-236- Le projet de protocole rendu public en mars 2005 se compose de trente-deux articles organisés en six parties respectivement intitulées : dispositions générales, principes et objectifs généraux de la gestion intégrée, instruments de gestion intégrée des zones côtières, coopération internationale, dispositions institutionnelles, dispositions finales. Le préambule souligne l’inscription du projet non seulement dans le cadre des dispositions normatives régionales mais également dans le sillage des nombreuses conventions internationales exhortant à la préservation des zones côtières. Sur le fond, le texte s’avère particulièrement audacieux en imposant l’inscription des principes fondamentaux de la GIZC dans les droits internes des États méditerranéens (§1) et l’application de règles particulièrement rigoureuses dans la gestion de cet espace (§2).
-§1- Proclamation des principes fondamentaux de la gestion
intégrée.
-237- Au-delà de la définition à la fois classique et novatrice des notions fondamentales (A), le projet de protocole vise à orienter les systèmes juridiques nationaux vers une intégration des politiques littorales (B).
-A- Définition novatrice des notions fondamentales.
-238- Le projet de protocole s’appuie sur des définitions de la zone côtière (1) et de sa gestion intégrée (2) à la fois classique et novatrice.
-1- La zone côtière.
-239- En droit interne comme en droit international, la définition - et donc la délimitation - de la zone côtière constituent une difficulté importante. Lors de la révision de la Convention de Barcelone en 1995, les États avaient alors choisi d’étendre le champ d’application des interventions « au littoral tel qu’il est défini par chaque Partie contractante pour ce qui la concerne740 ». Cette définition, imprécise et renvoyant aux
740
droits nationaux, ne pouvait servir de support à un texte dont le dessein est au contraire d’imposer une approche commune dans la gestion des zones côtières et donc, dans l’appréhension de ce territoire. Ainsi était-il nécessaire que le document propose une définition qui tout à la fois corresponde à la nature mouvante et complexe du littoral et qui permette d’établir précisément le champ d’application des dispositions juridiques adoptées.
-240- Le projet consacre donc tout d’abord une définition souple de la zone côtière, fondée sur une approche transdisciplinaire intégrant des composantes géographiques, scientifiques, sociales et économiques. La zone côtière est ainsi définie comme « l’espace géomorphologique de part et d’autre du rivage de la mer où se manifeste l’interaction entre la partie maritime et la partie terrestre à travers des systèmes écologiques complexes comprenant des composantes biotiques et abiotiques, un espace de vie pour les communautés humaines et des activités socio-économiques741 ». Cette volonté de ne pas inscrire le littoral dans des frontières précises et chiffrées constitue une approche traditionnelle, souvent adoptée par les institutions internationales et les droits internes742.
-241- La cohérence et l’applicabilité des dispositions normatives exigeaient cependant certaines précisions quant aux limites spatiales du champ d’application du texte. Côté mer, le protocole s’applique donc jusqu’à la « limite extérieure de la mer territoriale des États parties743 », soit 12 milles marins pour la plupart d’entre eux744. Si certains éléments conduisent parfois à considérer la zone côtière jusqu’à la limite des 200 milles745, cette distance n’était pas envisageable en Méditerranée, mer semi-fermée au sein de laquelle il n’existe aucun point qui soit placé à une telle distance de la terre ou de l’île la plus proche746. Côté terre, la limite retenue est celle « du territoire des unités administratives locales côtières747 », c'est-à-dire des communes littorales. Afin d’assurer la prise en compte des spécificités locales, les États sont autorisés à appliquer le protocole dans des limites
741
Article 2-e.
742 En ce sens, voir supra 46-53. 743 Article 3-1a.
744 La Grèce et la Turquie (pour ce qui concerne la mer Égée) sont toutefois attachées à une distance de six
milles. En ratifiant en 1995 la CNUDM, la Grèce avait pourtant manifesté l’intention d’étendre sa mer territoriale à 12 milles ; elle a dû y renoncer devant les protestations de la Turquie qui considérait qu’une telle extension équivaudrait à un acte de guerre. Pour un aperçu des délimitations maritimes en Méditerranée, voir Annexe II, Section IV.
745
CICIN-SAIN (B), KNECHT (RW), Integrated Coastal and Ocean Management, Concepts and Practises, Island Press, Washington, D.C., 1998, p.459.
746 Une telle option aurait donc eu pour conséquence de considérer l’ensemble des eaux méditerranéennes
comme des eaux côtières.
747
spatiales différentes. Si la frange marine de la zone côtière peut seulement être réduite748, chaque État pourra indiquer une limite terrestre plus ample ou plus réduite en justifiant d’éléments pertinents tels que « l’approche écosystémique, le bassin de vie ou le cas spécifique des îles749 ».
-242- Ainsi le projet de protocole méditerranéen relatif à la GIZC consacre-t-il une définition à la fois précise et flexible de la zone côtière. Les exigences d’applicabilité du texte justifient une délimitation spatiale du champ d’application des dispositions juridiques lorsqu’à l’inverse, l’hétérogénéité des littoraux méditerranéens oblige à préférer une certaine forme de souplesse en confiant à chaque État le soin de choisir une limite appropriée. De la même manière, le projet de protocole propose une définition à la fois classique et novatrice de la GIZC (2).
-2- La gestion intégrée des zones côtières.
-243- Comme nous l’avons déjà observé, il n’existe aucune définition univoque de la GIZC. Plutôt que de s’appuyer sur une définition choisie arbitrairement dans l’abondante littérature scientifique - définitions dont aucune ne fait véritablement autorité - les rédacteurs du projet de protocole ont souhaité apporter leur contribution à la formulation du concept. La gestion intégrée est ainsi définie comme « un processus dynamique de gestion et d’utilisation durable des zones côtières prenant en compte simultanément des écosystèmes et des paysages côtiers, la diversité des activités et des usages, leurs interactions, la vocation maritime de certains d’entre eux, ainsi que leurs impacts à la fois sur la partie maritime et la partie terrestre750 ».
-244- Cette définition s’inscrit d’abord dans le sillage des recherches déjà menées sur le concept de GIZC : classiquement, la définition proposée souligne l’objectif général de développement durable751, le caractère dynamique du processus752, la diversité des activités 748 Article 3-2-a. 749 Article 3-2-b. 750 Article 2-f.
751 CLARK (JR), Integrated management of coastal zones, FAO, Rome, 1992, p.7 : « the overall objective of
an integrated management programme, like ICZM, is to provide for the best long-term and sustainable use of coastal natural ressources (...) ». Conseil de l’Union européenne, Recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, 30 mai 2002, 2002/413/CE, JOCE du 6 juin 2002 (10), Chapitre II, b : « perspective à long terme qui tienne compte du principe de précaution et des besoins des générations actuelles et futures ». PAM/PNUE,
économiques et des usages liés à cet espace753. À l’inverse, la mention du paysage est plus originale et ne se retrouve, à notre connaissance, que dans le modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières proposé par le Conseil de l’Europe en 1999754. De même, la « vocation maritime » de certaines activités et usages constitue un élément tout à fait novateur dont il n’est jamais fait référence dans les définitions classiques de la GIZC ; priorité doit ainsi être donnée à l’installation en bord de mer d’activités strictement liées au milieu maritime, activités traditionnelles de bord de mer ou nouveaux usages récréatifs.
Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP-PAM, Athènes, Split, 2001, p.2 : « la GIZC se caractérise par un processus de gestion (…) créant les conditions favorables au développement durable (…) ». Commission européenne, Vers une stratégie européenne d’aménagement intégré des zones côtières (AIZC) : Principes généraux et options politiques, Offices des publications officielles des Communautés européennes, 1999, p.16 : « l’AIZC est un processus (…) destiné à promouvoir la gestion durable des zones côtières ».
752
CDB COP 8, Point 26.3 de l’ordre du jour provisoire, Renforcement de l’aménagement intégré des zones marines et côtières (AIZMC),UNEP/CBD/COP/8/26/Add.1, Curitiba, Brésil, 20-31 mars 2006, Point 4 : « l’AIZMC est un processus progressif, permanent, dynamique, itératif (...) ». Conseil de l’Union européenne, Recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, 30 mai 2002, 2002/413/CE, JOCE du 6 juin 2002 (10), Chapitre II, c : « gestion adaptative dans le cadre d’un processus graduel qui permette des ajustements en fonction de l’évolution des problèmes et des connaissances ». Commission européenne, Vers une stratégie européenne d’aménagement intégré des zones côtières (AIZC) : Principes généraux et options politiques, Offices des publications officielles des Communautés européennes, 1999, p.16 : « l’AIZC est un processus dynamique, continu et itératif (…) ». PNUE/PAM, Directives concernant la gestion intégrée des régions littorales avec une référence particulière au bassin méditerranéen, Rapports et études des mers régionales No161, PAP/CAR, Split, 1995, p.vii : « la gestion intégrée des régions littorales est définie comme un processus flexible de gestion (…) ». FAO, Groupe d’experts sur les aspects scientifiques de la protection de l’environnement (GESAMP), The contribution of science to integrated coastal management, Reports and studies No61, FAO 1996, p.2 : « processus continu et dynamique (...) ».
753 Conseil de l’Europe, Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Comité pour les activités du
Conseil de l’Europe en matière de diversité biologique et paysagère, Sauvegarde de la Nature, N°101, Éditions du Conseil de l’Europe, 1999 : « on entend par “gestion intégrée” l'aménagement et l'utilisation durable des zones côtières prenant en considération le développement économique et social (…) ». PNUE, Directives concernant la gestion intégrée des régions littorales avec une référence particulière au bassin méditerranéen, Rapports et études des mers régionales No161, Split, PAP/CAR, 1995, p.62 : « processus de réalisation des objectifs d'un développement environnementalement durable dans les régions littorales, dans le cadre des contraintes physiques, sociales et économiques (…) ». VALLEGA (A), Fundamentals of integrated coastal management, Kluwer Academic Publishers, 1999, p.14 : la gestion côtière est intégrée « lorsque ses objectifs spécifiques sont strictement liés à la poursuite de l’intégrité des écosystèmes, de l’efficacité économique et de l’équité sociale ».
754 Conseil de l’Europe, Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Comité pour les activités du
Conseil de l’Europe en matière de diversité biologique et paysagère, Sauvegarde de la Nature, N°101, Éditions du Conseil de l’Europe, 1999, article 1 : « on entend par gestion intégrée l'aménagement et l'utilisation durable des zones côtières prenant en considération le développement économique et social lié à la présence de la mer tout en sauvegardant, pour les générations présentes et futures, les équilibres biologiques et écologiques fragiles de la zone côtière et les paysages ». Il ne faut d’ailleurs en être surpris puisque le professeur Prieur est, plus ou moins directement, à l’origine de ces deux définitions.
-245- Au-delà de cette définition, le projet de protocole mentionne, tout au long de ses trente-deux articles et particulièrement en son article 5, les principes généraux classiquement attachés à la GIZC : intégration spatiale755, intégration temporelle756, intégration institutionnelle757, participation des populations locales758... De manière plus originale, le projet introduit également le traitement des déchets et l’exigence de leur élimination dans des conditions écologiquement rationnelles comme un principe de gestion intégrée759. De même, le texte confère à la GIZC un rôle rarement souligné : celui d’outil de prévention des catastrophes naturelles760.
-246- Le projet présenté en mars 2005 reprend donc des éléments classiquement attachés à la zone côtière et à sa gestion intégrée tout en y ajoutant certaines dispositions nouvelles, complétant utilement l’approche classiquement retenue par la doctrine et les institutions internationales. Au-delà de la définition de ces notions fondamentales, le projet tend également à orienter les systèmes juridiques nationaux vers une intégration des politiques littorales (B). 755 Articles 5-a et 5-b. 756 Articles 5-a et 5-b. 757 Articles 5-c et 6. 758 Article 5-j.
759 Article 5-1-g. Cette disposition est inspirée de la Convention de Bâle relative au contrôle des mouvements
transfrontières de déchets dangereux et leur élimination dont l’article 4-2 impose que la production de déchets « soit réduite au minimum » et que leur élimination fasse l’objet d’une « gestion écologiquement rationnelle ».
760
Articles 5-d et 23. A cet égard, il faut noter que les catastrophes naturelles n’auraient sans doute pas fait l’objet d’un article spécifique si le tsunami ayant touché l’Asie orientale le 26 décembre 2004 n’avait pas rappelé au monde la fragilité des zones côtières et leur exposition à de tels phénomènes naturels. Cette catastrophe a ainsi rappelé que la mer Méditerranée pouvait être concernée par ce type d’événements (Santorin, 1650 av. JC ; Crête, 365 av. JC ; Rhodes, 1303 ; Alger, 1365 ; Calabre, 1783 ; Ligurie, 1887 ; Messine, 1908 ; Amorgos, 1956 ; Nice, 1979 ; Boumerdès, 2003...) et que des mesures de prévention s’imposent donc à ce titre, non seulement en cas de tsunami mais plus généralement en matière de tremblement de terre, y compris sous-marins, d’éruption volcanique ou de glissement de terrain susceptible d’entraîner un raz de marée. Conformément au principe 10 de la Déclaration de Rio, le projet de protocole engage donc les États à organiser la « coordination de l’utilisation des moyens de détection, d’alerte et de communication » en cas de catastrophes naturelles. En pratique, les États pourront s’appuyer sur le Centre sismologique euro-méditerranéen. Par ailleurs, les Parties devront élaborer, individuellement ou en coopération bilatérale et multilatérale, « des plans d’urgence et autres moyens visant à faire face aux conséquences d’une catastrophes naturelle affectant les zones côtières de la mer Méditerranée ». Enfin, les Parties devront coopérer « en vue de fournir, en urgence, toute assistance humanitaire et technique » nécessaire. Le protocole renvoie aux dispositions de l’article 13 du Protocole Prévention et Situations critiques de 2002 quant au remboursement des coûts d’assistance. Plus largement, observons que la prévention des risques naturels devient aujourd’hui un axe majeur de toute politique littorale ; en témoigne notamment la Circulaire française du 20 juillet 2006 relative à la protection de l’environnement et du littoral (BOMT, 2006-16, 1087) qui consacre certains développements à cette problématique.
-B- Orientation des systèmes juridiques nationaux vers l’intégration des politiques littorales.
-247- L’obstacle institutionnel dans la mise en œuvre de la GIZC a suffisamment été souligné pour que le projet de protocole y consacre des développements spécifiques761. Le texte vise ainsi à orienter le cadre institutionnel en établissant des exigences de coordination des politiques littorales (1) et de participation des acteurs au processus de gestion intégrée (2).
-1- Les exigences d’intégration institutionnelle.
-248- La zone côtière étant le point de rencontre de plusieurs compétences et le siège de nombreuses problématiques, la coordination des structures décisionnelles constitue un enjeu majeur pour le traitement global de l’espace côtier. Les exigences de coordination institutionnelle sont ainsi formulées par l’article 6 du projet de protocole. Au niveau national, les États devront d’abord assurer une « coordination interministérielle » permettant « d’éviter les approches sectorielles762 ». Dans une même logique, l’article 6-2 impose « une coordination appropriée entre les différentes autorités maritimes et terrestres » intéressées par la zone côtière, « tant au niveau régional que local ». Si nous ne pouvons qu’approuver la poursuite d’un tel objectif, il nous semble toutefois contestable d’avoir occulté le niveau national, auquel sont d’ailleurs attachées les autorités maritimes, dans la formulation de cette exigence de coordination. L’article 6-3 ajoute cependant que la conduite de la politique littorale devra permettre « une coordination étroite entre autorités nationales et entités locales ou régionales dans le domaine des stratégies, plans et programmes côtiers ».
-249- Si le projet formule des exigences générales de coordination et d’intégration institutionnelle, il évite néanmoins soigneusement d’imposer la création de structures nouvelles spécifiquement chargées de l’assurer. L’institution de telles instances est pourtant hautement souhaitable. C’est d’ailleurs un vœu formulé par de nombreux travaux
761
PAP/CAR, Étude de faisabilité pour un instrument juridique régional de gestion intégrée des zones côtières en Méditerranée, Split, PAP/CAR, 2003, p.2 ; PRIEUR (M), GHEZALI (M), Législations nationales relatives à l'aménagement et à la gestion des zones côtières en Méditerranée et propositions de lignes directrices, Split, PAP/RAC, 2000, pp.17-18.
762
relatifs à la GIZC763 et une exigence partagée par les rédacteurs du projet eux-mêmes764. Toutefois, il apparaît difficile d’imposer par ce protocole une large réorganisation des dispositifs administratifs nationaux : « des organes appropriés » peuvent donc être créés « si besoin est » mais la transformation de structures existantes reste envisageable. La question institutionnelle constituant une problématique particulièrement complexe, le protocole préfère formuler une exigence générale de coordination et laisser le soin aux États de déterminer, en fonction de leur propre système administratif, les moyens d’atteindre un tel objectif. « Si le protocole ne prétend pas toucher à l’organisation (...) des administrations765 », il oriente néanmoins vers une réforme de celles-ci afin d’assurer la mise en œuvre de la GIZC. Malgré une rédaction prudente, il s’agit là d’une disposition qui devrait conduire à une réorganisation des cadres institutionnels nationaux au regard des exigences de coordination institutionnelle.
-250- L’article 6-4 du projet de protocole dispose enfin que « les entités locales et régionales des zones côtières doivent, autant que faire se peut, se regrouper pour renforcer la cohérence et l’efficacité des stratégies, plans et programmes côtiers mis en place ». Cette disposition encourage ainsi les autorités à s’affranchir des frontières administratives traditionnelles afin d’envisager la gestion des zones côtières à une échelle territoriale pertinente : le texte vise ainsi à mettre en œuvre les notions de zone fonctionnelle homogène766, d’unité cohérente de gestion767, d’unité territoriale de gestion intégrée768. Il s’agit là d’un élément tout à fait essentiel dès lors que l’on envisage chaque portion littorale, non en fonction de découpages institutionnels pré-établis, mais selon des considérations liées à l’unité géographique, écologique, économique et sociale de l’espace769. Néanmoins, la rédaction de cet article 6-4 reste selon nous insuffisamment précise en n’établissant pas expressément que l’unité spatiale de gestion de la zone côtière est ici concernée. Peut-être aurait-il été pertinent d’ajouter en amont de cette disposition
763
Conseil de l’Europe, Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Sauvegarde de la nature No101, Éditions du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1999 ; PNUE, Directives concernant la gestion intégrée des régions littorales, avec une référence particulière au bassin méditerranéen, Rapports et études des mers régionales No161, PAP/CAR (PAM-PNUE), Split, 1995, p.39.
764
Projet de protocole sur la GIZC de la Méditerranée, Commentaires, 3 mars 2005, p.7.
765
Ibidem, p.6.
766 Conseil de l’Europe, Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Sauvegarde de la nature
No101, Éditions du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1999, article 25.
767
Commission océanographique intergouvernementale, Guide méthodologique d’aide à la gestion intégrée des zones côtières, Série des Manuels et guides, No36, Unesco, Paris, 1997, pp.16-17.
768 Projet de protocole sur la GIZC de la Méditerranée, Commentaires, 3 mars 2005.
769 Une telle disposition suppose toutefois que les entités régionales et locales puissent effectivement
l’expression : « afin d’appréhender / régir / gérer l’espace littoral à une échelle territoriale pertinente (...) ».
-251- Ainsi, les exigences de coordination institutionnelle formulées par l’article 6 du projet de protocole constituent une condition essentielle à la mise en œuvre effective de la gestion intégrée du littoral. Comme l’observent les rédacteurs du projet, le décloisonnement des administrations terrestres et marines et la coordination verticale des politiques « n’exigent pas de moyens administratifs supplémentaires ou nouveaux (...) mais nécessitent néanmoins un éventuel renforcement des capacités pour que les agents responsables de la coordination maîtrisent bien les enjeux d’une approche intégrée770 ». Malgré une rédaction prudente laissant une certaine marge de manœuvre aux États, le projet de protocole impose une redéfinition du cadre institutionnel afin d’inscrire les exigences d’intégration et de coordination des politiques littorales. De même, le projet impose une redéfinition des cadres nationaux au regard des impératifs d’intégration partenariale (2).
-2- Les impératifs d’intégration partenariale.
-252- Comme nous l’avons déjà relevé, l’essence même de la gestion intégrée suppose une participation de l’ensemble des échelons de gouvernance d’une part, de l’ensemble des acteurs intéressés par l’espace littoral d’autre part.