas garantie).

foncier. Le taux de corrélation est ainsi de 0,15 pour la base des SAFER et de 0,22 pour celle des petites annonces. La disponibilité de foncier juridiquement urbanisable n’apparaîtrait ainsi pas comme un facteur déterminant du prix. On remarque même que la corrélation est positive (ce qui tendrait à dire que plus il y a de foncier juridiquement urbanisable, plus les prix sont élevés) alors que l’hypothèse formulée nous faisait attendre une corrélation négative (plus il y a de foncier juridiquement urbanisable, moins les prix sont élevés). Malheureusement, la fiabilité relative de ces résultats (du fait d’une représentativité incomplète des données sur le plan géographique) nous interdit une analyse plus approfondie.

Pour conclure sur ces mesures de corrélation, on note que la disponibilité ou au contraire, l’indisponibilité de foncier juridiquement urbanisable ne semble pas être un facteur déterminant pour expliquer l’important taux d’artificialisation des sols décrit dans le premier chapitre ou le niveau élevé des prix élevés que nous évoquerons dans le chapitre suivant. Le rythme de l’artificialisation des sols ne dépend donc pas seulement de la disponibilité juridique du foncier à l’image du niveau des prix qui ne s’explique pas par la seule offre foncière mais par de nombreux éléments (cf. chapitre suivant). D’autre part notons que l’essentiel de l’offre foncière juridiquement urbanisable à l’échelle des communes de Bretagne se localise dans des territoires bien identifiés et peu vastes où s’exprime une demande importante : dans les villes et leurs périphéries ainsi que le long du littoral. Ce constat explique en partie l’absence de corrélation constatée car la rareté du foncier est relative. Ainsi, bien qu’une offre foncière peut être abondante dans l’absolue, si la demande est elle aussi très importante, le foncier sera alors considéré comme relativement rare et donc cher. A l’inverse, les communes de l’Argoat qui ouvrent en moyenne assez peu d’espaces à l’urbanisation affichent des prix bas car la demande y est beaucoup moins forte. La demande est un facteur d’explication important à la non corrélation statistique mesurée entre l’offre de foncier et l’artificialisation des sols ou les prix. Mais cette analyse révèle également en pointillé la place centrale des documents d’urbanisme. Leur grande diversité (ancienneté, nature juridique, etc.) révèle un urbanisme parfois maîtrisé, parfois très permissif expliqué à la fois par les motivations différenciées des décideurs qui les ont adoptés (degré d’ambition au regard de la croissance urbaine et de la prise en compte des impératifs du développement durable, etc.) et par le contexte dans lequel ils ont été élaborés (document d’urbanisme adossé ou

Dans le document L’émergence d’une politique foncière régionale en Bretagne : de l’identification des enjeux à la création d’un Etablissement public foncier d’Etat (Page 190-200)