-42- La nature de la zone côtière (§1) et les exigences contemporaines liées à sa gestion (§2) rendent le droit international inadapté à une réglementation de cet espace.
-§1- Des obstacles liés à la nature de la zone côtière.
-43- La nature complexe de la zone côtière, notion aux multiples visages (A) non définie par le droit (B), rend cet espace difficilement saisissable à échelle internationale.
-A- La zone côtière : espace aux multiples visages.
-44- Le terme « littoral » n’est apparu que tardivement dans la langue française, la notion de rivage, définie comme « le bord de la mer ou d’un fleuve142 », lui ayant été préférée jusqu’au XIXe siècle. Le littoral trouve son origine sémantique dans le latin littus qui signifie rivage, côte de la mer et par extension rive d’un fleuve143. Cette difficulté à distinguer les deux notions perdure aujourd’hui. En témoigne la définition du littoral proposée par le dictionnaire Bordas de la langue française : « rivage de la mer ». Ainsi, les mots rivage et littoral ont, dans le langage courant tout au moins, un sens très proche. En
142 DE FERRIERE (C-J), Dictionnaire de droit et de pratique contenant l’explication des termes de droit,
Veuve Brunet, Paris, 1769.
143
langue anglaise, l’interface terre - mer est désigné par le terme de coastal zone que l’on traduit par zone côtière et qui s’emploie aujourd’hui largement dans la littérature scientifique. D’autres vocables sont communément employés pour définir ce milieu, comme ceux de façade côtière - fascia costiera - ou d’aire côtière - area costiera - très souvent utilisés en langue italienne. Si certains auteurs considèrent que le terme de zone côtière apparaît en français plus restrictif que celui de littoral144 ou que coastal area constitue une notion géographiquement plus large que celle de coastal zone145, l’ensemble de ces expressions désigne un même espace de bord de mer aux frontières imprécises. Une étude sémantique des versions française et anglaise de certaines conventions internationales confirme d’ailleurs que ces termes sont utilisés comme synonymes. La CNUDM utilise ainsi le terme coastline, traduit en français par littoral146. La version française de la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral méditerranéen utilise quant à elle le terme littoral à la fois comme synonyme de coastal region, coastal
area et coastal zone147. En outre, la version française de l’Agenda 21 traduit coastal area tantôt par zone côtière148, tantôt par littoral149. Il n’y a donc aucune cohérence dans la traduction de ces textes à moins de considérer, ce que nous ferons, que ces expressions sont synonymes. Nous maintiendrons cependant la distinction fondamentale avec les termes de linéaire côtier et de trait de côte, vocables renvoyant à un espace beaucoup moins étendu puisque restreint à la seule ligne de rivage150.
-45- De nombreuses études sont régulièrement menées afin de définir et délimiter matériellement le littoral. Toutefois, la perception de cet espace dépend avant tout de la qualité de celui qui l’observe. Ainsi, pour le pêcheur à pied ou le paludier, le littoral correspond au linéaire côtier, au trait de côte. Du point de vue d’un gestionnaire de port ou d’un économiste, le littoral comprend non seulement l’interface terre - mer mais également l’arrière pays, l’hinterland. Pour les géographes, le littoral est généralement synonyme de « côte », terme qui désigne la partie du continent bordant la limite entre la mer et la
144 BODIGUEL (M) (Sous la direction de), Le littoral, entre nature et politique, L’Harmattan, 1997, p.11. 145 PNUE, Directives concernant la gestion intégrée des régions littorales, avec une référence particulière au
bassin méditerranéen, Rapports et études des mers régionales No161, PAP/CAR (PAM-PNUE), Split, 1995, p.58. 146 Articles 211-1, 211-17 et 221-1. 147 Articles 1-2, 2-2 et 4-3-e. 148 Articles 17-3, 17-6-i et 17-133. 149 Articles 17-37-c et 17-72.
150 La ligne de rivage est définie par le géographe Paskoff comme « l’intersection de la lithosphère avec
l’hydrosphère marine » : PASKOFF (R), Les littoraux. Impact des aménagements sur leur évolution, Masson, 1994, p.3.
terre151. Si les caractéristiques physiques restent déterminantes, le géographe ne peut cependant occulter le fait que le littoral est avant tout un espace anthropique ; la relation homme - nature est donc au cœur de la perception du système littoral152, l’écosystème et le socio-système en constituant les deux composantes indissociables153. Ainsi, « géomorphologues et géographes ne proposent pas de limites figées car le littoral est, par sa nature même, un espace dynamique et mobile154 ». Le naturaliste, pour lequel « le littoral correspond à un ensemble de systèmes écologiques comprenant des composantes biotiques et abiotiques155 », abonde en ce sens : ainsi se refusera-t-il à toute délimitation du cadre écosystémique qui « ne pourra être ni défini par une distance mesurée, ni s’enfermer dans une superficie préalablement imposée » puisque « fonction des conditions locales de l’ensemble des facteurs biotopiques de l’environnement156 ». Zone de rencontre entre sept milieux157, le littoral reste en définitive un espace difficile à définir en raison des nombreuses composantes qui lui sont attachées. À cet égard, la densification du droit sur le bord de mer n’a pas résolu le problème de la définition juridique de la zone côtière (B).
-B- La zone côtière : notion non définie par le droit.
-46- Les systèmes juridiques nationaux ne proposent que très rarement de définition juridique précise du territoire littoral. Le plus souvent, le juriste procède d’une démarche comparable à celle du géographe ou du naturaliste : dès lors qu’il élabore des normes applicables à un espace plus vaste que le simple rivage ou le domaine public maritime, il se refuse à délimiter l’étendue exacte des interventions et, par là même, à « fixer arbitrairement et uniformément la profondeur du littoral à partir de la côte158 ». Ainsi, la reconnaissance juridique de la spécificité littorale ne requiert pas nécessairement une définition précise de cet espace.
151 PRATS (Y), « Vers une politique du littoral », AJDA, 20 décembre 1978, No spécial, p.601. 152
MARCADON (J), CHAUSSADE (J), DESSE (R-P), PERON (F), L’espace littoral. Approche de géographie humaine, PUR, 1999, pp.10-18.
153 DEBOUDT (P), MEUR-FEREC (C), RUZ (M-H), « Définition et perception de l’espace littoral. Le point
de vue des géographes » in DAUVIN (J-C) (Coord.), Gestion intégrée des zones côtières : outils et perspectives pour la préservation du patrimoine naturel, Patrimoines naturels, 57, 2002, p.35.
154
Ibidem.
155 BELLAN (G), BELLAN-SANTINI (D), DAUVIN (J-C), « Définition et perception de l’espace littoral.
Le point de vue des naturalistes » in DAUVIN (J-C) (Coord.), Gestion intégrée des zones côtières : outils et perspectives pour la préservation du patrimoine naturel, Patrimoines naturels, 57, 2002, p.42.
156 Ibidem.
157 Sol, eau, espaces aérien, terrestre et marin, socle sous-marin, masse sous-marine.
158 GODFRIN (P), « La loi du 3 janvier 1986 sur l’aménagement, la protection et la mise en valeur du
-47- Le premier instrument juridique national s’attachant de manière spécifique aux problématiques côtières est le Coastal Zone Management Act, adopté par le Congrès des États-Unis le 27 octobre 1972. Né d’un rapport commandé par le Président Nixon, le texte débute par une déclaration politique proclamant - de manière assez visionnaire il nous semble - la nécessité de préserver les ressources littorales par l’adoption de plans de gestion spécifiques : « la gestion, l'utilisation à des fins économiques, la protection et le développement des zones côtières sont d'intérêt national (…). La pression croissante a entraîné la diminution de la ressource biologique marine, la transformation constante et regrettable des écosystèmes, la diminution des espaces accessibles au public, l'érosion côtière (…). Les États doivent tenir compte du réchauffement de la planète159 (…) ». Afin de préciser le champ d’application de la loi, la section 304 propose une définition de la zone côtière : il s’agit des « eaux côtières (y compris le sol et le sous-sol) et des terres adjacentes (y compris les eaux de surfaces et souterraines), fortement influencées les unes par les autres, incluant les îles, les zones de transition et intertidales, les prés salés, les zones humides et les plages, s’avançant en direction du large à l’extrême limite des eaux territoriales et, vers l’intérieur des terres, à la limite des aires exposées à l’élévation du niveau de la mer et dont le développement peut affecter la qualité des eaux marines de façon directe et significative160 ». Ainsi, la limite maritime de la zone côtière est-elle fixe et correspond à la limite des eaux territoriales. Côté terre à l’inverse, le législateur américain se contente d’une délimitation dynamique et imprécise, fondée sur les interactions entre activités humaines et milieu aquatique. Si elle reste variable puisque dépendante de chaque système juridique, cette approche spatiale de la zone côtière constitue celle communément admise par la plupart des institutions internationales d’une part, par de nombreux systèmes juridiques nationaux d’autre part.
159 Coastal Zone Management Act, Section 302. 160
« The term “coastal zone” means the coastal waters (including the lands therein and thereunder) and the adjacent shorelands (including the waters therein and thereunder), strongly influenced by each other and in proximity to the shorelines of the several coastal states, and includes islands, transitional and intertidal areas, salt marshes, wetlands, and beaches. The zone extends, in Great Lakes waters, to the international boundary between the United States and Canada and, in other areas, seaward to the outer limit of State title and ownership under the Submerged Lands Act (43 U.S.C. 1301 et seq.), the Puerto Rican Federal Relations Act (the Act of March 2, 1917, 48 U.S.C. 749) [48 U.S.C. 731 et seq.], the Covenant to Establish a Commonwealth of the Northern Mariana Islands in Political Union with the United States of America, as approved by the Act of March 24, 1976 [48 U.S.C. 1801 et seq.], or section 1 of the Act of November 20, 1963 [submerged lands, Guam, Virgin Island, and American Samoa] (48 U.S.C. 1705), as applicable. The zone extends inland from the shorelines only to the extent necessary to control shorelands, the uses of which have a direct and significant impact on the coastal waters, and to control those geographical areas which are likely to be affected by or vulnerable to sea level rise (…) ».
-48- Les études menées par les institutions internationales soulignent en effet la nature éminemment flexible de la zone côtière. Écosystème et socio-système doivent ainsi être appréhendés de manière dynamique, sans qu’il soit nécessaire d’en définir préalablement et arbitrairement les contours : la largeur d’un tel espace dépendra donc directement de l’environnement local et des circonstances d’espèce. Ainsi, les organisations internationales à vocation universelle et régionale insistent-elles largement sur cette dimension téléologique de la zone côtière : selon l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO161) en effet, « la zone côtière est constituée d’une double frange terrestre et marine aux influences croisées » dont « la délimitation précise dépend directement de la problématique posée initialement162 ». De même, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) considère que « les limites de la zone côtière dépendent (…) de l’objectif visé » et doivent dès lors « s’étendre vers l’intérieur des terres et vers la mer aussi loin que l’exige la réalisation des objectifs du programme de gestion163 ». Puisque « diverses de par leurs fonctions et leurs formes », l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO164) observe que les zones côtières « ne se prêtent guère à des définitions par délimitation spatiale stricte. Au contraire des bassins versants, il n’ y a pas de frontière naturelle précise délimitant sans ambiguïté les zones côtières165 ». En des termes d’une concision remarquable, la Commission européenne synthétise en ces termes une telle approche : « la zone côtière est une bande terrestre et marine dont la largeur varie en fonction de la configuration du milieu et des besoins de l’aménagement166 ».
-49- Les différents travaux autour de la zone côtière insistent donc sur le caractère flexible et dynamique de cet espace. Pourtant, le littoral, zone naturelle, doit s’inscrire dans la dimension politique, administrative et juridique de chaque État. Pour cette raison, les droits nationaux s’appuient le plus souvent sur des considérations administratives afin de circonscrire, sinon délimiter, le périmètre de l’espace littoral. Les limites de la zone côtière sont donc le plus souvent définies de manière arbitraire, sur le fondement des limites de
161
De l’acronyme anglais United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation.
162
Commission océanographique intergouvernementale, Guide méthodologique d’aide à la gestion intégrée des zones côtières, Série des Manuels et guides, No36, UNESCO, Paris, 1997, p.16.
163 OCDE, Gestion des zones côtières - Politiques intégrées, Les Éditions de l’OCDE, Paris, 1993, p.24. 164
De l’acronyme anglais Food and Agriculture Organization of the United Nations.
165 SCIALABBA (N) (Ed.), Integrated coastal management and agriculture, forestry and Fisheries, FAO
Guidelines, Environment and Natural Resources Service, FAO, Rome, 1998, p.3.
166 Communication de la commission européenne au conseil, Programme de démonstration sur
juridiction ou pour des convenances administratives167. Côté mer, la zone côtière - du moins l’intervention normative sur cet espace - s’étendra sur l’ensemble des eaux territoriales (États-Unis168, Israël169) ou sur des espaces plus réduits, délimités au regard des règles de la domanialité publique (Espagne170), selon des considérations géographiques (Algérie171) ou de manière totalement arbitraire (Croatie172). Côté terre, la limite de l’unité administrative littorale constitue le socle minimal que les circonstances d’espèce peuvent étendre : c’est là une exigence prônée par le modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, élaboré par le professeur Prieur pour le Conseil de l’Europe173, mais dont l’application est souvent supplantée par l’utilisation de critères géographiques (États- Unis174, Croatie175, Algérie176).
-50- En France, s’il est admis que « le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d’aménagement, de protection et de mise en valeur177 », sa délimitation, côté mer comme côté terre, reste incertaine. Devant les difficultés à déterminer les contours précis du littoral, le législateur a d’abord préféré s’appuyer sur des
167
POST (JC), LUNDIN (CG) (Eds.), Guidelines for integrated costal zone management, Environmentally Sustainable Development Studies and Monographs Series No9, The World Bank, Washington D.C, 1996, p.3.
168 Coastal Zone Management Act, Section 304.
169 Law for the protection of the coastal environment, August 4, 2004, article 2. 170
Ley 22/1988 de costas, article 3-1.
171 En Algérie, la partie maritime du littoral englobe l'ensemble des îles et îlots ainsi que le plateau
continental : Loi N°02-02 du 5 février 2002 relative à la protection et à la valorisation du littoral, Journal officiel de la République algérienne démocratique et populaire No10 du 12 février 2002, article 7.
172
Ainsi, en Croatie, la zone régie par le Règlement de 2004 correspond, côté mer, à une bande marine de 300 mètres : Règlement sur l’aménagement et la protection de la zone littorale protégée, Journal officiel de la République de Croatie, 13 septembre 2004.
173 Conseil de l’Europe, Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Sauvegarde de la nature
No101, Éditions du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1999, article 1. Ainsi le littoral doit-il inclure « au minimum tout ou partie des eaux territoriales ainsi que le domaine public maritime de l'État et le territoire des communes riveraines des mers et océans » ; cet espace peut être étendu « selon des nécessités locales spécifiques de nature économique et/ou écologique (...) ».
174
Aux États-Unis, la zone côtière s’étend vers l’intérieur des terres jusqu’à la limite des aires exposées à l’élévation du niveau de la mer et dont le développement peut affecter la qualité des eaux marines de façon directe et significative : Coastal Zone Management Act, Section 304.
175 L’espace terrestre soumis au Règlement de 2004 concerne les îles ainsi qu’une bande terrestre d’une
largeur de 1.000 mètres : Règlement sur l’aménagement et la protection de la zone littorale protégée, Journal officiel de la République de Croatie, 13 septembre 2004, article 2.
176 En Algérie, « le littoral englobe l'ensemble des îles et îlots, le plateau continental ainsi qu'une bande de
terre d'une largeur minimale de huit cents mètres, longeant la mer et incluant : les versants de collines et montagnes, visibles de la mer et n'étant pas séparés du rivage par une plaine littorale ; les plaines littorales de moins de trois kilomètres de profondeur à partir des plus hautes eaux maritimes ; l'intégralité des massifs forestiers ; les terres à vocation agricole ; l'intégralité des zones humides et leurs rivages dont une partie se situe dans le littoral à partir des plus hautes eaux maritimes tel que défini ci-dessus ; les sites présentant un caractère paysager, culturel ou historique » : Loi N°02-02 du 5 février 2002 relative à la protection et à la valorisation du littoral, Journal officiel de la République algérienne démocratique et populaire No10 du 12 février 2002, article 7.
177 Loi No86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, JO
circonscriptions administratives existantes. Ainsi, aux termes de la loi du 10 juillet 1975, le Conservatoire du littoral a vocation à intervenir dans les « cantons côtiers178 ». Le décret du 25 août 1979 donne, quant à lui, la liste des communes soumises à la Directive d’aménagement national relative à la protection du littoral, liste ne retenant que les communes directement riveraines de la mer179. La loi Littoral de 1986 procède d’une approche similaire : protéger sans définir. Si le texte propose une définition de la commune littorale, il reste en effet silencieux quant à la définition et la délimitation du littoral stricto
sensu. L’étude des dispositions juridiques relatives au schéma de mise en valeur de la mer
(SMVM) ou au champ d’intervention du Conservatoire du littoral ne permet pas davantage de clarification.
-51- Côté mer, les tentatives de délimitation du littoral relèvent avant tout de la jurisprudence. Le Conseil d’État a d’abord précisé que les compétences municipales en matière de police s’exerçaient sur les lieux de baignade adjacents à la commune180. Dans un arrêt de 1970, la haute juridiction reconnaît par ailleurs l’existence d’un territoire départemental en mer s’étendant jusqu’à la limite des eaux territoriales181. En 1979, elle affirme également que le territoire communal comprend le domaine public maritime182. Enfin, par un arrêt du 20 février 1981183, le Conseil d’État consacre l’existence d’un territoire communal en mer jusqu’à la limite des eaux territoriales. Doit-on pour autant en déduire que le littoral lui-même s’étend jusqu’à cette limite ? Ses frontières maritimes se confondent-elles avec celles des communes littorales ? En refusant l’application d’une disposition de loi Littoral à une concession située à près de 4,5 milles des côtes, le Conseil d’État s’est refusé à l’affirmer184 : le littoral comprend donc une partie du territoire communal sans pour autant le recouvrir intégralement. Si les conséquences pratiques d’un
178 Loi N°75-602 du 10 juillet 1975 portant création du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages
lacustres, JO du 11 juillet 1975 p.7126.
179 Décret No79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d’aménagement national relative à la protection
et à l’aménagement du littoral, JO du 26 août 1979 p.2098.
180 CE, 25 septembre 1970, Commune de Batz sur mer et Dame Veuve Tesson, AJDA, 1971, p.37, chron.
MM. Labeloulle et Cabanes.
181 CE, 4 décembre 1970, Sieur Starr, Req. No78558 et 78678, AJDA, 1971, p.112, note F. Moderne. 182
CE, 14 mars 1979, Auclair, RDP, 1979, p.1163, note M. Waline.
183
CE, 20 février 1981, Commune de Saint-Quay-Portrieux, DMF, 1983, p.263, note J-P Beurier.
184 CE, 5 juillet 1999, Comité local des pêches maritimes et des élevages marins de Noirmoutier et Comité
local des pêches maritimes et des élevages marins de Loire-Alantique Sud, Req. No197287. Il s’agissait alors d’un recours contre un décret accordant une concession minière de sable marin au motif d’une violation de l’article 24 de la loi Littoral, article figurant dans le chapitre 3 du titre I consacré aux « dispositions relatives aux activités exercées sur le littoral ». Cette concession se situant à plus de 4,5 milles des côtes, la haute juridiction retient que l’argument selon lequel elle aurait méconnu l’article 24 de la loi Littoral ne saurait être accueilli, celle-ci « ne se situant pas sur le littoral ».
tel arrêt restent minimes, une telle position illustre bien la difficulté à appréhender de manière précise et rationnelle la notion de littoral. Ainsi, le droit français n’offre-t-il aucune définition juridique précise de ce territoire. Le périmètre terrestre de la commune littorale constitue son assise minimale tandis qu’en mer, ses limites évoluent « selon les fonctions exercées (…) et donc, selon les objectifs du législateur185 ».
-52- Bien qu’employé dans le langage courant en de nombreuses circonstances, le littoral ne semble pas couvrir une notion tout à fait définie. Comme nous l’avons souligné, son appréhension dépend largement de la qualité de celui qui l’observe : aménageurs, scientifiques, économistes, géographes ne perçoivent cet espace qu’au prisme de leurs