Du point de vue de la prévention, le rapport de la Cour des comptes publié en 2002 rappelle qu'il existe "un ensemble institutionnel complet", il souligne cependant qu’en pratique, les mécanismes d’intervention dans ce domaine ne sont pas "pleinement utilisés" et que "l’ampleur de l’action de prévention reste limitée". Dans sa conclusion, la Cour des comptes fait référence à l’important décalage qui s’est progressivement creusé "entre l’action contre les risques professionnels et le reste de la politique de santé et de sécurité". Pour expliquer ce constat, elle met précisément en cause "l’absence d’une séparation claire entre la responsabilité de détecter les risques, de les analyser et de prendre les décisions d’une part, et celle de gérer le régime d’assurance d’autre part."
L'"ensemble institutionnel complet" auquel fait référence la cour des comptes est représenté sur le schéma du "système français de prévention des risques professionnels" reproduit page suivante (figurant sur le site Internet du ministère de l'emploi et de la solidarité). Il rend compte de l'organisation "bicéphale" de ce système. D'un côté se trouve la Direction de la Sécurité sociale, dont dépendent les organismes de Sécurité sociale (et notamment les caisses régionales, chargées de la prévention), ainsi que l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS), qui est sous sa tutelle par le biais de la CNAM ; de l'autre côté, la Direction des Relations du Travail, dont le rôle d'"élaboration et de coordination de la politique publique de prévention" est rappelé. A celle-ci se rattachent les Directions régionales et départementales du travail et de l'emploi ainsi que deux organismes d'étude et de prévention : l'ANACT et l'OPPBTP. L'organisation institutionnelle de la prévention en France associant la branche Direction du travail à celle de la Direction de la Sécurité sociale date de la mise en place de la Sécurité sociale76. Les fondements d'une telle organisation remontent aux premières lois en matière d'hygiène et de sécurité au travail, à partir desquelles s'est construite une réflexion sur la prévention.
On trouve des deux côtés du "système" deux sources de connaissance systématisée sur les accidents du travail, dont l'usage reste interne aux institutions qui les produisent. Il s'agit de deux bases de données. L'une sur les "accidents du travail graves et mortels" émane de
l'INRS77 et est alimentée par les enquêtes menées par les agents des CRAM78. L'autre, également liée au "accidents du travail graves et mortels", est alimentée à la DRT sur la base des "remontées" d'informations des sections d'inspection du travail. Les deux institutions à la base de ces sources de connaissance – l'INRS et l'inspection du travail – relèvent de deux approches différentes de la prévention.
En France, 1300 79 agents (inspecteurs et contrôleurs du travail) assurent actuellement les fonctions de contrôle dans 1,5 million d'établissements assujettis, employant plus de 15 millions de salariés. Or, rapporte la revue Performances80, "la moyenne européenne rapportée à la France donnerait environ 2000 agents de contrôle au lieu de 1300."
L'INRS a un effectif employé de 650 personnes (450 au centre de Lorraine, 200 au centre de Paris).
1.4.1 – La base EPICEA de l'INRS, alimentée par les CRAM : les accidents du travail "graves et mortels"
Les enquêtes menées par les agents des CRAM reconnus par la Sécurité sociale sur les accidents du travail graves et mortels font l'objet d'un traitement centralisé par l'Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et maladies professionnelles (INRS). En 1981, à la demande de la CNAMTS, une réflexion sur un instrument global de prévention des accidents du travail a été mise en place, en concertation avec l'INRS. Cette réflexion a abouti à un projet de création d'une base de données sur les accidents du travail destinée à pallier l'"insuffisance des statistiques technologiques et financières pour développer une politique de prévention". En 1991, L’INRS a créé la base de données EPICEA (Étude et Prévention par Informatisation des Compte-rendus d'Enquêtes Accidents du travail), avec les objectifs suivants :
77
INRS : Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et maladies professionnelles
78
CRAM : Caisse régionale de l'assurance maladie. 79
L'inspection du travail compte 3769 agents, théoriquement. Dans la réalité, il n'y en a que 1366 pour couvrir l'hexagone, reconnaît le ministère. Pour connaître l'effectif total employé dans les sections d'inspection du travail, il faut ajouter les 674 secrétaires (données 2001), soit un total de 2040. Bilan des conditions de travail. 2002. DRT, Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité,
"L'objectif général du système est de compléter les informations fournies par les statistiques d'accidents du travail en apportant une connaissance plus analytique des circonstances et des facteurs d'accident. Il doit permettre d'une part une approche de type statistique faisant apparaître pour un ensemble d'accidents les facteurs les plus importants avec une idée de leurs poids respectifs, et d'autre part une consultation spécifique fournissant des informations détaillées sur un accident, un type d'accident ou un facteur d'accident. Cette double approche, à la fois épidémiologique et clinique, constitue une caractéristique marquante du système.
La première source d'information exploitée par le système est constituée par les rapports, rendus anonymes, d'enquêtes d'accidents menées de façon habituelle par les Caisses Régionales d'Assurance maladie. Il s'agit donc d'une démarche visant à valoriser une source d'information existante." 81
La base EPICEA est donc alimentée par les données d’enquête des services prévention des CRAM pour tous les accidents du travail mortels et les accidents graves et/ou considérés comme "significatifs" du point de vue de la prévention. Annuellement, mille enquêtes sont analysées (environ 800 accidents du travail mortels par an et 200 accidents signalés chaque année par les CRAM). Chaque CRAM est libre des critères qui vont déclencher une enquête accident du travail. Un formulaire d'enquête détaillé est alors à remplir, de façon à renseigner l'ensemble des champs de la base EPICEA.
Il y a 68 variables dans la base (80 mots clés) regroupées en dix sous-ensembles : - "identification du dossier
- données primaires concernant l'accident (date, nature, siège des lésions, …) - l'entreprise, l'établissement
- la victime
- l'emploi, le poste occupé par la victime - le lieu, le site de l'accident
- la phase d'activité de l'atelier, du chantier - l'activité de la victime
- les circonstances de l'accident (facteurs matériels, processus d'accident …)
- synthèse, interprétation (détermination de facteurs d'accident, résumé du récit d'accident …)."82
La base est destinée à des usages internes aux organismes de sécurité sociale (services prévention des CRAM pour l'essentiel). Une version allégée est en préparation, en vue d'une diffusion vers les employeurs.
81
Ho et coll. (1986). (souligné dans le texte). 82
Actuellement la base EPICEA contient 17 000 enquêtes d'accidents du travail. Des informations non recensées ailleurs figurent dans cette base, notamment concernant la sous- traitance. Il s'agit d'une base qualitative, statistiquement non représentative de tous les accidents du travail survenus, excepté pour les accidents du travail mortels (reconnus), dont l'exhaustivité est assurée depuis 1991.
Compte tenu de la richesse de cet outil pour la connaissance des accidents du travail, on peut regretter le cloisonnement institutionnel existant quant à son exploitation : seuls les agents des CRAM sont en effet utilisateurs de cette base de données. La question de la tutelle de l'Etat sur l'INRS (association loi 1901 dont l'essentiel des moyens financiers provient du fonds AT/MP de la Sécurité sociale) a notamment été posée lors d'un entretien que nous avons mené avec un agent de la DRT.
1.4.2 – Les bases de données de la Direction des relations du travail (DRT), alimentées par les inspecteurs et contrôleurs du travail
En matière de prévention, le rôle de l’Etat est primordial et concerne dans une même mission les services déconcentrés de l'administration du travail, en particulier l’inspection du travail, mais aussi la justice. Créé en 1892, le corps de l'inspection du travail, de même que le droit du travail, a fondé sa légitimité autour des questions d'hygiène et de sécurité au travail83. L'inspection du travail est donc au cœur du dispositif pour identifier les infractions au droit du travail et au droit pénal (homicide involontaire et mise en danger d’autrui). Elle est chargée de conduire une mission effective de contrôle et de sanction au niveau des entreprises afin que soient appliquées les mesures réglementaires nécessaires à la prévention des accidents, et faire respecter en premier lieu l’obligation générale de sécurité du chef d’entreprise.
Enquêtes accidents du travail et "procédure d'alerte" : une information de l'inspection du travail vers la DRT
Depuis 1947, plusieurs circulaires ont eu pour objet de préciser les modalités des enquêtes accident du travail et des signalements directs auprès de l’administration centrale dans le cas des accidents du travail graves ou mortels.
La circulaire Tr. 019/47 du 4 mars 1947, complétée par celle du 14 juin 1967 relative à la conduite des enquêtes et à l'établissement de rapports concernant les accidents du travail,
fixe une "procédure des rapports établis". Ces deux circulaires insistent sur la nécessité pour les inspecteurs du travail d'établir des rapports d'enquête à destination de l'administration centrale pour les accidents du travail particulièrement graves ou significatifs pour la prévention ainsi que pour les accidents du travail mortels :
"La prévention étant fondée sur une connaissance aussi précise que possible sur les risques, seule l'enquête est susceptible d'apporter sur les éléments déterminants et les circonstances favorisantes des accidents les informations qui permettent d'adopter des mesures de prévention en liaison, le cas échéant, avec un aménagement des conditions de travail." (Circ. du 14 juin 1967)
Cette exigence est réaffirmée en 1983 (Circulaire DRT 11/83 du 4 août 1983 relative aux conditions d'élaboration et de transmission à l'administration centrale des rapports d'accidents mortels du travail). La circulaire DT 98/8 du 27 octobre 1998 "relative à la mise en place d'une procédure d'alerte en cas d'accidents du travail mortels ou très graves" s’inscrit en référence aux deux circulaires pré-citées (du 14 juin 1967 et du 4 août 1983) et insiste à nouveau sur l’importance de cette procédure d’alerte. Pointant le faible taux de couverture des accidents mortels effectivement signalés par voie de procédure d'alerte (seulement 35% (N=265) de l'ensemble des accidents du travail mortels avaient fait l'objet d'un signalement en 1997), la circulaire DRT 98/8 vise donc à "accélérer et intensifier les remontées d'informations pertinentes concernant les accidents à caractère particulièrement sensible". A cette fin, une "procédure d'alerte, directe et simplifiée, spécifique aux accidents du travail mortels ou particulièrement graves et sensibles" est donc mise en place par cette circulaire, se substituant à la communication téléphonique ou au message télex instaurés depuis la circulaire de 1983. Cette procédure d’alerte immédiate a pour but de permettre au Ministère du Travail d’être le premier informé en cas d’accidents du travail ayant entraîné la mort d’une ou plusieurs victimes sur le lieu de travail84. La fiche d’information est à adresser "directement et en temps réel, c'est à dire dès connaissance des circonstances générales de l'accident, au bureau CT-1-2 de la sous-direction des conditions de travail et en parallèle à la direction régionale."
Ce recueil d'information est censé apporter des informations utiles pour déterminer les axes prioritaires de la politique de prévention des accidents du travail en France. En effet, la circulaire précise :
84
La fiche d'alerte jointe à la circulaire comporte les champs suivants : Date, heure et lieu de l'accident du travail - Nom de la victime - Nom et activité de l'employeur - Nom et activité de l'entreprise où est survenu l'accident (si différent de l'employeur) - Brève description des circonstances de l'accident - Conséquences (décès, blessures graves (à préciser) - Rapport prévu (obligatoire en cas d'accident du travail mortel)
"les signalements d'accidents du travail (enquêtes et rapports), transmis par les services de l'inspection du travail à l'administration centrale, constituent un outil indispensable en matière de prévention et d'amélioration du niveau de santé et de sécurité au travail." (…) "La qualité et l'exhaustivité des informations collectées permettent un travail de fond", allant de la "sensibilisation et l'information des différents acteurs de la prévention" à une contribution à l'"évolution de la réglementation", en passant par les questions de normalisation nationale et à l'échelle européenne ainsi qu'à une action de surveillance, notamment dans le secteur des machines.
Les signalements et rapports d’enquête alimentent au Ministère du travail une base de données des accidents du travail graves et mortels selon les instructions de la circulaire DT 98 du 27 octobre 1998.
La base de données sur les accidents du travail graves et mortels gérée par le bureau CT-1-2 à la DRT
C'est en lien avec les objectifs précisés dans la circulaire DT 98/8 du 27 octobre 1998 que le bureau CT-1-2 de la DRT a mis en place fin 1997-premier semestre 1998 la base de données alimentée par les signalements de l'inspecteur du travail. L'un des objectifs de cette base est d'"organiser un suivi quantitatif et une exploitation qualitative thématique de l'ensemble des accidents dont la DRT a connaissance". Il est écrit aussi que "cette base permettra également d'assurer une restitution des signalements" aux services déconcentrés.
Un autre objectif de cette base est de constituer une connaissance sur les accidents du travail "graves et mortels", sans pour autant viser à l'exhaustivité de l'information. L'idée est de pouvoir en définir la cible d'objectifs de prévention particuliers (selon le statut des victimes, de l'entreprise, le secteur d'activité, …).
Fondée sur le principe de l'alerte, cette base est alimentée en deux phases successives : à partir de la fiche d'alerte tout d'abord, puis enrichie avec les précisions contenues dans le rapport d'enquête.
La fiche d'alerte est adressée directement à la DRT (CT-1-2), le plus souvent par télécopie. Elle est sommaire. Le rapport d'enquête de l'inspection du travail est beaucoup plus complet. Il est adressé à la DRT par les DRTEFP, ou parfois directement par les inspecteurs du travail. En dépit des précisions fournies dans les différentes circulaires, il n'a pas de forme homogénéisée dans les faits et le délai de transmission de trente jours mentionné dans la circulaire de 1983 n'est que rarement respecté. De nombreux accidents du travail ayant donné lieu à une procédure d'alerte quant à leur signalement ne sont jamais suivis d'un rapport d'enquête.
Si un accident du travail a donné lieu à un procès verbal (PV), celui-ci peut être utilisé en plus du rapport pour alimenter la base. Il n'y a cependant rien d'automatique.
Quotidiennement des nouvelles informations sont saisies à l’arrivée des signalements. C'est une base ACCESS, comprenant les champs suivants :
- origine du signalement : nom de l'inspecteur ou du contrôleur, département, région - lieu de l'accident : raison sociale, activité, code APE, …
- renseignements concernant la victime : statut du salarié (apprenti, CDD, CDI, …), sous-traitance / précarité, âge, ancienneté dans l'emploi/dans l'entreprise, profession - travail correspondant à l'emploi ou non (au moment de l'accident)
- horaire habituel ou non
- texte court sur les circonstances de l'accident
Depuis sa création, la base sur les accidents du travail graves et mortels de la CT-1-2 compte 2 406 enregistrements.
La base de données est exploitée à la CT-1-2 de façon simple, à destination des services internes de la DRT du Ministère et des DRTEFP. Son exploitation se fait avant tout selon les "actions prioritaires" définies annuellement, donc dans un objectif de production de réglementation.
Le type de document produit est exclusivement descriptif, basé sur des fréquences (tris à plats) ou des tris croisés, comme par exemple la répartition des accidents du travail selon leur nature (graves / mortels).
En 1999, pour l'ensemble du territoire, sur 699 signalements enregistrés, 455 concernaient des accidents du travail "graves" (65%) et 244 des accidents du travail mortels (35%). En 2000, sur 592 signalements, 356 concernaient des accidents du travail "graves" (60%) et 236 des accidents du travail mortels (40%). Pour l’année 2001, les 669 cas traités se répartissaient entre 439 accidents du travail "graves" (66%) et 230 accidents du travail mortels (34%).
On observe donc une proportion relativement stable (située autour du tiers) des accidents du travail mortels sur le total des signalements d'accidents du travail "graves et mortels",
De création récente (moins de cinq ans d'ancienneté) cette base présente certaines limites. Le problème posé par le faible nombre de rapports d'enquête par rapport au nombre de signalements est notamment rappelé en juin 1991, dans une "Note à l'attention des DRTEFP et DDTEFP sur les signalements d'accidents du travail mortels" :
"Au 15 juin, 135 accidents mortels ont été signalés par courrier; seuls 25 rapports sont parvenus à l’administration centrale : les informations sont en conséquence malheureusement fort succinctes.
La première remarque que l’on peut faire sur ces signalements porte sur leur nombre qui est très inférieur à ce que l’on pourrait attendre : même si l’on soustrait du nombre annuel d’accidents du travail mortels ceux relevant de la compétence du ministère des transports ainsi que les accidents de la circulation (dont on peut imaginer qu’ils sont moins facilement connus des services), c’est environ 600 à 700 décès par an qui devraient être signalés : soit largement le double de ce qui est.
Il paraît probable que seuls sont signalés les accidents du travail immédiatement mortels : ceux pour lesquels l’inspection du travail est informée par la gendarmerie, les services des secours, quelquefois l’entreprise.
Les enseignements qui peuvent être tirés des informations reçues sont en conséquence partiels et peu représentatifs".
En octobre 2002, le Directeur des relations du travail du Ministère de l'emploi et de la solidarité lance le même type d'appel en direction des directeurs régionaux et départementaux à propos des signalements des accidents du travail :
"Je vous rappelle en particulier que les fiches d'alerte, prévues par la circulaire du 27 octobre 1998, peuvent être suivies d'un rapport d'enquête exposant en détail les circonstances de l'accident et complétant, le cas échéant, les renseignements non fournis par la fiche d'alerte.
(…)
L'importance du nombre de rubriques non renseignées dans les fiches d'alerte ou dans les rapports d'enquête doit conduire à une certaine prudence dans l'interprétation des données. Sous cette réserve inéluctable, les signalements parvenus à l'administration centrale continuent à faire l'objet d'une exploitation régulière de la part des différentes unités concernées."
Nous reviendrons au chapitre 5 sur les entretiens réalisés auprès d'inspecteurs et contrôleurs du travail quant à leurs critères dans la réalisation d'une enquête accident.
En principe, c'est le bureau CT-1-2 de la DRT, qui reçoit tous les signalements d'accidents du travail, qui les ventile entre les autres bureaux de la DRT, selon leur spécialisation :
- CT-3 : accidents pouvant comporter des renseignements en matière de médecine du travail
- CT-4 : accidents liés à un agent chimique
- CT-5 : accidents en lien avec un problème de machine ou d'équipement. Cette base "machines" ne porte pas seulement sur des accidents du travail, mais aussi sur toute sorte de remontées d'informations sur des problèmes liés à des machines et équipements - CT-6 : accidents survenus sur des chantiers dans le BTP
La base "machines" alimentée au bureau CT-5 de la DRT
Historiquement le bureau CT-5 est le bureau de l’administration centrale le plus lié à l’inspection du travail. La base gérée par celui ci traite des risques d’accident associés à l’utilisation des machines (qu'il y ait eu ou non accident) et alimente une autre base traitant du risque électrique (signalements de l’inspection du travail suite à accidents du travail ou non).
Cette base gérée par le bureau CT-5 est alimentée en partie par le bureau CT-1-2 qui transmet les signalements d’accidents du travail graves et mortels liés à un problème sur une machine, mais aussi, directement par les inspecteurs et contrôleurs du travail lorsqu'à la suite d'une visite de contrôle ou d'une enquête accidents du travail, ils constatent un problème sur une machine ou sur un équipement. L’objectif, avec la base "machines", est de tirer des enseignements en matière de recommandation pour les questions de normalisation à l’échelle de la France et de l’Union Européenne. Actuellement, la base est riche de 3000 dossiers.
1.4.3 – L'enquête Conditions de Travail de 1998 de la DARES : une connaissance