Le Professeur Joël Pascal d’Onorio résume le discours doctrinale sur la séparation des pouvoirs au sein du Saint-Siège et explique la concentration du pouvoir pontifical « D’après
Montesquieu, en effet traitant de la Constitution d’Angleterre, il faut attribuer les trois pouvoirs à trois sujets différents (…) selon cette conception, l’État et les institutions publiques sont considéré a priori comme dangereux, susceptibles contemporaines de nuire à la liberté et à la paix sociale puisqu’on pense qu’il est dans la nature et dans la logique du pouvoir d’abuser du pouvoir. Cette idée a été reprise par la quasi-totalité des États démocratiques contemporaines et la séparation des pouvoirs appliqués avec plus ou moins d’intensité selon les circonstances de temps et de lieu». 237 Le pouvoir central au sein du Saint-Siège est a priori concentré dans le pouvoir plénier du souverain Pontife. C’est pourquoi les deux expressions, « pouvoir de gouvernement » et « jurisdictio », ont été souvent utilisées comme des synonymes et désignent le même concept du pouvoir qui est au sommet de la hiérarchie de l’Église. Dans le même sens, on retrouve la définition de Montesquieu sur le pouvoir d’exécution dans laquelle la fonction de juger fait partie de la puissance exécutrice opposée à la fonction législative : « Il y a dans chaque État trois sortes de pouvoirs la puissance
législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. Par la première, le prince ou le magistrat fait des loix pour un temps ou pour toujours corrige ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit, la sûreté, prévient les invasions. Par la troisième, il punit les crimes, ou juge les différends des particuliers. On appellera cette dernière la puissance de juger et l’autre simplement la puissance exécutrice de l’État »238
.
237
D’ONORIO Joël-Benoît , Le pape et le gouvernement de l’Église., p. 118.
238
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Pourtant, il existe une nuance entre le pouvoir de jurisdictio et le pouvoir de gouvernement au sein au sein du Saint-Siège. Au sein du pouvoir souverain du pape qui est de
jurisdictio, il y a une confusion des pouvoirs qui ne ressemble pas aux gouvernements
séculiers contemporains. Ce n’est pas une forte concentration du pouvoir; il existe une différenciation des pouvoirs, des trois fonctions239. La conception de la séparation des pouvoirs au sein du Saint-Siège est alors très largement interprétée comme une distribution des pouvoirs, mais cette différenciation des pouvoirs n’est pas dans la même logique du droit constitutionnel contemporain, elle s’inscrit dans la hiérarchie de l’Église. Afin de dessiner ce schéma des pouvoirs au sein de l’Église et observer le rapport entre pouvoirs temporels et autorité religieuse, il convient d’observer deux niveaux. En premier lieu, la forme hiérarchique des pouvoirs correspond à une séparation verticale des pouvoirs, cette hiérarchie permettant d’apercevoir la concentration (paragraphe 1). En second lieu, la séparation horizontale correspond à la différenciation des pouvoirs (paragraphe 2).
Paragraphe 1. Une distribution hiérarchique des pouvoirs théologiques.
Le pouvoir de gouvernement constitue le lien entre l’autorité religieuse et le pouvoir temporel de l’État. La hiérarchisation des pouvoirs souligne la distribution des fonctions entre le pouvoir central de l’institution de l’église et les pouvoirs locaux. C’est ainsi que les pouvoirs constituent en premier lieu une hiérarchie universelle (A), les pouvoirs fonctionnant selon le principe de subsidiarité (B).
A. La hiérarchie universelle de l’institution de l’Église.
À l’origine, il n’y avait pas de dichotomie du pouvoir ecclésiastique en pouvoir d’ordre et pouvoir de juridiction ; tout clerc était ordonné au service de l’Église dans la globalité de ses fonctions240. Parmi les titulaires des pouvoirs dans l’institution de l’Église catholique, certains sont appelés à exercer un rôle actif selon les règles du code, ces pouvoirs sont alors distribués selon la hiérarchie des pouvoirs dans l’Église. C’est ainsi que la doctrine juridique considère qu’au sein de la typologie théologique des pouvoirs précédemment présentées, il y a deux hiérarchies. Le professeur d’Onorio précise donc dans ce sens : « Les
deux hiérarchies d’ordre et de gouvernement sont en principe autonome bien qu’en pratique,
239
D’ONORIO Joël-Benoît , Le pape et le gouvernement de l’Église, op. cit., p. 120.
240
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elles se recoupent normalement, car, le plus souvent, celui qui a le pouvoir de gouvernement a aussi, en règle générale, le pouvoir d’ordre (canon 129, al. 1). De plus, Alain Sériaux
considère qu’au sein de la hiérarchie universelle il y a des institutions hiérarchiques de droit divin et des institutions hiérarchiques de droit humain241.
En premier lieu, la doctrine de l’Église catholique reconnait au pape une primauté d’honneur. Selon cette doctrine, le pape détient le pouvoir d’ordre et ordinaire, c’est la capacité d’ordination et d’intégrer un évêque dans cette hiérarchie, considéré comme une hiérarchie universelle242. Dans ce cas, le pape a une suprématie sur les évêques souverains par son pouvoir de gouvernement. Il s'en suit donc une hiérarchie au sein de l’autorité religieuse, car tous les évêques souverains sont représentés symboliquement par le pape, qui en tant que souverain pontife et représentant de l’Église a une primauté du pouvoir ordinaire sur toutes les Églises (canon 333).
En second lieu, les évêques sont des souverains dans leurs circonscriptions territoriales. Dans cette perspective, le pape est l'évêque de Rome, ce titre le met à égalité avec les autres évêques. Le territoire est subdivisé en une quantité de circonscriptions administratives intérieures. Les uns sont le siège d’une personnalité administrative locale et les autres ont uniquement pour objet de déterminer le ressort des agents administratifs et de la compétence du chef de l'État ( la délimitation des compétences du Vatican).
Le souverain pontife détient bien deux pouvoirs de nature théologique, le pouvoir d’ordre et le pouvoir de gouvernement, ce qui lui permet d’avoir une supériorité sur les évêques souverains. S’en suit cette hiérarchie universelle à l’intérieur de laquelle il y des institutions de droit divin et des institutions de droit humain, les deux faisant partie de l’institution de l’église et étant unies dans une seule autorité religieuse. C’est ainsi que le code de droit canonique prévoit la distribution décentralisée des pouvoirs. C’est ainsi que tous les évêques titulaires de pouvoir d’ordre sont égaux par l’origine divine243.
Quant au pouvoir de gouvernement, il est d’institution divine, et est lié à la mission canonique244. Ce pouvoir de gouvernement n’est pas constitutionnellement morcelé comme
241
SERIAUX Alain, Droit canonique, op. cit., pp. 193 - 213.
242
Cette doctrine de la primauté de l’évêque de Rome, qui consiste à reconnaitre la primauté d’honneur du pape comme successeur de saint Pierre est aussi fondé sur le fondement biblique du verset « « Tu es Pierre et sur cette pierre je bâtirai mon église ».
243
D’ONORIO Joël-Benoît , Le pape et le gouvernement de l’Église, op. cit., p. 143.
244
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dans nombre de démocratie de type occidental. Ce pouvoir ressemble à une fonction exécutive dans le sens où il est une charge de gouverner, qui permet de produire toutes sortes de décrets exécutoires, décrets individuels ou rescrits, concéder des dispenses. Seules sont en principe exclu du pouvoir exécutif les concessions de privilèges qui sont de lois privées. La différence primordiale avec le pouvoir exécutif dans un État réside dans son fonctionnement. Cette fonction gouvernementale peut être parfois confondue avec la fonction judiciaire, lorsque le pape ou un titulaire d’un pouvoir propre ordinaire peut décréter un texte soit pour une situation particulière, ou pour un jugement ecclésiastique. C’est ainsi que la personne qui peut assurer les trois pouvoirs est le souverain, le collège des évêques qui se trouvent à la tête de l’Église universelle, ou les évêques ut singuli à la tête des Églises particulières245
.
En outre, la réflexion sur l’Église comme peuple de Dieu, menée par le Concile Vatican II, a abouti à mettre en relief la confusion des pouvoirs. Du fait que tous les fidèles participent à ses trois fonctions religieuses: les fonctions sacerdotales, royales et prophétiques, ce qui signifie que tous les fidèles ont la capacité d’assumer au sein de l’Église un pouvoir de gouvernement. Il existe donc une différence non seulement de degré, mais de nature entre ceux des fidèles qui sont prêtres, et a fortiori évêques, et les autres fidèles laïcs qui sont membres de l’Église. Les prêtres sont de pleins droits aptes au pouvoir de gouvernement. Cette aptitude est liée à la seule réception du sacrement de l’ordre ; quelquefois la personne a besoin de l’octroi d’un office ecclésiastique pour s’exercer246.
Enfin, les deux variantes du pouvoir, ordinaire et délégué, aident à comprendre la hiérarchisation du pouvoir gouvernemental. C’est ainsi que le pouvoir de gouvernement exige parfois l’octroi de certaines facultés par un supérieur hiérarchique, dans le but d’exercer un pouvoir. C’est ici une mesure de prudence pour permettre au détenteur d’un pouvoir ordinaire de gouverner et de mieux contrôler les activités qui se déroulent à l’intérieur du domaine de sa juridiction247. Cette hiérarchisation correspond bien à la hiérarchie universelle de l’Église. Cependant elle est complétée par des instituts hiérarchiques humains, de savoir et de
pouvoir248. Les titulaires du pouvoir ordinaire sont donc appelés également à exercer les
245
SERIAUX Alain, Droit canonique, op. cit., p. 80.
246 Ibid., p. 81. 247 Ibid., p. 85. 248 Ibid., p. 203.
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fonctions du pouvoir de gouvernement humain. C’est ainsi qu’il faut tenir compte de la dualité du titre et de fonction propre du Saint-Siège ou siège apostolique en tant qu’institution suprême de l’Église catholique, et organe suprême du gouvernement pour bien comprendre cette hiérarchie. Pour fonctionner, cette hiérarchie universelle est encadrée par l’application du principe de subsidiarité au sein de la fonction administrative de l’institution de l’Église.
B. Le principe de subsidiarité et l’administration des circonscriptions.
La compétence générale du Pape est rappelée aux canons 1256 et 1273 : «Sous
l'autorité suprême du Pontife Romain, le droit de propriété sur les biens appartient à la personne juridique qui les a légitimement acquis»; « le Pontife Romain, en vertu de sa primauté de gouvernement, est le suprême administrateur et dispensateur de tous les biens ecclésiastiques». Théoriquement, celui qui est propriétaire des biens est la personne juridique
qui les a acquis et qui est toujours soumise à l’autorité du Pontife Romaine. Le pape est ainsi l’administrateur suprême et dispensateur de tous les biens ecclésiastiques249
. C'est-à-dire qu’il administre directement les biens du Siège apostolique ; mais à l’égard des autres biens ecclésiastiques, il n’est qu’administrateur indirect250
.
Le code de 1983 abandonne progressivement le système des bénéfices ecclésiastiques, mais recommande à la conférence des évêques, en accord avec le Siège apostolique, de veiller à ce que le revenu des bénéfices ; dans les régions où il existe encore, soit remis à l’organisme visé au canon 1274 al. 1er. Cet organisme existe dans chaque diocèse, il recueille biens et offrandes en vue de pourvoir à l’entretien des clercs qui rendent des services au diocèse251
. « C’est ainsi que cet article a créé trois nouveaux organismes spéciaux pour
l’administration :
Au niveau diocésain, un organisme qui recueille le bien et les dons affectés à la substance
du clergé.
Une seconde supra diocésain pour la prévoyance sociale du clergé, le soin de son
existence incombe à la conférence des évêques
249
MANZANARES Julio et al., « canon 1256 », Livre V les biens temporels de l'église, Code de droit canonique annoté, op. cit.
250
VALDRINI Patrick, et al. Précis de droit canonique, op. cit., p. 369.
251
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Un fonds commun a un caractère général, diocésain ou inter-diocésain. »252
Le canon 1274 dans son alinéa 3 reprend aussi une doctrine du Concile Vatican II ; et crée une autre caisse commune et séparée pour rétribuer d’autres personnes qui vont rendre des services à l’Église et pour faire face d’autres besoins du diocèse. Les buts fixés par les alinéas 2 et 3 du canon 1274 peuvent alors être mieux atteints « par une coopération ou même
par une association adaptée, constituée pour divers diocèses et même pour tout le territoire de la conférence des Évêques » (alinéa 4)253.
Le canon 1275 envisage la possibilité de créer « un fond de biens provenant de divers diocèses », administré selon les règles établies par un accord commun par les évêques. Le canon 1277254 donne naissance à un conseil pour les affaires économiques et un collège des consolateurs pour les actes administratifs extraordinaires dont le fonctionnement est libre selon les statuts internes. Le rôle de ce conseil économique est de préparer le budget annuel du diocèse à partir des indications de l’évêque. Les attributs spéciaux de cette administration sont semblables à ceux concernant les biens appartenant directement au siège apostolique. « L'administration des biens ecclésiastiques revient à celui qui dirige de façon immédiate la
personne à qui ces biens appartiennent » (Can. 1279). En principe, le pouvoir des
administrateurs s’étend aux actes administratifs ordinaires ; non aux actes extraordinaires, la limite étant fixée par les statuts. Seul l’évêque diocésain détermine les actes extraordinaires pour les personnes qui lui sont soumises255. « Il appartient à l’ordinaire de veiller avec soins
à l’administration de tous les biens » canon 1276. C’est le rôle de l’évêque qui veille à ce que
« des abus ne se glissent pas» dans l’administration des biens selon le canon 392.
C’est ainsi que le pouvoir de gouvernement à des caractéristiques d’ordre institutionnel. Le pouvoir d’ordre est un pouvoir d’instrumentalité divine, qui ne se perd ni se
252
MANZANARES Julio et al., « Canon 1274 », Livre V les biens temporels de l'église, Code de droit canonique annoté, op. cit.
253
SERIAUX Alain, Droit canonique, op. cit., p. 664.
254
Selon les termes du canon 1277 « Pour les actes d'administration plus importants, compte tenu de l'état économique du diocèse, l'Evêque diocésain doit entendre le conseil pour les affaires économiques et le collège des consulteurs; il a cependant besoin du consentement de ce même conseil et du collège des consulteurs pour les actes d'administration extraordinaire, outre les cas prévus par le droit universel ou exprimes spécialement par la charte de fondation. Il appartient a la conférence des Evêques de préciser quels sont les actes qui relèvent de l'administration extraordinaire.»
255
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retire, contrairement au pouvoir de gouvernement qui peut être modulé, l’autorité qui l’a conféré peut le retirer, l’étendre ou le réduire256. La confusion des pouvoirs est forte au sein des pouvoirs d’ordre. La séparation des pouvoirs peut être alors applicable au sein du gouvernement et aux pouvoirs qui s’inscrivent dans la hiérarchie des institutions humaines.
Paragraphe 2. Une différenciation des pouvoirs politiques.
La séparation des pouvoirs au sens constitutionnel comprend les trois pouvoirs de l’État: le pouvoir exécutif, législatif et judiciaire. Trois interprétations peuvent être avancées sur la séparation de pouvoir : la distinction des pouvoirs, la balance des pouvoirs et la séparation du pouvoir. Au sens constitutionnel propre, il est difficile d’appliquer directement ce principe fondamental du droit constitutionnel à l’institution de l’Église257. En droit constitutionnel ce principe de la séparation des pouvoirs s’applique aux pouvoirs à l’intérieur d’un État, et aussi une séparation qui s’inscrit dans un droit public. C’est pourquoi il est nécessaire de commencer par définir le critère fondamental du droit public ecclésiastique : « la notion du for » pour engager l’application de la théorie de la séparation des pouvoirs que présente le professeur Joël-Benoît D’Onorio (A). Les hypothèses de la théorie de la séparation des pouvoirs dans le gouvernement de l’Église s’orientent alors plutôt vers la qualification d’une simple distinction des pouvoirs, voire d’une simple différenciation des fonctions du gouvernement (B).258
A. La notion du for : le critère du droit public ecclésiastique.
Le pouvoir de gouvernement est distinct du pouvoir du gouvernement par son
attribution, dans le droit canonique ce pouvoir est donné à un gouvernement précis. Les gouverneurs sont donc les titulaires des pouvoirs ordinaires ou délégués. Il s’agit d’une gouvernance d’une minorité, ce qui signifie que l’accès au pouvoir est conditionné et n’est pas démocratique. Par contre, dans la notion de l’État moderne le pouvoir du gouvernement est un pouvoir exécutif. Même si le titulaire est apte de rendre des décrets, ce sont des actes non judiciaires puisqu’il s’agit des actes généraux, et impersonnels.
256
D’ONORIO Joël-Benoît , Le pape et le gouvernement de l’Église, op. cit., p. 143-144.
257
Id, « Le système institutionnel du Saint-Siège », op. cit, pp. 706–716.
258
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Cette généralisation des actes est délimitée par le for interne de l’État. La notion du for est applicable pour les règles de droit international privé afin de déterminer la compétence territoriale des juridictions étatiques. L’expression « for » s’applique au lieu où se rendait la justice et a fini par devenir synonyme de pouvoir, d’autorité judiciaire publique ; c’est ainsi que l’expression for ecclésiastique pour désigner le pouvoir judiciaire de l’église. Ainsi dans l’acception plus étroite, le mot for signifie le tribunal. Il en va différemment en droit canonique, la notion étant établie sur le fondement de l’idée de l’universalisme de l’Église. Dans toute société, l’autorité judiciaire que le souverain possède en plénitude et ne peut pas l’exercer seul, le confie à divers tribunaux. Les tribunaux ne peuvent exercer ce pouvoir que sur certaines personnes « compétence rationae personae » ou dans des limites territoriales259. C’est ainsi que la notion du for en droit canonique est spécifique en raison de cette compétence rationae personae, non limité par le territoire.
Le for, dans le droit canonique, est divisé en deux. Le premier for s’exerce secrètement ; il est appelé aussi le for privé. Le for privé ne concerne que la conscience individuelle. Ce for privé inclut l’activité de l’enseignement, qui est une finalité de l’Église (canon 747 et 748). Le second for recouvre tout ce qui est public, ou qui atteint le monde externe même si cela reste occulte260. Ce for externe inclut les droits des biens, et tout ce qui concerne les procès en général. Très vaste dans son application, la notion du for externe est attachée au principe de l’universalisme catholique, d’où la nécessité des normes contraignantes pour l’encadrer. C’est une notion liée à la compétence rationae personae.
La notion du for externe évolue en parallèle avec la définition de l’Église. La différence entre le code de 1917 et celui de 1983 repose sur la définition adoptée de l’Église. Dans le code de 1917, le pouvoir central était de jurisdictio et le for externe est assimilé aux territoires des États pontificaux261.
Néanmoins, selon le code de 1983, le domaine public est déterminé par extension. C'est-à-dire le for externe aura deux domaines. Le premier, le for externe, qui recouvre tout ce qui est d’ordre public ; le second, les biens matériels de l’Église, sa gestion et son utilisation.
259
TORQUEBIAU P., « Compétence générale de l’Église », Dictionnaire de droit canonique, op. cit., Tome III.
260
VALDRINI Patrick, et al. Précis de droit canonique, op. cit., p. 378.
261
Le code de droit canonique de 1917consacre le Livre 4e aux procès, le titre premier de la première partie est consacré à la détermination du for compétence. Pour consulter le code de droit canonique de 1917, [en ligne], consulté le 5 septembre 2019.
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Le code de droit canonique dans sa forme particulière subdivise donc les règles. D’une part, le