CHAPITRE II TAXE DE SEJOUR
TAXE SPECIALE SUR LE REVENU Article 225.- Sous réserve des
O turismo, na contemporaneidade, assume novos papéis não só na economia, mas traz novos elementos sociológicos, históricos e antropológicos. A pós-modernidade carrega em seu bojo um novo modo de ser e de viver de homens e mulheres que buscam formas
1
diferenciadas de realizar seu lazer e praticar o turismo. Num mundo onde experiências individuais e/ou coletivas adquirem valores diferentes, observamos que, cada vez mais, a sociedade e os indivíduos buscam experiências diferenciadas, autênticas e singulares.
A globalização, entendida aqui como a mundialização do capital, impulsionada pelos avanços no campo da comunicação e dos transportes “reduz o mundo”, “diminui o tempo” e elimina fronteiras. Conforme nos falam Bastos e Oosterbeek (2007:10): “O real do turismo é um amálgama na qual tempo e espaço, diversão, economia, tecnologia, imaginário, comunicação, ideologia, são partes de um fenômeno pós-moderno, em que o protagonista é o sujeito, seja como produtor ou consumidor da prática turística.”
Nessa perspectiva, o turismo é visto como uma prática social que assume uma dimensão para além da econômica, valorizando, sobretudo, o turismo cultural (incluindo aí, o arqueológico) tendo o meio ambiente e suas questões como base ou referencial.
O turismo é visto por nós como um importante fator de aceleração dos processos de globalização. Compartilhamos com Geiger (1993) a ideia de que o turismo é a expressão da globalização quando reconhecemos o envolvimento de milhares de pessoas do mundo todo na prática do turismo. Para esse autor, cada lugar da Terra visitado por muitos passa a pertencer um pouco a todos. Paradoxalmente, tal processo exerce grande influencia nas mudanças estruturais – econômicas e sociais – em âmbito local conforme nos fala Peter Keller: “O processo de globalização parece ser irreversível. Há, porém, forças contrárias, que tentam compensar algumas consequências negativas da crescente integração e promover um renascimento do desenvolvimento local.” (Keller 2005: 4).
Ao mesmo tempo em que os padrões culturais se internacionalizam, os turistas buscam experiências exclusivas, típicas, singulares, enfim, experiências personalizadas. O sujeito-viajante é, ao mesmo tempo, local e global, buscando atrativos exclusivos, que podem ser uma paisagem única, um patrimônio histórico, uma festa, um monumento.
Contudo, há que se refletir sobre a fragilidade do local frente ao global, sobretudo em regiões em que os atrativos não estão consolidados como atração (lembrando que o atrativo existe por si só e a atração é resultado de uma criação, da transformação de um atrativo em mercadoria, em algo vendável). A fragilidade do “local” frente ao “global” se concretiza na árdua busca pela autonomia e sustentabilidade das comunidades locais, municípios ou regiões. Transformar atrativos em atrações, preparar as comunidades locais para novas dinâmicas produtivas e culturais, enfim, romper ciclos de miséria e dependência constituem desafios que, no caso brasileiro, em sua maioria, só conseguem ser vencidos com a intervenção do poder público, mesmo sendo as atividades do setor turístico desenvolvidas, dentro da lógica capitalista, pelo setor privado conforme nos fala Keller (2005):
Embora o turismo seja, principalmente, ligado ao setor privado, o estado certamente tem um papel importante quando se trata de concorrência global, atuando como um tipo de coprodutor do turismo. É o estado que cria e protege as atrações turísticas e faz com que os bens de uma localidade estejam disponíveis.
(Keller 2005:3)
É recente a presença do Estado brasileiro no setor turístico. Nos anos de 1960 já se delineia um desejo manifesto da criação de uma instituição estatal para “cuidar” do turismo no país. Em 1963 durante o I Simpósio Nacional de Turismo, nasce a proposta de criação do IBRATUR (Instituto Brasileiro de Turismo), proposta esta vetada pelo então presidente da república João Goulart. Em 1966, já no regime instituído por golpe
militar em 1964, o estado centralizador e intervencionista, cria a EMBRATUR – Empresa Brasileira de Turismo, o Conselho Nacional de Turismo e define-se uma Política Nacional de Turismo. O Estado brasileiro torna-se então, um coprodutor no setor turístico brasileiro.
Após a criação da EMBRATUR, nos anos que se seguiram, o estado brasileiro passa a coordenar a atividade turística no país, sobretudo em relação ao balanço de pagamentos (entrada e saída de divisas) referente à conta do turismo no Brasil. Este órgão governamental passa a editar, a partir de 1971, o Anuário Estatístico, demonstrando os períodos de déficit e superávit da Conta Turismo Brasil.
Para além do controle da chamada Conta Turismo Brasil, as ações do Estado se fizeram notar via incentivo fiscais e creditícios para investimento, controle de qualidade dos serviços privados e ordenação do uso e ocupação do patrimônio turístico (Carvalho 2005:22).
Os anos de 1980, a chamada “década perdida”, foram marcados por profundas e sucessivas crises econômica e social. Nesse período, os incentivos fiscais foram extintos, o controle sobre os serviços foi esvaziado e a ordenação do patrimônio turístico não chegou a ser efetivada. A ação do governo se restringiu, enquanto havia recursos, ao financiamento de hotéis, a um controle relativo da atividade e promoção de nosso produto – a cargo da EMBRATUR - ineficiente e descontinuada.
Nos anos de 1990, poucos avanços se fizeram sentir, visto que, até meados da referida década, o país ainda se mantinha envolto em crises econômica, social e política. Algumas medidas foram tomadas com o objetivo de reordenar o setor:
1993: criação do Ministério da Indústria Comercia e Turismo;
1995: publicação do documento “Diretrizes para uma política nacional de turismo- 1996-1999.”, roteiro de ações que representava o compromisso claro do governo federal em atender as demandas do setor;
1997: extinção da Secretaria Nacional de Turismo e Serviços;
1999: criação do Ministério do Esporte e Turismo.
Até aqui, o turismo no Brasil contava com uma política pública pouco delineada e tratada como um segmento hierarquicamente menos importante dentro da estrutura econômica do país. Toda a política traçada até então, estava voltada para roteiros tradicionais como Rio de Janeiro, Salvador, Recife, Olinda, Ouro Preto e Diamantina entre outros.
Após a criação do Ministério do Esporte e Turismo o estado brasileiro configura um novo caminho para o setor. A diretriz para os anos 2000 apontava duas prioridades:
1- Adoção de uma estratégia de marketing – interna e externa - mais agressiva; 2- Aprofundamento e realinhamento das ações voltadas à municipalização do
turismo de forma a organizar, formatar e fomentar o desenvolvimento do turismo sustentável;
Ao traçar tais diretrizes, o governo tinha como finalidade: promover e incrementar o turismo como fonte de renda e geração de emprego com vistas a provocar o desenvolvimento socioeconômico do país, melhorar a qualidade de vida e reduzir as desigualdades sociais.
As ações estratégicas desenvolvidas foram: municipalização do turismo, ordenamento do território, formatação da matéria-prima em produto, realização de oficinas de conscientização de comunidades locais e criação de processos de formação de agentes locais. Uma importante ação governamental foi a criação, em 2001, do “Guia para Sinalização Turística” elaborado pelo IPHAN e pela EMBRATUR. (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN 2001).
Em 2003, reconhecendo a crescente importância da atividade turística no mundo e no Brasil, por sua capacidade de dinamizar diferentes setores, gerar riqueza, renda, empregos e inclusão social – o governo brasileiro cria - através de medida provisória, o Ministério do Turismo (MTUR).
Ao criar o Ministério do Turismo, o estado brasileiro reconfigura sua política pública para o turismo e passa a dividir suas atribuições de poder público, com o setor privado e com a sociedade civil.
Ao lançar, em 2003, o Plano Nacional de Turismo (PNT) 2003-2007, cujo cerne da proposta está na regionalização2 e criação de novos espaços turísticos, o governo brasileiro deixa clara sua intenção de descentralizar as políticas públicas com vistas a
aumentar a participação das instituições e da sociedade na definição das políticas que perspectivem fortalecer o desenvolvimento regional e local (Brasil 2003).
O Plano Nacional do Turismo (PNT) foi reformulado e, em 2007, foi lançado o PNT 2007-2010 intitulado “Uma Viagem de Inclusão” (Brasil 2007). Segundo a apresentação do Ministério do Turismo, a nova política pública federal: “avança na perspectiva de expansão e fortalecimento do mercado interno, com especial ênfase na função social do turismo, buscando, ao mesmo tempo, consolidar o Brasil como um dos principais destinos turísticos mundiais.” (Brasil 2007:11)
Através do PNT o governo federal propõe a gestão compartilhada e descentralizada dos destinos turísticos e, para viabilizá-la, criou o Programa de Regionalização do Turismo. Após amplo estudo sobre a competitividade entre os destinos turísticos foram selecionados 65 destinos indultores de desenvolvimento turístico, espalhados pelas cinco macros regiões brasileiras3 - que passaram a ter prioridade nas políticas públicas no âmbito municipal, estadual e federal.
O modelo de gestão descentralizada e compartilhada iniciado em 2003 foi regulamentado em 2008, com a aprovação da Lei do Turismo que instituiu o Sistema Nacional de Turismo (composto pelo Ministério do Turismo, pelo Conselho Nacional de Turismo, pelo Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes, pelas Secretarias Estaduais de Turismo e por uma rede de gestão descentralizada composta por Instâncias de Governança Macrorregionais, órgãos Estaduais de Turismo, as Instâncias de Governança Regionais, os Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, os Órgãos
3
Conforme regionalização proposta pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o território brasileiro é dividido em cinco grandes regiões: NORTE, SUL, SUDESTE, NORDESTE e CENTRO-OESTE.
Municipais de Turismo de Turismo e os Colegiados Municipais de Turismo). (Lei nº 11. 771 de 17 de novembro de 2008).
É preciso dizer que, embora institucionalizada, a gestão compartilhada nos âmbitos federal, estadual e municipal, ainda não se concretizou, conforme documento do Ministério do Turismo (Brasil 2011):
Para a consolidação do Sistema Nacional do Turismo, será necessário aperfeiçoar a interlocução e a qualificação dessa rede a partir de um processo coordenado pelo núcleo Estratégico Nacional, com desdobramentos para as regiões, estados e municípios. Esse processo deve estabelecer conexões, rotinas e critérios para a evolução dessas praticam, considerando as especificidades de cada grupo social e gerando intervenções adequadas a cada situação. (Brasil 2011: 60)
Não obstante, os impactos da crise financeira internacional, o turismo brasileiro vem apresentando resultados positivos. Em um cenário de recuperação econômica e estabilidade política e social, o Brasil apresenta uma combinação positiva entre inflação controlada, redução de taxas de juros e balança de pagamentos equilibrada que se traduz em um crescimento do produto interno bruto superior ao observado em nível mundial e na redução dos índices de pobreza e desigualdade social.
Além disso, há uma expectativa otimista do setor, tendo em vista a realização da Copa do Mundo de Futebol da FIFA, em 2014, e dos Jogos Olímpicos, em 2016.
O Ministério do Turismo continua implantando seu Programa de Regionalização do Turismo, pelo qual os municípios são incentivados a um trabalho conjunto de estruturação e promoção, de forma que cada peculiaridade local pode ser contemplada, valorizada e integrada a um mercado mais abrangente.
Dentro do referido programa, o Estado de Minas Gerais foi “contemplado” com cinco roteiros: Ouro Preto, Mariana, Diamantina, Tiradentes e Belo Horizonte. Os demais destinos turísticos do estado estão sujeitos à política estadual de criação de circuitos, conforme legislação vigente já referida.
Em relação à política pública para o Turismo, o Estado de Minas Gerais segue, em linhas gerais, a política pública federal. A diretriz de regionalização, descentralização e, teoricamente, a construção de autonomia é fecunda no estado em questão.
Minas Gerais já adotava, desde meados do século XX, o modelo de Circuitos Turísticos nos moldes da política francesa de organização do espaço turístico. O Estado de Minas Gerais possui circuitos turísticos tradicionais, como o Circuito do Ouro, Circuito das Águas, Circuito dos Diamantes, Circuito dos Inconfidentes, dentre outros.
Em 1999 o governo do Estado de Minas Gerais cria a primeira secretaria para tratar exclusivamente do turismo (Lei nº 13.341 de 28 de novembro de 1999).
A criação da Secretaria de Turismo - SETUR – possibilitou a implantação de uma política pública de turismo baseada na descentralização e regionalização da atividade. A partir de 2003, o Estado de Minas Gerais institucionaliza os Circuitos Turísticos com a publicação do decreto 43.321/2003, passo considerado importante para legitimar os circuitos mineiros (Decreto Nº 43.321 de 08 de maio de 2003).
Ao final da primeira gestão da SETUR, já existiam 43 circuitos constituídos, envolvendo mais de 400 municípios.
Em 2005, é criado o “Circuito Grutas e Mar de Minas” (FIG. 2). O circuito é composto, atualmente, pelos municípios de Formiga, Pimenta, Boa Esperança, Arcos, Pains, Iguatama e Lagoa da Prata, Cristais, Candeias e Campo Belo. Os três primeiros municípios têm como principal recurso turístico o Lago de Furnas (o “Mar de Minas”), os dois últimos pretendem explorar turisticamente o Rio São Francisco e os demais, localizados no carst do Alto São Francisco, pretendem explorar a riqueza biológica, arqueológica, paleontológica e espeleológica da região. Localizados nas regiões Centro- Oeste, Sul de Minas e Alto São Francisco, os municípios que compõem o circuito não apresentam em seu conjunto uma unidade geográfica no que diz respeito aos aspectos naturais, demográficos e econômicos.
Figura 2- Circuito Turístico Grutas e Mar de Minas- 2011 Crédito: Castro, J. F. M. (2011)
Refletindo os problemas de reconhecimento e de consolidação dos espaços turísticos apontados anteriormente, o circuito “Grutas e Mar de Minas” já sofreu várias alterações,
conforme nos revelam os mapas da dinâmica de formação do circuito nos seus poucos anos de existência (FIG. 3)
Figura 3 - Dinâmica de formação do Circuito Turístico Grutas e Mar de Minas- 2005-2011
A diversidade de atrativos turísticos no circuito constitui uma vantagem e, ao mesmo tempo, um problema. De um lado, as cidades que possuem como principal atrativo a água, nesse caso, as que se ligam ao Lago de Furnas e ao Rio São Francisco, estão organizando seu espaço turístico com relativo sucesso e aparecem na mídia, sempre lembradas ou destacadas como polos de atração. Por outro lado, os municípios que têm como atrativos as grutas e o patrimônio arqueológico raramente são mencionados.
Na pesquisa por nós orientada, intitulada “Uma análise crítica do modelo de gestão do turismo no Estado de Minas Gerais: estudo de caso do Circuito Grutas e Mar de Minas”, realizada pelos estudantes dos cursos de Turismo e Geografia do Centro Universitário Newton Paiva junto a turistas que freqüentam as destinações turísticas da região do Lago de Furnas, indagou-se sobre o conhecimento dos mesmos acerca dos demais municípios que compõem o Circuito. Identificou-se que os turistas pouco conheciam ou já haviam visitado Iguatama, Córrego Fundo e Pains. A maioria dos entrevistados, de todos os municípios pesquisados, afirmou que não esteve ou os visitou por falta de interesse ou de vontade de conhecê-los e/ou por falta de informação sobre seus atrativos. Porém, o fato mais relevante é que nenhum dos entrevistados visitou os municípios por causa das grutas ou pelo patrimônio arqueológico. (Domingos e Ribeiro 2008).
Esse fato nos convida a uma discussão mais aprofundada sobre o tipo de turismo que o modelo de gestão propõe. A experiência de gestão compartilhada entre os municípios que compõem o circuito é incipiente e/ou ineficaz, ficando muito no campo de uma disputa entre as cidades, do turismo descartável, imediatista e da exploração à exaustão dos recursos naturais da região, na tentativa de se criar um “turismo de massa”.
O turismo cultural praticamente inexiste. A perspectiva de identificação do patrimônio arqueológico e da promoção dos atrativos culturais, através do Turismo Arqueológico (ou Arqueoturismo) raramente aparece em documentos ou folders de divulgação. Sobre a riqueza desse patrimônio reina o silêncio. Obviamente, tal silêncio tem suas razões. A região cárstica do Alto São Francisco está tomada por empresas mineradoras, que produzem cal e cimento, as quais têm causado gigantescos danos ambientais, mas, ao mesmo tempo, gerado emprego, renda e grande lucratividade aos empreendedores privados e às prefeituras. Trata-se de um tema bastante sensível, uma vez que fere os interesses capitalistas.
Ao analisar o modelo de gestão pública do turismo baseado na regionalização, por meio da criação dos Circuitos Turísticos, constatou-se que o circuito Grutas e Mar de Minas ainda não está consolidado.
O potencial identificado na região precisa ser transformado em um produto turístico efetivo, que garanta a atração de turistas motivados ou conhecer municípios por seus atrativos e por uma estrutura capaz de absorvê-los. Verifica-se dessa forma, uma fragilidade do modelo de gestão, a partir da regionalização, evidenciando que apenas a vontade política, a proximidade dos municípios e a existência de atrativos turísticos não são suficientes para transformar uma região geográfica em uma região turística.
(Resende 1999: 227)
Dentre os pontos frágeis do circuito, as grutas foram identificadas como um atrativo de grande potencialidade, mas pouco trabalhada. Desta forma, uma nova pesquisa foi proposta com foco no município de Pains. Este possui cerca de 800 cavernas catalogadas, sendo que várias dessas apresentam, além do potencial turístico, um grande campo para estudos arqueológicos e paleontológicos que levou às indagações: Qual a relação da comunidade local com os sítios arqueológicos da cidade? A cidade tem identidade com os sítios arqueológicos? O poder público fomenta a construção desta identidade? É possível trabalhar os sítios arqueológicos como atrações turísticas?
Outra questão que emerge é o fato de a região estar tomada por empresas mineradoras que produzem cal e cimento, gerando um imenso caos ambiental e, ao mesmo tempo, gerado emprego, renda e grande lucratividade aos empreendedores privados e às prefeituras.
O sistema carstico de Pains abriga grutas e cavernas com acervo arqueológico bastante diversificado tais como: inscrições rupestres, urnas funerárias, fragmentos cerâmicos, utensílios e ferramentas pré-coloniais.
As grutas e cavernas da região, assim como as de todo o território nacional, encontram- se sob forte ameaça de destruição em virtude de uma nova legislação. Até o ano de 2007, todas elas eram consideradas patrimônio cultural brasileiro. Porém, o Decreto 6.640 de novembro de 2008 acabou com esse status. A partir desse decreto, só as cavernas consideradas de máxima relevância precisam ser preservadas. Entretanto, as cavernas e abrigos que são sítios arqueológicos seguem sob a proteção do poder público, cabendo ao IPHAN, fiscalizá-las e preservá-las. (Decreto Nº 6.640 de 07 de novembro de 2008)
Um dos grandes motivos de preocupação é a forma como os laudos de definição da relevância das cavernas são feitos. Ao invés de serem realizados pelo governo ou algum órgão ligado a ele, os laudos são realizados pelos empreendedores, que, via de regra, priorizam as questões econômicas. Na região estudada, percebemos claramente o foco econômico nas questões relacionadas às grutas, por ser esta tomada por empresas mineradoras (FIG. 4) que produzem cal e cimento, gerando grande número de
questões relacionadas ao turismo, à arqueologia e ao meio ambiente têm ficado à margem.
Desta forma, pensar o turismo como uma possibilidade de geração de renda na região pode vir a ser uma alternativa para a preservação das grutas e cavernas de Pains. No entanto, este deve ser trabalhado de forma sustentável, evitando ao máximo a degradação do espaço a ser visitado.
Figura 4: Mineradora no município de Pains/MG Crédito: Telma Fernanda Ribeiro (2009)