-129- Le projet d’instrument juridique régional relatif à la gestion des zones côtières émerge aujourd’hui grâce à des circonstances politiques favorables (§1) et des fondements juridiques spécifiques (§2).
-§1- Des circonstances politiques favorables.
-130- Grâce au dynamisme du système régional établi depuis 1975 (A), l’opportunité d’un protocole spécifiquement consacré à la GIZC s’est progressivement imposée tant la gestion de l’espace littoral revêt une importance majeure pour le bassin méditerranéen (B).
-A- Un système régional dynamique.
-131- Le système régional méditerranéen s’appuie sur une coopération initiée il y a plus de trente années (1) et en constante évolution depuis lors (2).
-1- Une coopération profondément ancrée.
-132- La première Conférence des Nations Unies sur l’environnement, organisée à Stockholm en juin 1972458, a permis de saisir l’Assemblée générale des Nations Unies sur l’opportunité de créer un organe subsidiaire permanent en matière d’environnement : ainsi le PNUE est-il institué par la Résolution 2997 (XXVII) du 15 décembre 1972. Dès ses premières sessions, le Programme désigne les océans comme domaine d’action prioritaire et préconise l’adoption d’une approche régionale en citant expressément la mer Méditerranée459. Dans ce contexte est élaboré le Plan d’Action pour la Méditerranée (PAM). Le PNUE va alors jouer un rôle considérable en se superposant aux initiatives peu coordonnées des États riverains et en se présentant à la fois comme coordinateur de celles- ci et promoteur de nouvelles activités.
-133- Le Plan Bleu est ainsi lancé dès 1975 afin d’évaluer l’état écologique de la Méditerranée et d’élaborer un projet de convention fixant les modalités de coopération entre États riverains. Quelques mois plus tard, le 16 février 1976 à Barcelone, la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution est signée par seize États460. Le texte s’applique de Gibraltar aux Dardanelles, sur l’ensemble des « eaux maritimes de la Méditerranée proprement dite et des golfes et mers qu’elle comprend461 ». Une prise en compte globale du milieu étant particulièrement nécessaire dans le cas d’une
458
Par sa Résolution 2398 (XXIII) du 3 décembre 1968, l’Assemblée générale de l’ONU décide de la convocation d’une Conférence des Nations Unies sur l’environnement. Étaient présents à cette Conférence les représentants de 116 États. À l’issue de la Conférence, plusieurs textes sont adoptés parmi lesquels une Déclaration générale sur l’environnement, composée d’un préambule et de 26 principes, ainsi qu’un Plan d’action comprenant 109 recommandations : Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain, Stockholm, 5-16 juin 1972, A/CONF.48/14. Sur cette conférence, voir notamment : KISS (A), SICAULT (J-D), « La Conférence des Nations Unies sur l’environnement (Stockholm 5-16 juin 1972) », AFDI, 1972, pp.603-627 ; KISS (A), BEURIER (J-P), Droit international de l’environnement, 2e Édition, Pedone, 2000, pp.33-34 ; SOHN (L), « The Stockohlm Declaration on human environment », Harvard Journal International Law, Volume 14, 1973, pp.423-515.
459 PNUE, Rapport du Conseil d’administration sur les travaux de la première session, 12-22 juin 1973,
Nations Unies, New York ; PNUE, Rapport du Conseil d’administration sur les travaux de la deuxième session, 11-22 mars 1974, Nations Unies, New York.
460
La Convention entre en vigueur le 12 février 1978. Les seize États méditerranéens ayant signé la Convention en 1976 sont Chypre, l’Égypte, l’Espagne, la France, la Grèce, Israël, l’Italie, le Liban, Malte, le Maroc, Monaco, la République arabe libyenne, la République arabe syrienne, la Tunisie, la Turquie, la Yougoslavie. Aujourd’hui, l’Union européenne ainsi que vingt et un États sont parties à la Convention et à ses protocoles. Il s’agit de l’Albanie, l’Algérie, la Bosnie Herzégovine, Chypre, la Croatie, l’Égypte, l’Espagne, la France, la Grèce, Israël, l’Italie, le Liban, la Libye, Malte, le Maroc, Monaco, le Monténégro, la Slovénie, la Syrie, la Tunisie, et la Turquie.
461
mer semi-fermée462, la Convention s’étend non seulement aux espaces sous souveraineté ou sous juridiction des États parties mais également en haute mer463. Seule réserve : les eaux intérieures ne sont comprises dans le champ d’application géographique des interventions que sous réserve d’une disposition expresse en ce sens contenue dans un protocole additionnel464. Le texte révèle la prise de conscience des États signataires que la Méditerranée constitue un bien commun et que sa protection exige l’adoption de règles particulières. Ainsi, malgré la diversité inhérente au bassin, l’unité du milieu physique et la perception d’un espace commun à protéger tendent à faire prévaloir la cohésion interne et donc, à développer des instruments spécifiques et des actions communes.
-134- La Convention de Barcelone, « clef de voûte de l’action465 », constitue la composante juridique du PAM. Comme tout accord-cadre, elle contient des dispositions plus incitatives que contraignantes et fixe une ligne générale de conduite que les États devront respecter. Toutefois, l’énumération de principes, aussi importants soient-ils, n’étant pas suffisant, les Parties s’engagent à négocier ultérieurement des accords spécifiques, mettant en œuvre les principes généraux de la Convention dans différents domaines466. Ces protocoles couvrent aujourd’hui six thématiques particulières : les immersions467, la coopération en cas de situations critiques468, la pollution tellurique469, les
462 Selon l’article 122 de la CNUDM, « on entend par mer fermée ou semi-fermée un golfe, un bassin ou une
mer entouré par plusieurs États et relié à une autre mer ou à l’océan par un passage étroit, ou constitué, entièrement ou principalement, par les mers territoriales et les zones économiques exclusives de plusieurs États ». Sur cette notion appliquée à la mer Méditerranée, voir BENCHIK (M), « La mer Méditerranée, mer semi-fermée », RGDIP, 1980, Tome LXXXIV, pp.284-297.
463 Article 1. 464
Article 1-2.
465
DEJEANT-PONS (M), « Les Conventions du programme des Nations Unies pour l’environnement relatives aux mers régionales », AFDI, XXXIII, 1987, p.691.
466 Article 4-2. 467
Protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les opérations d’immersion effectuées par les navires et aéronefs, signé à Barcelone le 16 février 1976, entré en vigueur le 12 octobre 1978 et amendé par le Protocole relatif à la prévention et à l’élimination de la pollution de la mer Méditerranée par les opérations d’immersion effectuées par les navires ou aéronefs ou d’incinération en mer, signé à Barcelone le 10 juin 1995, dit Protocole Immersions. Ratifié par la France le 16 avril 2001, le protocole amendé n’est pas entré en vigueur : Loi No2001-86 du 30 janvier 2001 autorisant l'approbation des amendements au protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs, JO No26 du 31 janvier 2001 p.1652.
468
Protocole relatif à la coopération en matière de lutte contre la pollution de la mer Méditerranée par les hydrocarbures et autres substances nuisibles en cas de situation critique, dit Protocole Situations critiques, signé le 16 février 1976 à Barcelone, entré en vigueur le 12 février 1978 et remplacé par le Protocole relatif à la coopération en matière de prévention de la pollution par les navires et, en cas de situation critique, de lutte contre la pollution de la mer Méditerranée, dit Protocole Prévention et Situations critiques, signé le 25 janvier 2002 à Malte, en vigueur depuis le 17 mars 2004 : Décret No2004-905 du 26 août 2004 portant publication du protocole relatif à la coopération en matière de prévention de la pollution par les navires et, en cas de situation critique, de lutte contre la pollution de la mer Méditerranée, adopté à Malte le 25 janvier 2002, JO No204 du 2 septembre 2004.
aires marines protégées470, les activités off shore471 et le transport de déchets dangereux472. Des accords sous-régionaux, dont la vocation est de s’appliquer dans un cadre géographique restreint, peuvent enfin compléter le système473. Cette édification « par pans successifs474 » permet ainsi d’imposer progressivement de nouvelles obligations aux États parties et d’améliorer par là même le cadre juridique destiné à la protection du milieu marin méditerranéen. « Conçues pour des cadres géographiques déterminés dont la valeur sociale, culturelle et écologique est désormais reconnue, les conventions du PNUE pour les mers régionales abordent les problèmes de protection et de mise en valeur des espaces maritimes et côtiers de manière générale et transsectorielle475 ». Traiter l’ensemble des nuisances affectant le milieu marin, tel est donc le dessein de la Convention et de ses protocoles : on parle alors d’approche « globale régionale476 », approche recommandée et inspirée par le Plan d’action issu de la Conférence de Stockholm477.
469 Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d’origine tellurique, signé à
Athènes le 17 mai 1980, en vigueur depuis le 17 juin 1983, amendé par le Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution provenant de sources et activités situées à terre, dit Protocole Tellurique, signé à Syracuse le 7 mars 1996, non en vigueur. La révision du protocole a été approuvée par la France en avril 2001 : Loi N°2001-80 du 30 janvier 2001 autorisant l'approbation des amendements au protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique, JO du 31 janvier 2001, p.1651.
470 Protocole relatif aux aires spécialement protégées de la Méditerranée, dit Protocole Aires marines
protégées, signé le 3 avril 1982 à Genève, en vigueur le 23 mars 1986 et remplacé par le Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée, dit Protocole Aires marines protégées et diversité biologique, signé le 10 juin 1995 à Barcelone, en vigueur depuis le 12 décembre 1999. La France a ratifié ce dernier protocole le 16 avril 2001 : Loi N°2001-81 du 30 janvier 2001 autorisant l'approbation du protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée, JO du 31 janvier 2001 p.1651.
471 Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution résultant de l’exploration et de
l’exploitation du plateau continental, du fond de la mer, et de son sous-sol, dit Protocole Activités off shore, signé à Madrid le 14 octobre 1994, non en vigueur.
472
Protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination, dit Protocole Déchets dangereux, signé à Izmir le 1er octobre 1996, non en vigueur.
473 Citons par exemple l’Accord italo-yougoslave de Belgrade de 1974 sur la protection de l’Adriatique
contre la pollution, en vigueur depuis le 20 avril 1977, ou l’Accord entre la France, l’Italie et Monaco relatif à la protection des eaux du littoral méditerranéen, dit Accord RAMOGE, entré en vigueur le 1er mars 1991 et devenu, depuis sa révision du 27 novembre 2003, Accord relatif à la protection de l’environnement marin et côtier d’une zone de la Méditerranée. Sur cet Accord, voir infra 767.
474
LUCCHINI (L), « Le dispositif juridique international mis en place en Méditerranée pour lutter contre les pollutions marines » in La protection du milieu marin, Aspects juridiques, L’Harmattan, 1995, p.74.
475 DEJEANT-PONS (M), « Les Conventions du programme des Nations Unies pour l’environnement
relatives aux mers régionales », AFDI, XXXIII, 1987, p.692.
476
Sur cette notion, voir notamment : BEURIER (J-P), « La protection de l’environnement marin » in BEURIER (J-P) (Sous la direction de), Droits maritimes, Dalloz, 2006, pp.942-956 ; DEJEANT-PONS (M), « Les Conventions du programme des Nations Unies pour l’environnement relatives aux mers régionales », AFDI, XXXIII, 1987, pp.689-718 ; DEJEANT-PONS (M), « Les principes du PNUE pour la protection des mers régionales » in Droit de l’environnement marin, Actes du colloque organisé les 26 et 27 novembre 1987 à la faculté de droit et des sciences économiques de Brest, Économica, 1988, pp.63-82 ; KISS (A), BEURIER (J-P), Droit international de l’environnement, 2e Édition, Pedone, 2000, pp.173-184 ; TREVES (T), « L’approche régionale en matière de protection de l’environnement marin » in La mer et son droit, Mélanges offerts à L. Lucchini et J-P. Queneudec, Pedone, 2003, pp.469-478 ; TREVES (T), « Regional approaches to
-135- Comme le souligne la professeure Delmas-Marty, seule l’« autonomisation commande la possibilité d’une stabilisation478 » de la structure régionale. Dès lors, le PAM prévoit, en son chapitre quatre, la création d’un dispositif institutionnel propre à la Méditerranée dont il convient de présenter les aspects essentiels.
-136- La fonction de secrétariat est exercée par le PNUE479. Une Unité générale de coordination et six Centres d’activités régionales (CAR) assurent en outre la permanence du système. Basée à Athènes, l’Unité de coordination constitue le centre névralgique du PAM, assurant notamment la coordination des activités et la mise en œuvre des instruments juridiques. Exerçant un rôle diplomatique et financier, l’Unité s’efforce également d’établir des liens avec les autres programmes pour les mers régionales. Elle coordonne et supervise par ailleurs les CAR, dont la fonction principale est d’assister les États dans l’application de la Convention et de ses protocoles.
-137- Installé à Sophia Antipolis depuis 1978, le Plan bleu (CAR/PB) conduit des études prospectives sur les problèmes environnementaux de la région méditerranéenne et met à la disposition des autorités nationales des informations leur permettant d’élaborer des plans destinés à assurer un développement socio-économique durable480. En cette même année 1978 est également créé le Centre d'activités régionales du programme d'actions prioritaires (CAR/PAP), centre qui fournit d’importantes études en matière de ressources en eau, de protection des sols, de développement urbain et de gestion des déchets. Ces dernières années, le CAR/PAP s’est en outre imposé comme centre hautement spécialisé en matière de GIZC.
-138- La complexité inhérente à la multiplication des protocoles sectoriels a rapidement exigé la création d’autres centres spécialisés. Ainsi, dès 1976, le Protocole Situations critiques prévoit la création d’un Centre régional de lutte contre la pollution par les
the protection of the marine environment » in NORDQUIST (M.H), MOORE (J.N), MAHMOUDI (S), The Stockholm Declaration and the Protection of the Marine Environment, The Hague, Kluwer, 2003, pp.137- 154.
477
La Recommandation 92-b constitue le fondement idéologique de cette approche en invitant les gouvernements à prendre des mesures efficaces pour contrôler « toutes les sources importantes de pollution des mers, y compris les sources terrestres », à se concerter et à coordonner leurs actions « sur le plan régional et, le cas échéant, sur le plan international ».
478 DELMAS-MARTY (M), Les forces imaginantes du droit. Le pluralisme moderne, Seuil, 2006, p.149. 479 Article 13 de la Convention de 1976, devenu article 17 suite aux amendements de 1995.
480 BENOIT (G), « La prospective territoriale de la Méditerranée : le Plan Bleu », Territoires 2030, Août
hydrocarbures (ROCC), devenu en 1990 Centre régional méditerranéen pour l'intervention d'urgence contre la pollution marine accidentelle (REMPEC). Administré par l’Organisation maritime internationale (OMI) et le PNUE, le Centre assiste les États dans le développement de leurs capacités nationales d’intervention en vue de faire face aux accidents majeurs ; en cas de crise, il participe activement aux opérations de lutte contre la pollution481. De la même manière, peu avant l’entrée en vigueur du protocole Aires marines protégées est installé à Tunis le Centre pour les aires spécialement protégées (CAR/ASP), centre qui assiste aujourd’hui les États méditerranéens dans la mise en œuvre des obligations nées du Protocole Aires marines protégées et diversité biologique. Les actions du CAR/ASP s’orientent également autour de la protection des espèces méditerranéennes et de leurs habitats. À cette fin, le Centre s’emploie à élaborer des stratégies de conservation de la biodiversité et à mettre en œuvre des plans d’action pour la protection d’espèces particulières, comme la tortue ou le phoque moine.
-139- Deux nouveaux centres d’activités régionales ont été institués au cours des années 1990. Créé en 1996, le Centre pour la production propre (CAR/PP) propose un soutien technique aux Parties contractantes, aux organismes institutionnels et, par leurs intermédiaires, aux entreprises qui souhaitent promouvoir des techniques et pratiques moins polluantes dans leur secteur d'activité. Enfin, le Centre régional spécialisé dans la télédétection en matière d’environnement (CAR/TDE) a été remplacé en 2005 par un Centre régional spécialisé dans l’information et la communication (CAR/INFO). Ce nouveau centre axe aujourd’hui ses travaux sur les technologies de la communication, sur l'information et la participation du public482.
-140- Ainsi, la diversité des thématiques développées par ces différentes structures témoigne de l’approche globale du PAM. Outre leur dimension prospective et informative, ces centres fournissent souvent des appuis et soutiens concrets aux États méditerranéens dans la mise en œuvre de programmes environnementaux. Pour ce faire, les CAR agissent
481
À titre d’exemple, le REMPEC s’est particulièrement investi dans l’organisation de la lutte contre la pollution survenue sur le littoral libanais en juillet 2006 : UNEP/MAP, Post conflict assessment of Lebanon gets underway UN team begins country-wide study of potential environmental hot spots, UNEP News Release 2006/46.
482
À ce titre, il devrait soumettre un plan général d'information et de communication lors de la prochaine réunion des Parties contractantes de 2007 : PNUE/PAM, Rapport de la quatorzième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la pollution du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles, Portoroz (Slovénie), 8-11 novembre 2005, UNEP(DEPI)/MED IG.16/13, Athènes, 2005, point 72.
régulièrement de concert, en étudiant une même problématique sous différentes perspectives : c’est particulièrement le cas en matière de gestion des zones côtières. Ainsi, seule une coordination effective entre ces différents centres est garante d’une véritable intégration des politiques littorales au sein du système régional.
-141- Deux programmes spécifiques complètent le dispositif institutionnel. Dès 1975, le PAM recommandait l’adoption d’un programme coordonné de surveillance continue et de recherche en matière de pollution du milieu marin méditerranéen. Créé à cet effet, le programme MEDPOL constitue le volet « Évaluation de l’environnement » du PAM. Par ailleurs, le littoral méditerranéen offrant la plus forte concentration mondiale de monuments et de sites historiques, le programme « 100 sites historiques » vise à protéger les hauts lieux du pourtour méditerranéen et propose à ce titre une formation à leur gestion483.
-142- La structure originale du système, composée de deux piliers juridiques et d’institutions permanentes, constitue un modèle repris par le PNUE pour d’autres systèmes conventionnels de protection des mers régionales. Une telle instance ne pouvant fonctionner sans ressources financières conséquentes, le budget global voté par les Parties contractantes s’élève à près de sept millions et demi d’euros par an484.
-143- Ainsi, depuis 1975, la coopération est-elle profondément ancrée dans le bassin méditerranéen. Malgré la diversité propre à cette région, le dessein d’une gestion concertée du milieu marin n’a jamais été contesté. À l’inverse, le système régional s’est même constamment renforcé et étoffé (2).
483 Deux experts ont été recrutés par le secrétariat du PAM pour formuler un programme actualisé qui devrait
être centré sur le thème « développement durable et patrimoine culturel ». Une réunion devrait prochainement être organisée en vue d’examiner ce nouveau programme : PAM/PNUE, Rapport du Secrétariat sur les activités menées depuis la dernière réunion du Bureau, Juin - Octobre 2004, Le Caire (Égypte), 25-26 novembre 2004, UNEP/BUR/62/3, point 119.
484 PNUE/PAM, Rapport de la quatorzième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la
pollution du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles, Portoroz (Slovénie), 8-11 novembre 2005, UNEP(DEPI)/MED IG.16/13, Athènes, 2005, Annexe IV, Budget Programme pour 2006 - 2007. En 1987, ce budget était de l’ordre de six millions de dollars : CHABASON (L), « Le système de protection conventionnel relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution » in Vers l’application renforcée du droit international de l’environnement, Éditions Frison Roche, 1999, p.80. Notons que l’État français est le plus important contributeur.
-2- Une coopération opportunément évolutive.
-144- Au milieu des années 1990, l’évolution du cadre juridique international conduit les États méditerranéens à envisager une réorientation du système de coopération. Au cours d’une conférence organisée à Barcelone en juin 1995 sont ainsi adoptés un nouveau Plan d’action - le PAM Phase II - ainsi qu’une révision de la Convention cadre de 1976.
-145- Le « Plan d’action pour la protection du milieu marin et le développement durable des zones côtières de la Méditerranée (PAM phase II) » fixe les nouvelles orientations de la coopération méditerranéenne485. Son annexe I contient une Résolution sur l’environnement et le développement durable dans le bassin, texte déclaratif posant notamment l’objectif ambitieux de ramener d’ici 2005 les rejets et émissions de substances toxiques à un niveau ne portant pas atteinte à l’homme et à la nature486. Son annexe II comporte par ailleurs des « Domaines prioritaires d’activités pour l’environnement et le développement dans le bassin méditerranéen », inventaire des actions à développer pour la période 1995-2005487.
-146- Lors de cette même conférence, des amendements à la Convention de Barcelone sont adoptés. Sur le fond, les nouvelles dispositions intègrent les tendances du droit de l’environnement apparues dans le sillage du Sommet de Rio de 1992 et de la CNUDM, entrée en vigueur en 1994. Ainsi, l’exigence d’un développement durable est-elle formulée