-179- La GIZC n’est pas un concept inconnu de la communauté méditerranéenne. Au contraire, la région est certainement l’une des plus avancées en ce domaine, grâce à l’expérience acquise depuis des années à travers les nombreuses expériences pilotes spécifiques (§1) et la contribution, à la fois théorique et pratique, des réseaux d’aires protégées (§2).
-§1- La multiplication d’expériences pilotes de gestion
intégrée.
-180- En 2001, le Livre blanc sur la gestion des zones côtières méditerranéennes observait : « par rapport aux autres régions du monde, la Méditerranée est probablement la plus avancée en terme de coopération en matière de GIZC. Cette collaboration est établie sur la base solide représentée par le Plan d'action pour la Méditerranée et, plus récemment, dans le contexte d'autres initiatives dont plus particulièrement le Partenariat euro- méditerranéen579 ». En effet, si les expériences pilotes proviennent d’abord du système régional (A), elles s’accompagnent aujourd’hui du soutien coordonné de l’UE (B).
579 PNUE/PAM/PAP, Livre blanc : Gestion des zones côtières en Méditerranée, Programme d’actions
-A- L’impulsion du système méditerranéen.
-181- À échelle strictement méditerranéenne, deux programmes permettent le financement et la conduite d’expériences pilotes de GIZC : les programmes d’aménagement côtier d’une part (1), le Programme environnemental d'assistance technique pour la Méditerranée d’autre part (2).
-1- Les programmes d’aménagement côtier.
-182- Les Programmes d’aménagement côtier (PAC), axés sur une mise en œuvre pratique de la GIZC (a), contribuent de manière décisive à ancrer les exigences de gestion intégrée sur les rives méditerranéennes (b).
-a- Des programmes centrés sur une mise en œuvre de la gestion intégrée.
-183- La première décennie du PAM s’est particulièrement concentrée sur la surveillance continue de la mer et la prévention de la pollution. Une composante « Planification et gestion intégrées » est néanmoins instituée dès 1978 au cours d’une réunion du Plan Bleu. À ce Centre est alors confiée la question de la prospective environnement - développement et au CAR/PAP le programme de planification et de gestion intégrées, axé sur un programme d’actions prioritaires (PAP). Le PAP est un « programme d’actions pratiques et concrètes dans des domaines se prêtant au développement de la coopération technique entre les États méditerranéens, basé sur l’échange d’expériences et de savoir-faire. Le PAP est centré sur des actions susceptibles de donner des résultats immédiats et de contribuer au renforcement des capacités nationales et locales pour la planification et la gestion des zones côtières580 ». En 1985, le PAM entre dans sa seconde décennie. La Déclaration de Gênes fixe alors plusieurs objectifs prioritaires parmi lesquels la gestion du littoral. La cinquième réunion ordinaire des Parties contractantes de 1987 décide en outre d’une réorientation de l’action autour de la planification et de la gestion intégrées des zones côtières581. À ce titre, le CAR/PAP développe en 1988 quatre projets pilotes nationaux
580 PAM/PNUE, Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP-
PAM, Athènes, Split, 2001, p.1.
581 PNUE/PAM, Rapport de la cinquième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention pour la
(PPN) de gestion des zones côtières ; ces projets concernent alors la baie d'Izmir (Turquie), l'île de Rhodes (Grèce), la baie de Kastela (Croatie) et le littoral syrien. Ces PPN constituent ainsi les premières expériences pilotes de GIZC mises en œuvre dans le cadre du système régional méditerranéen.
-184- En 1989, le PNUE recommande un engagement plus actif du PAM dans la gestion des ressources littorales582. La même année, l’orientation nouvelle suggérée par le PNUE est approuvée par la sixième réunion ordinaire des Parties contractantes et les PPN rebaptisés Programmes d'aménagement côtier (PAC)583. « Les PAC visent à la mise en œuvre d’activités concrètes de gestion du littoral dans des pays méditerranéens sélectionnés et la solution des problèmes de niveau local. À travers l’échange d’expériences et de connaissances, le travail avec des experts locaux et internationaux, l’intégration des activités de toutes les composantes du PAM, les PAC aident de façon significative les pays riverains à résoudre leurs problèmes prioritaires dans les zones côtières584 ». Héritiers des PPN, les PAC deviennent ainsi outils de mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières méditerranéennes585. Il s’agit ainsi de répondre à une situation particulière, en développant des stratégies de développement durable pour le site sélectionné. Dans une perspective plus large, le programme vise également à identifier des méthodologies, des outils et des pratiques de GIZC transposables à l’ensemble de la région méditerranéenne. Depuis 1989, quatre cycles de PAC se sont ainsi succédés, grâce à l’appui de l’ensemble des CAR586 et la contribution financière du PAM, du pays d’accueil et des éventuels bailleurs de fonds, agences ou institutions spécialisées587.
1987, UNEP IG.74/5, Athènes, 1987, Recommandations approuvées par les parties contractantes, Programme d’actions prioritaires.
582
PAM/PNUE, Recentrage du PAM sur la planification et la gestion intégrées et saines pour l’environnement dans le bassin méditerranéen, 1989.
583 PNUE/PAM, Rapport de la sixième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention pour la
protection de la mer Méditerranée contre la pollution et aux Protocoles y relatifs, Athènes, 3-6 octobre 1989, UNEP(OCA), MED IG.1/5, Athènes, 1989, Recommandations adoptées par les Parties contractantes, Gestion écologiquement rationnelles des zones côtières méditerranéennes.
584 PAM/PNUE, Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP-
PAM, Athènes, Split, 2001, p.3.
585
Adoptée en 1990, la Charte de Nicosie scellera définitivement la place de ces expériences pilotes, invitant notamment les États méditerranéens à « mettre en œuvre un ensemble d’actions prioritaires concrètes de gestion intégrée du littoral (...) ».
586 Depuis la dixième réunion ordinaire des Parties contractantes, organisée à Tunis en 1997, la coordination
générale des PAC revient au CAR/PAP : PNUE/PAM, Rapport de la dixième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et à ses protocoles, Tunis, 18-21 novembre 1997, UNEP(OCA)/MED IG.11/10, Athènes, 1997, Annexe IV, Recommandations et budget programme pour 1998-1999, IV, B, 5.
587
-185- Les PAC se réalisent à travers divers projets locaux qui, bien que chaque fois différents, s’appuient sur un cadre conceptuel particulier, fondé, notamment, sur l’intégration de la protection de l’environnement dans les politiques nationales, l’approche systémique et holistique, la rétroaction et la réévaluation des politiques. La participation des acteurs locaux constitue également un axe fondamental des programmes588. À cette fin, un projet PAC comprend systématiquement un programme participatif589 visant à associer les acteurs littoraux concernés590 et ainsi renforcer les capacités institutionnelles et humaines à l’échelle locale et nationale591.
-186- En outre, « les sites proposés doivent comporter des problèmes environnementaux spécifiques pour lesquels les gouvernements nationaux et locaux doivent confirmer la nécessité de trouver des solutions à court et moyen termes592 ». Plus précisément, les projets sont sélectionnés à partir de plusieurs critères. En premier lieu, le projet doit répondre aux objectifs généraux du PAC. Les sites doivent également être suffisamment représentatifs du littoral méditerranéen pour que les expériences acquises et les enseignements tirés soient transférables au niveau régional. La volonté politique du pays d’accueil reste enfin un élément déterminant593. Les PFN, les gouvernements, les CAR ou les Parties contractantes peuvent être à l’origine du lancement d’un projet. L’existence d’une situation critique, l’effet d’entraînement venant d’autres programmes, le précédent d’initiatives informelles de gestion peuvent justifier cette initiative, soumise à l’approbation des Parties. L’accord des Parties devant reposer sur des éléments tangibles, le CAR/PAP lance alors, en collaboration avec les autorités nationales concernées,
588 PAM/PNUE, Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP-
PAM, Athènes, Split, 2001, p.5.
589 Un tel programme est indispensable au financement du projet : PAM/PNUE, Formulation et mise en
œuvre des projets du PAC : Guide pratique, CAR/PAP-PAM, Athènes, Split, 2000, Annexe II, p.65.
590 Les moyens mis en œuvre dépendent alors à la fois des interlocuteurs et des situations locales. Pour le
grand public, l’information et la participation seront mises en œuvre à travers des audiences publiques, des interventions médiatiques ou la diffusion de brochures. Pour les groupes d’intérêts particuliers, des réunions spéciales pourront être organisées. Pour les autorités locales et la communauté scientifique seront organisés des séminaires et ateliers d’information et de formation. Le programme participatif est donc spécifique à chaque État puisqu’il doit prendre en considération les traditions et coutumes locales, les aspects institutionnels et juridiques, le rôle déjà assuré par les ONG, le public, la communauté scientifique...
591 Différents types de formation sont ainsi engagés lors des projets (stages, séminaires, ateliers, formations
sur le terrain...) sur des sujets aussi variés que la GIZC, le développement durable, les plans d’urgence, l’occupation des sols, l’étude d’impact…
592 PAM/PNUE, Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP-
PAM, Athènes, Split, 2001, p.3.
593 PAM/PNUE, Formulation et mise en œuvre des projets du PAC : Guide pratique, CAR/PAP-PAM,
l’élaboration d’un diagnostic comprenant l’identification des problèmes et les projets de résolution.
-187- La deuxième étape, celle de la « formulation594 », débute par la signature d’un « protocole d’accord » entre le PAM et le gouvernement du pays d’accueil. Ce protocole constitue le document juridique du projet. Il précise la période de mise en œuvre, les dispositions institutionnelles fondamentales, les rôles et obligations des parties, l’appui éventuel des bailleurs de fonds et, dans tous les cas, le budget engagé595. Le CAR/PAP rédige alors le rapport de lancement, « document opérationnel de base, obligatoire pour toutes les activités futures du projet596 », adopté ensuite par l’Unité de coordination597. La phase de mise en œuvre peut ensuite débuter.
-188- C’est durant cette dernière étape que les activités individualisées du projet sont mises en œuvre. Toutefois, cette étape ne se limite pas à une exécution sommaire des opérations programmées. Elle comprend également - et là réside particulièrement son intérêt - un suivi après projet, permettant d’apprécier les résultats de l’action et de proposer d’éventuelles remédiations. Les autorités locales et nationales sont ainsi invitées à poursuivre les actions à travers un programme d’activités spécifiques598. La fin du projet marque par ailleurs le début d’une activité d’études et de réflexions pour une exploitation des méthodologies, des expériences et des résultats au niveau régional599.
-189- Les PAC interviennent donc à quatre niveaux. Au niveau local tout d’abord, les programmes mettent en œuvre des projets visant à résoudre des problèmes prioritaires dans les zones côtières. Au niveau national, ils contribuent à la formulation de politiques et de stratégies en « apportant des méthodologies et des procédures testées dans des conditions
594 Nous prenons ici pour référence le langage officiel utilisé par le PAM pour caractériser la procédure des
projets PAC : PAM/PNUE, Formulation et mise en œuvre des projets du PAC : Guide pratique, CAR/PAP- PAM, Athènes, Split, 2000, 89p.
595
Ibidem, p.38.
596
Ibidem, p.39.
597 Le rapport de lancement comprend notamment les objectifs généraux du projet, les résultats escomptés au
niveau local, national et régional, les méthodologies utilisées et les procédures d’évaluation et de suivi.
598
« Il est réaliste de s’attendre à ce que, pour des propositions complexes et intégrées, un plan d’action national et/ou local, ou un programme correctif à moyen ou même long terme, doivent être formulés » : Ibidem, p.55.
599 Cette étape de mise en œuvre du projet, de l’exécution des activités spécifiques aux études d’après projet,
nationales et locales600 ». Au niveau régional, l’expérience acquise permet l’adoption de stratégies régionales de GIZC. Enfin, la portée des PAC est également internationale puisque les expériences et résultats sont mis à la disposition d’autres régions à travers le PNUE. De par cette dimension considérable, les PAC constituent incontestablement des programmes aux répercussions positives (b).
-b- Des programmes aux répercussions positives.
-190- En 1987, le secteur de la Baie d’Izmir est l’un des trois PPN sélectionnés601. La situation environnementale du site montre alors des systèmes naturels incapables de s'accommoder aux pressions anthropiques. Le développement urbain, particulièrement important autour de la baie, consomme la plupart de ses ressources. L’insuffisance du système de traitement des eaux usées urbaines constitue une source majeure de pollution. Le rejet de déchets industriels contribue également à la détérioration de la qualité de l’eau, réduisant par là même les possibilités offertes aux activités de loisir, au tourisme et à la pêche. Les installations portuaires, situées dans la partie orientale de la baie, posent de la même manière de sérieux problèmes de pollution aquatique. L’érosion des sols est par ailleurs fortement accélérée par la perte des terres agricoles au profit de constructions résidentielles. La décision de construire une station d'épuration dans le delta de Gediz répond alors à un besoin urgent d'assainissement ; toutefois, la solution proposée de rejeter l'effluent épuré dans le lit de la rivière risque d’affecter le milieu marin des baies centrale et intérieure602.
-191- Les actions menées entre 1988 et 1989 ont permis de répondre aux problèmes de pollution les plus urgents et d’approfondir les connaissances sur la dégradation des milieux naturels du site. Les opérations ont été prolongées entre 1990 et 1993, grâce à l’approbation par la sixième réunion ordinaire des Parties contractantes du PAC Baie
600
PAM/PNUE, Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP- PAM, Athènes, Split, 2001, p.3.
601 La baie d’Izmir est l’une des baies les plus grandes et les plus fermées de la côte égéenne de la Turquie.
La surface totale du bassin versant de la baie d’Izmir est d’environ 20.000 km2. La principale source d’eau douce est le Gediz, deuxième plus grand fleuve de la côte turque à déboucher dans la mer Égée dont le bassin versant s’étend sur plus de 17.500 km2.
602 METAP/CAR/PAP, Évaluation d’initiatives de gestion intégrée des régions littorales méditerranéennes :
d’Izmir603. Le projet en baie d’Izmir s’inscrit dans les toutes premières expériences des PAC. Les conclusions montrent donc certaines lacunes, particulièrement quant à la portée supra-nationale des opérations. Toutefois, le projet a permis d’obtenir des avancées significatives en matière de protection du site. Il a de plus permis le renforcement des capacités institutionnelles par la création d’un Comité de gestion intégrée de la côte et la formation du personnel du Ministère chargé de l’environnement. Surtout, des initiatives déterminantes ont été conduites après le projet à l’initiative des autorités locales et nationales. Ainsi, des innovations ont été introduites dans l'implantation des industries, conduisant à de nettes améliorations en matière d'environnement. De même, le PAC Baie d’Izmir a permis une réelle impulsion de la politique nationale puisque, après l’adoption d’un arrêté relatif à l‘EIE, il est aujourd’hui question d’un Plan directeur intégré de la côte pour la région d’Izmir604. En apportant une « nouvelle approche à la planification605 », ce PAC de première génération606 a donc permis de donner une impulsion non négligeable à la politique nationale turque en matière d’environnement et de gestion des zones côtières.
-192- Un deuxième cycle de PAC a vu le jour en 1993607. Comme pour la première génération, les projets « ont essentiellement été centrés sur les pratiques de planification et de gestion intégrées et les solutions qu’elles offrent608 ». À l’inverse, les projets s’inscrivant dans les troisième609 (1996-2001) et quatrième cycles610 ont été structurés en
603
PNUE/PAM, Rapport de la sixième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et aux Protocoles y relatifs, Athènes, 3-6 octobre 1989, UNEP(OCA), MED IG.1/5, Athènes, 1989, Annexe V, Recommandations adoptées par les Parties contractantes, E.9.3(a). Le PAM a ainsi investi près de 200.000 dollars pour ce projet.
604
PNUE/PAM/PAP/METAP, Améliorer la mise en œuvre des programmes d’aménagement côtier, Split, PAP, 2002, pp.191-192.
605 Ibidem, p.193.
606 Sont considérés comme PAC de première génération les projets initiés entre 1989 et 1993. Outre la Baie
d’Izmir, ont été concernés la Baie de Kastela (Croatie), l’Île de Rhodes (Grèce), la région d’El-Hocieima (Maroc), les littoraux syrien, israélien, libanais, maltais et algérien.
607 Le deuxième cycle de PAC (1993-1996) a concerné le littoral albanais, la phase II de l’Île de Rhodes
(Grèce), Sfax (Tunisie), Fuka Matrouh (Égypte).
608
PAM/PNUE, Programme d’aménagement côtier du PAM : un cadre stratégique pour l'avenir, CAR/PAP- PAM, Athènes, Split, 2001, p.5.
609 Troisième cycle (1996-2001) : Israël, Liban, Malte. Sur ces programmes, voir notamment : MEHDI (S),
Coastal area management programme (CAMP) Lebanon : final integrated report, Split, PAP/RAC, 2004, 253p ; PAP/RAC, MAP CAMP Lebanon : inception report, PAP/RAC, Split, 2002, 54p ; PAP/RAC, MAP CAMP Malta project : inception report, PAP/RAC, Split, 2002, 51p ; UNEP/MAP/PAP, MAP CAMP Project Israel : final integrated report and selected documents, MAP Technical Reports No134, Athens, 2001 ; GABBAY (S), Coastal area management programme (CAMP) Israël. Final integrated report, PAP/RAC, Split, 2000, 89p ; GABBAY (S), Coastal zone management in Israel, PAP/RAC, Split, 2000, 65p.
610 Quatrième cycle : Algérie, Chypre, Maroc, Slovénie. Sur ces programmes, voir notamment :
PNUE/PAM/PAP, Programme d’Aménagement Côtier (PAC) Zone côtière algéroise, Rapport final intégré, Split, PAP, 2006, 190p ; UNEP/MAP, CAMP Slovenia, Regional program of environment and water ressources protection, Final report, February 2006, 30p ; UNEP/MAP, CAMP Cyprus, Inception report, PAP-
tenant compte des expériences acquises et de la réorientation du PAM vers le développement durable611.
-193- La portée géographique des interventions varie d’un projet à l’autre. Elle peut concerner une échelle locale612, un littoral national613 et même un territoire étatique614. L’impact des projets est généralement des plus positifs, sur le plan pratique comme théorique. En premier lieu, le site sélectionné tire toujours un bénéfice des actions entreprises. De plus, les institutions ayant participé à la mise en œuvre des projets s’en trouvent souvent dynamisées. Grâce aux activités de formation réalisées, la compétence des experts locaux s’accroît ainsi de façon significative615. Au projet lui-même se substituent alors des initiatives à la fois locales et nationales616. Très souvent, la portée pratique des projets dépasse le strict cadre local et l’expérience est transposable à un milieu617, une situation618 ou un objectif particulier619. Ainsi, depuis plus de quinze ans, les
CAMP/CY/2006/IR, Split, February 2006, 76p ; PAP/RAC, MAP CAMP Slovenia : inception report, PAP/RAC, Split, 2004, 110p ; PAP/CAR, PAC Slovénie, PAP/CAR, Split, 2002, 85p ; PAP/CAR, Programme d'aménagement côtier (PAC) zone côtière algéroise - Rapport de lancement, PAP/RAC, Split, 2002, 56p ; PAP/RAC, Cypre - Diagnostic - Feasibility report, PAP/RAC, Split, 2002, 105p. De nouveaux projets sont actuellement en cours de préparation au Maroc et en Espagne.
611 Voir le Plan d’action pour la protection du milieu marin et le développement durable des zones côtières de
la Méditerranée (PAM Phase II) et ses deux annexes.
612 Une portion de la côte (littoral algérois, littoral de Sfax en Tunisie...), une baie (baie de Kastela en Croatie,
baie d’Izmir en Turquie...).
613 Le littoral albanais ou celui de la Syrie par exemple. 614
C’est le cas pour le PAC Israël puisqu’« il a été établi que les changements dans la zone côtière pouvaient affecter tout le pays. En conséquence, les études du PAC en Israël ont porté sur tout le territoire et pas seulement sur la zone côtière comme c’est le cas dans les autres » : PNUE/PAM/PAP/METAP, Améliorer la mise en œuvre des programmes d’aménagement côtier, Split, PAP, 2002, p.116.
615
METAP/CAR/PAP, Évaluation d’initiatives de gestion intégrée des régions littorales méditerranéennes : expériences du METAP et du PAM (1988-1996), CAR/PAP, Athènes, 1997, p.ix. C’est particulièrement vrai en Albanie : PNUE/PAM/PAP/METAP, Améliorer la mise en œuvre des programmes d’aménagement côtier, Split, PAP, 2002, pp.45-62. Ce fut également un axe majeur du projet maltais : UNEP/MAP, MAP CAMP Project Malta. Final integrated project document and selected thematic documents, Vol.1, MAP Technical Report Series No138, Athènes, 2003, 287p ; UNEP/MAP, MAP CAMP Project Malta. Final integrated project document and selected thematic documents, Vol.2, MAP Technical Report Series No138, Athènes, 2003, 316p.
616
C’est le cas notamment des PAC Baie d’Izmir, Israël, Liban...