Des situations individuelles au contexte idéologique et économique international : les causes

Chapitre 2 : Le cas de la dette coloniale en République Démocratique du Congo

3. Des situations individuelles au contexte idéologique et économique international : les causes

Comment expliquer que, jamais au cours de ces négociations, les Congolais n’adoptèrent une position plus radicale à l’égard des dettes coloniales ? Pourquoi la doctrine de la dette odieuse n’est pas mobilisée ? Il est impossible d’identifier une variables explicative déterminante. On peut néanmoins émettre un certain nombre d’hypothèses, qui relèvent pour beaucoup d’une étude des caractéristiques socio-cuturelles de la délégation congolaise, mais également du contexte politique, économique et idéologique dans lequel ces négociations prennent place.

Pour comprendre les résultats catastrophiques des négociations de la Table Ronde, il faut d’abord rappeler que la délégation congolaise n’avait pas reçu de mandat pour formellement engager le Congo dans des résolutions contraignantes. Les membres de cette délégation pouvaient donc légitimement penser que le premier gouvernement élu du Congo aurait tout loisir d’adopter ou de rejeter les différents éléments « recommandés » dans le document, et donc refuser la charge de la dette publique. D’autre part, on peut penser que l’obtention de l’intégralité du portefeuille colonial permettait aux congolais d’envisager cette charge avec

sérénité. Cette hypothèse est d’ailleurs renforcée par le fait que les Congolais obtenaient de la Belgique une aide financière de près de trois milliards de francs pour boucler le budget étatique de 1960, ainsi qu’une participation conséquente à un fonds d’investissement commun pour les premières années d’indépendances. Mais surtout, l’inexpérience et le manque de cohésion de la délégation congolaise semble avoir eu un impact majeur dans les deux commissions de la Table Ronde. Comme je l’ai dit plus haut, au moment de la Conférence économique, les leaders politiques congolais sont en pleine campagne électorale au Congo même. Plusieurs partis se font alors représenter par des « seconds couteaux ». Ce sont même pour beaucoup d’entre eux des étudiants congolais en Belgique, sans expérience de la négociation et souvent peu aguerris dans les questions économiques qu’ils sont appelés à traiter. D’autres membres de la délégation ne représentent aucun parti mais sont présents en tant que chefs coutumiers, eux aussi novices dans les négociations internationales.

Peu de documents permettent de saisir la teneur que prirent les négociations de la Table Ronde économique. Le Centre de Recherche et d’Information socio-politique (CRISP) à Bruxelles en fit à l’époque un compte rendu relativement succinct. Ce compte rendu fait notamment part de la grande difficulté que connurent les Congolais à former un Front commun lors de ces négociations, certains « hommes politiques purs (…) ayant tendance à considérer les étudiants comme des hommes trop facilement influencés par les milieux politiques belges » (CRISP, 1960, p.18). De plus, la délégation n’avait pas été en mesure de se concerter en amont de la conférence. En effet la documentation produite par la commission chargée de préparer la Conférence n’étaient arrivés « en temps utile qu’à une minorité de délégués [congolais] » (Ibid.). Durant les débats, il apparaît aussi que les Congolais peinent parfois à obtenir des réponses satisfaisantes à leurs questions. Par exemple, « la question de l’augmentation des avances de la Banque Centrale au Trésor congolais est pratiquement repoussée d’une phrase catégorique où l’on invoque l’inflation, alors que des experts monétaristes consultés sont beaucoup moins affirmatifs » (Ibid., p.b). Enfin, il ressort dans certains passages de ce rapport que les Congolais doivent apprivoiser une matière qu’il ne maîtrisent pas parfaitement : « A mesure que les discussions progressaient, l’utilité de faire du portefeuille congolais ou, à tout le moins, d’une partie de celui-ci, une sorte de patrimoine d’affectation apparaissait plus clairement à certains délégués congolais » (Ibid. p.f). A l’époque, la presse belge avait d’ailleurs fait clairement état de l’inexpérience et du manque de connaissance des dossiers du côté de la délégation congolaise. Le journal progressiste « Le soir » écrivait ainsi que les délégués belges faisaient face « à des hommes qui n’étaient manifestement pas rompus en ces matières », et qui « n’ont pas caché que cette minutieuse analyse économique, financière et sociale leur avait fait mieux comprendre la nature des problèmes auxquels leur gouvernement

devra faire face » (Le Soir, 19 mai 1960, p.1). Cependant, ni le rapport du CRISP ni la presse ne semble avancer que cette inexpérience eût un effet considérable sur la nature des résolutions adoptée par le Conférence.

Les entretiens accordés au journaliste François Ryckmans par Jacques Brassine et Jean Nsele, deux des protagonistes de cette Table Ronde, illustrent pourtant bien ce qui s’y est joué. Le premier est alors conseiller du ministre Albert Lillar, ministre de la Justice à l’époque. A propos de milieux économiques – qui, comme je l’ai mentionné plus haut, étaient directement impliqués dans l’élaboration et dans les négociations de la Table Ronde économique – Brassine avance que « beaucoup de gens, notamment dans les milieux des sociétés coloniales, disaient :

‘les Congolais ne pourront pas faire sans nous. On va essayer de maintenir cela et par ce biais nous allons garder notre influence’ ». Pour lui, la Belgique « a toujours voulu garder les clés économiques (…) » et transféra tout ce qui put l’être avant le 30 juin (Ryckmans, 2020a). De son côté, Jean Nsele fait partie des étudiants mandatés par les leaders politiques congolais à la Table Ronde. Il rapporte combien il était « difficile d’arriver à discuter, d’être à la hauteur de l’équipe belge, parce que tous les ministres et tous les services belges maîtrisaient parfaitement tous les dossiers [qu’on leur] donnait » (Ryckmans, 2020b, p.215). Il revient également sur la composition de l’équipe de négociation congolaise : « certains étaient choisis parmi l’élite de l’époque – on a même rappelé nos étudiants, des universitaires qui étaient en cours d’études, pour faire partie de cette équipe – mais il y avait aussi des chefs coutumiers qui, à mon avis, n’avaient pas grand-chose à y faire » (Ibid., p.213). La délégation congolaise était en effet extrêmement hétéroclite et, parmi elle, figuraient plusieurs chefs coutumiers dont on peut supposer qu’ils étaient peu familiers avec les questions traitées lors de cette conférence, et même avec les pratiques politiques occidentales conventionnelles. C’est en tous cas ce que laissent à penser les fiches d’identités remplies par les membres de la délégation congolaise, conservées dans le fonds d’archives « de Doncker », récemment répertorié aux archives de l’Africa Museum à Bruxelles, et que j’ai pu consulter lors de mes recherches, dans lesquelles il apparaît que plusieurs chefs coutumiers savent pas bien écrire (voir annexe 3). Enfin, Nsele insiste sur la masse des informations que l’équipe congolaise devait essayer d’assimiler d’un jour à l’autre : « nous recevions tous les jours une documentation volumineuse sur ce que nous devions discuter le lendemain. Nous passions des nuits à essayer de lire, à essayer de faire la synthèse de nos documents » (Ibid. p.214). Pour lui, il est clair que les négociations de la Table Ronde étaient, du point de vue humain, « parfaitement inégales » alors qu’elles constituaient

« la partie la plus importante des négociations entre les deux pays » (Ibid.).

Peu expérimentés, déconnectés de leurs leaders politiques en campagne électorale, et submergés par la masse des dossiers à traiter, les négociateurs congolais n’ont ainsi pas pu faire grand-chose face à la délégation belge. Cette dernière s’est, elle, présentée à la Table Ronde avec une équipe très expérimentée et avec la ferme intention de garder les clés économiques du Congo.

Les accords de Bruxelles du 6 février 1965, qui valident une majorité des résolutions adoptées par la Table Ronde économique, sont un prolongement de la défaite congolaise lors des négociations de l’indépendance. Hormis la création d’un Fonds d’investissement pour lequel la Belgique participe au deux cinquième, la Belgique n’effectue pas de réelles concessions. Pire, le Congo endosse la charge des dettes les plus contestables des 75 années de colonisation belge.

On peut raisonnablement supposer que la proximité entretenue par Moïse Tshombe, qu’on surnommait M. Tiroir-Caisse (Omasombo et al., 2018, p.538), avec l’élite capitaliste belge de l’époque joua un rôle très important dans l’attitude adoptée par les Congolais lors de ces négociations. De plus, c’est avant tout la récupération du portefeuille colonial qui importait à Tshombe, qui acquérait par cette « victoire » une légitimité symbolique importante au Congo qui allait faire de lui le grand favori des élections prévue à la fin de l’année 1965 (Ibid.).

Ainsi, les situations individuelles des négociateurs congolais sont un facteur explicatif majeur de l’issue des deux cycles de négociations économiques belgo-congolaises. Par inexpérience et manque de compétences d’abord, puis surtout par connivence avec les intérêts privés et par quête du pouvoir, les différentes délégations africaines ont donné la priorité à la récupération du portefeuille colonial par rapport à tous les autres enjeux. Il serait cependant réducteur

Affiches de la campagne électorale de 1965 (Collection MRAC Tervuren, in Omasombo et al., 2018, p.537)

d’attribuer l’acceptation de la charge de la dette publique coloniale aux seuls éléments socio-culturels que je viens de développer. Comme je l’ai souligné dans la conclusion du premier chapitre de ce travail, le contexte politique et idéologique international est lui aussi important car il détermine en partie le répertoire d’action à disposition des négociateurs. A ce titre, le contexte des années soixante ne favorise pas la radicalisation des acteurs congolais. Pour rappel, les premières décennies d’après-guerre sont marquées par la domination de la BIRD sur le marché international de la dette. Odette Lienau souligne combien cette banque joua un rôle important dans l’imposition de la norme de la continuité de la dette à cette époque. On peut penser que l’hégémonie idéologique de la BIRD à l’époque joue un rôle dans la question de la transmission de la dette du Congo belge vers la République du Congo. Rappelons-le, la Belgique soutient depuis toujours que sa colonie constitue en fait un État distinct de la Belgique.

De ce point de vue, l’indépendance du Congo correspond à une succession entre États, et non pas à la fondation d’un nouvel État (Lejeune, p.541). Ce point de vue s’inscrit donc dans la droite ligne du discours libéral développé par la BIRD. L’hypothèse de l’influence de cette dernière sur le résultat des négociations est d’ailleurs renforcée par l’implication importante de la BIRD dans le règlement du contentieux belgo-congolais. D’une part, elle fait partie des créanciers impliqués dans la dette émise par le Congo belge et garantie par la Belgique, à raison d’environ 100 millions de francs belges (CRISP, 1965, p.24). La dénonciation radicale de la dette coloniale aurait donc implicitement associé la BIRD à l’illégitimité de l’œuvre coloniale belge. D’autre part, la BIRD est largement impliquée dans le règlement du contentieux belgo-congolais. Elle est à l’origine de l’inventaire des actifs et des passifs du Congo belge sur lequel se fondèrent les négociations de 1965 et, surtout, elle mit à disposition de la délégation congolaise deux techniciens dans les travaux préparatoires des accords de Bruxelles (Ibid., p.3).

Le deuxième élément contextuel qu’il me semble important de soulever est la question de la disponibilité des outils juridiques pour la répudiation de la dette au moment des négociations.

Lorsque le Congo accède à son indépendance, la doctrine de la dette odieuse telle que formulée par Sack n’a jamais été mobilisée au niveau du droit international. Rappelons ici que la formalisation des principes de la dette odieuse que fait Sack a d’abord une fonction limitative pour les États qui souhaitent s’engager dans une lutte pour la répudiation de leurs dettes (Mallard, in, Flores et Pénet, 2021, p. 235). D’abord, chacun des trois critères de la doctrine (absence de consentement, absence de bénéfice, connaissance par les créanciers) doit être rempli par une dette pour qu’elle soit frappée de nullité. Comme je l’ai montré plus haut, le critère de la connaissance de la mauvaise utilisation des crédits par les investisseurs aurait constitué un écueil important. Mais surtout, les débats juridiques de l’époque sur les questions de succession d’État soulignent l’inadaptation de la doctrine dans l’optique d’une dénonciation

de la dette du Congo belge lors des négociations. Dans une référence implicite au traité de Sack, Christian Lejeune évoque ainsi la « tendance jurisprudentielle » qui se développe en Europe à partir de la répudiation de la dette par l’URSS en 1917. Pour l’auteur, cette tendance distingue les « dettes localisées » des « dettes de régime ». Les premières sont les dettes qui ont « servi un intérêt local clairement indentifiable », tel le développement des infrastructures, de l’industrie, ou les investissements dans le domaine social ou de la santé (Lejeune, 1969, p.543).

Les secondes sont, elles, des dettes qui ont été contractées « pour asseoir l’autorité qui exerçait le pouvoir politique à l’époque de la naissance de l’engagement ». Il s’agit donc de dettes investies dans le maintien de l’ordre, dans les infrastructures de contrôle de la population, etc.

(Ibid.) Selon Lejeune, lors d’une succession d’État, « La doctrine moderne occidentale (…) [met] à charge de l’État nouveau les dettes d’intérêt local », alors que les dettes de régimes reviennent à l’État qui se retire (Ibid.).

La Belgique n’adopta pas cette tendance, et défendit jusqu’en 1965 le principe de stricte succession d’État au Congo. Mais, considérant cette tendance jurisprudentielle, Lejeune conclut que la Belgique aurait tout aussi bien pu se prévaloir de cette « doctrine moderne » car « la quasi-totalité des emprunts coloniaux [belges avaient] servi à des investissements d’infrastructures au Congo. [Ces emprunts correspondaient] par conséquent à des dettes localisées » dont la charge devait être assumée par le nouvel État indépendant (Ibid.). On l’a vu, la majorité des crédits avaient effectivement été investis dans le cadre du Plan décennal.

Les développements ultérieurs que connut la doctrine permettent de reconsidérer les investissements réalisés dans le cadre du Plan. C’est le cas du texte proposé par Bedjaoui, qui renverse la charge de la preuve du bon usage des fonds à la puissance coloniale. Mais à l’époque, la « tendance jurisprudentielle » semblait bien aller dans le sens d’un transfert de la grande majorité de la dette coloniale vers le Congo.

Ainsi, on peut se poser la question de la disponibilité de la doctrine de la dette odieuse au moment des négociations économiques de l’indépendance du Congo. J’ai montré dans le premier chapitre de ce travail combien le mouvement des non-alignés eût un impact important sur le développement de cette doctrine. Ce n’est qu’avec Bedjaoui, à la fin des années 70, que cette doctrine commence à être pensée comme un outil émancipateur pour les anciennes colonies. Bedjaoui renverse la conception de Sack en attribuant par défaut les dettes coloniales aux États colonisateurs. Mais en 1960, lors que le Congo devient indépendant, cette doctrine n’est de loin pas « prête à l’emploi » pour les négociateurs congolais

4. Conclusion

L’analyse des deux cycles de négociations que j’ai menée dans ce chapitre éclaire la façon dont le pays endossa la charge de la dette coloniale, frappée au moins partiellement de nullité par la doctrine de la dette odieuse. D’une part, certains éléments de contextes permettent de saisir, en partie, les possibilités de négociations qui s’offraient au congolais à la Table Ronde et lors des négociations de 1965. Ces négociations s’inscrivent dans une période où la répudiation de la dette est un outil largement marginalisé par l’idéologie libérale prônée par les Institutions Financière Internationales. De plus, la doctrine de la dette odieuse est à l’époque une doctrine relativement inadaptée aux situations décoloniales que connaissent les pays d’Afrique lors de la vague d’indépendance des années 1950-60. Mais ces éléments contextuels n’expliquent pas tout. Je l’ai dit en introduction de ce chapitre, plusieurs pays adoptèrent une attitude bien plus radicale à l’égard des anciennes puissances coloniales lorsqu’ils négocièrent les termes économiques de leur indépendance. L’Algérie invoqua même explicitement le concept de

« dette odieuse » pour dénoncer une partie de la dette que la France souhaitait lui transférer.

Dès lors, c’est au sein même des délégations congolaises lors des négociations que se joue une grande partie du sort de la dette coloniale. A Conférence de la Table Ronde, l’équipe congolaise était majoritairement composée d’étudiants, de seconds couteaux, voire de chefs coutumiers et chefs de chefferie, inexpérimentés et focalisés sur un enjeu précis : la récupération du portefeuille d’actifs de l’État colonial. Lors de cette Conférence, la Belgique n’a jamais exposé de résistance au transfert du portefeuille. L’enjeu pour l’ex puissance coloniale était ailleurs, dans la préservation des intérêts financiers des grands groupes privés belges et dans le transfert de la dette vers le Congo. La Belgique a obtenu aisément ce qu’elle voulait. Malgré le caractère non contraignant des résolutions adoptées par la Conférence, la Belgique dissolut les compagnies à charte, transféra tout ce qui fut transférable en Belgique avant le 30 juin, et n’assuma rien des engagements financiers du Congo belge jusqu’aux accords de février 1965.

A cette date, la Belgique fit de petites concessions, en assumant un petit tiers des 46 milliards de créances. Elle préservait cependant les intérêts financiers belges en obtenant la validation des dissolutions des compagnies concessionnaires qu’elle avait unilatéralement adoptée à la veille de l’indépendance. De son côté, Tshombe tenait sa victoire symbolique, en rentrant au Congo avec le portefeuille colonial. C’était cependant un portefeuille au rabais, dont la valeur avait fondu d’autant que le franc congolais avait perdu de sa valeur. L’important était ailleurs pour le leader katangais, qui pourrait s’appuyer sur cette « seconde indépendance » fantoche pour accéder à la présidence à la fin de l’année.

Conclusion : De l’invisibilisation des dettes odieuses du Congo à une possible annulation des dettes du continent africain ?

Dans ce travail, j’ai porté mon attention sur les deux cycles de négociations économiques belgo-congolaise lors de la fin de la période coloniale en 1960. Tout au long de mes recherches, je me suis efforcé de mettre la question de la transmission de la dette au centre de mon analyse, pour comprendre comment cette dette largement contestable s’est retrouvée en grande partie supportée par la République du Congo. Par inexpérience ou par priorisation des intérêts personnels, les Congolais n’ont pas été en mesure de thématiser l’illégitimité du transfert de la dette souveraine coloniale vers leur nouvel État indépendant. Dès lors, la problématique de l’illégitimité de la dette coloniale s’est éclipsée derrière les intérêts des différentes parties, et le Congo se retrouva rapidement étranglé par le service d’une dette qu’il n’avait pu dénoncer.

Mon travail ne prétend pas faire toute la lumière sur ces négociations. La documentation dont j’ai pu disposer durant mes recherches permet de mieux discerner ce qui se joue lors des deux cycles de négociation. Aujourd’hui, peu de fonds d’archives répertoriés en Belgique font référence à la Table Ronde économique. Un travail d’archives approfondi serait donc bienvenu, notamment dans les archives de la Société Générale et dans celles de la Chancellerie du Premier Ministre belge, afin de mettre en lumière comment la Belgique organisa le sauvetage de ses intérêts économiques au Congo.

Les éléments que j’ai pu développer dans ce travail font néanmoins écho à la transition démocratique que connut le Congo au début du XXI^ème siècle. Dans un cas comme dans l’autre, la question de la dette joue un rôle central dans les négociations, sans que sa dimension odieuse ne soit thématisée : en 1960, le portefeuille colonial est la clé de l’accès au pouvoir pour Tshombe, et l’endossement de la charge de la dette est le prix à payer pour que Bruxelles le lui remette. Lorsque Kabila arrive au pouvoir en 2001, il utilise la reprise du service de la dette de Mobutu comme monnaie d’échange contre le soutien des Institutions Financières Internationales et des puissances occidentales en général (de Villers, 2009). Ainsi, faire l’histoire des négociations économiques lors des grands moments de transition que connut la

Dans le document Les dettes odieuses en République Démocratique du Congo: histoire d’une grande invisibilisation (Page 63-73)