Compromis historique ou discrimination ?
La logique de la procédure de reconnaissance et de réparation des maladies professionnelles est la même que celle qui a été mise en place par la loi du 9 avril 1898 pour les accidents du travail. C’est en effet comme un prolongement de cette première loi qu’est adoptée celle du 25 octobre 1919, étendant le régime des accidents du travail aux maladies professionnelles provoquées par le plomb et le mercure. Depuis, malgré d’importantes évolutions comme la multiplication du nombre de pathologies reconnues et la gestion de ce risque par les institutions de sécurité sociale depuis leur création en 1945, la logique est restée la même que celle ouverte par la législation sur les accidents du travail, les maladies professionnelles n’étant souvent traitées que comme un sous-
ensemble des accidents du travail2
.
Le système français de reconnaissance et de réparation des maladies
professionnelles repose principalement sur des tableaux3
mettant en regard des pathologies, des situations de travail susceptibles de les provoquer et un délai maximum de prise en charge. Théoriquement, mais nous verrons qu’il en va différemment dans la pratique, un salarié souffrant d’une pathologie décrite dans un tableau et ayant exercé l’activité professionnelle susceptible de la déclencher est reconnu en maladie professionnelle, sous réserve que sa maladie soit médicalement constatée avant
1. « La loi de 1898 toute réservée à la réparation des accidents du travail demeurait exclusive de toutes mesures de prévention des risques. », Yves Saint-Jours, Nicolas Alvarez, Isabelle Vacarie, Traité de
sécurité sociale, Tome 3. Les accidents du travail (définition - réparation - prévention), Paris, LGDJ,
1982, p. 14.
2. Sur la question des maladies professionnelles, voir Alain Harlay, Les maladies professionnelles, Paris, Puf, coll. Que sais-je, 1996, 128 p.
3. Au nombre d’une centaine, les tableaux de maladies professionnelles sont créés ou modifiés par décrets en Conseil d’Etat et font l’objet d’une annexe au Code de la Sécurité sociale (article R.461-3).
l’expiration du délai de prise en charge. L’origine de sa maladie est alors juridiquement imputée au travail qu’il a effectué. Cette définition juridique de la maladie professionnelle et son caractère tautologique sont très bien rendus par l’article L.461-1 du Code de la Sécurité sociale qui indique dans son deuxième alinéa que
est présumée d’origine professionnelle toute maladie désignée dans un tableau de maladies professionnelles et contractée dans les conditions mentionnées à ce tableau.
Le principe de la présomption d’imputabilité qui vaut pour les accidents du travail et les maladies professionnelles est une avancée essentielle de la loi de 1898, car il
renverse la charge de la preuve au profit de la victime1. Pour les accidents du travail, la
causalité est relativement facile à établir, même si certains cas peuvent poser problème ou être à l’origine de conflits pour imposer un classement de l’accident comme accident
du travail2
. Les maladies professionnelles, en revanche, de par leurs caractéristiques, posent de redoutables problèmes. Contrairement aux accidents qui sont des événements soudains dont les causes sont relativement proches et faciles à cerner, les maladies professionnelles pour certaines ne se déclenchent pas immédiatement. Leur survenue peut intervenir plusieurs années, voire plusieurs dizaines d’années après l’exposition au risque, comme pour les cancers. Dans le cas de l’amiante, par exemple, une exposition ayant eu lieu au début d’un parcours professionnel, dans l’exercice d’une profession sans lien identifié avec l’amiante mais impliquant des pics d’exposition, comme les métiers d’électricien ou de plombier, peut provoquer un mésothéliome au moment de la retraite. Il est alors très difficile d’établir le lien, la victime n’ayant parfois même pas eu connaissance des risques auxquels elle s’exposait et, quand il est établi, il peut être très complexe d’établir une preuve de l’exposition, puisque l’entreprise a pu disparaître ou des témoins peuvent être difficiles à retrouver, plusieurs dizaines d’années plus tard.
C’est pour trouver une solution à ces problèmes que la solution des tableaux créant une définition juridique des maladies en lien avec les travaux susceptibles de les provoquer a été mise en place. Elle crée ainsi un cadre juridique similaire à la situation
1. Yves Saint-Jours, « Accidents du travail : l’enjeu de la présomption d’imputabilité », Recueil Dalloz
Sirey, 1995, 3ème cahier, chroniques, p. 13-17.
2. Voir sur le plan juridique, la deuxième partie de l’article précité, « les risques de sabordage de la présomption d’imputabilité », op. cit., p. 16-17 et, sur un plan sociologique, Rémi Lenoir, « La notion d’accident du travail : un enjeu de luttes. Note de recherche », Actes de la recherche en sciences sociales, 32-33, avril-juin 1980, p. 77-88.
des accidents du travail, puisqu’une fois un accord établi sur la définition d’une pathologie comme imputable à l’exercice d’un travail, la présomption d’imputabilité est juridiquement acquise. L’exemple des tableaux de maladies professionnelles provoquées par l’amiante peut servir d’illustration. Pour ces pathologies, un tableau
spécifique, le tableau 30, est créé par le décret 50-1082 du 31 août 19501, qui distingue
les pathologies liées à l’amiante de celles liées aux poussières siliceuses qui étaient jusqu’alors rassemblées dans un même tableau, le tableau 25. Modifié une première fois
par le décret 51-1215 du 3 octobre 19512
, il ne permet la reconnaissance que de l’asbestose et de ses complications cardiaques. C’est en 1976 qu’intervient la deuxième
modification importante de ce tableau, puisque le décret 76-34 du 5 janvier 19763
introduit les affections cancéreuses, le cancer broncho-pulmonaire, en tant que complication de l’asbestose, et le mésothéliome. Le cancer du poumon ne peut donc être reconnu comme maladie professionnelle due à l’amiante que s’il est précédé dans son étiologie, par une fibrose pulmonaire. D’autre part, le délai de prise en charge fixé à cinq ans rend très difficile une reconnaissance juridique des cancers comme affection professionnelle, puisque la déclaration de la maladie devrait avoir lieu dans ce délai alors que les temps de latence de ces maladies sont nettement supérieurs (d’une dizaine d’années pour le cancer du poumon à plus de quarante ans pour le mésothéliome). Le
décret de 19854 porte de cinq à dix ans le délai de prise en charge des maladies
bénignes, et à quinze ans celui des pathologies cancéreuses. Il apporte une autre modification importante aux conditions de prise en charge de ces dernières. Pour le cancer broncho-pulmonaire, le mésothéliome et les autres tumeurs pleurales primitives, la relation avec l’amiante doit être « médicalement caractérisée ». Cet ajout a été déclaré « entaché d’illégalité » par une décision du Conseil d’Etat du 10 juin 1994 puisqu’allant contre la présomption d’imputabilité prévue par la législation sur les maladies
professionnelles5
.
1. Journal Officiel du 2 septembre 1950.
2. Journal Officiel du 21 octobre 1951. Ce tableau est reproduit en annexe.
3. Journal Officiel du 15 janvier 1976. Ce tableau est reproduit en annexe.
4. décret 85-630 du 19 juin 1985, Journal Officiel du 23 juin 1985.
5. En particulier le premier alinéa de l’article L.461-2 du Code de la sécurité sociale : « Des tableaux annexés aux décrets en Conseil d’Etat énumèrent les manifestations morbides d’intoxications aiguës ou chroniques présentées par les travailleurs exposés d’une façon habituelle à l’action des agents nocifs mentionnés par lesdits tableaux, qui donnent à titre indicatif, la liste des principaux travaux comportant la manipulation ou l’emploi de ces agents. Ces manifestations morbides sont présumées d’origine
La dernière mise à jour du tableau 30 intervient avec le décret 96-445 du 22 mai
19961
. La nouvelle rédaction du tableau, encore en vigueur aujourd’hui, tient compte de la décision du Conseil d’Etat et crée un tableau spécifique, le tableau 30 bis qui permet dès lors la reconnaissance d’un cancer du poumon, sans qu’il soit la complication d’une autre pathologie. Il introduit surtout des délais de prise en charge en adéquation avec les temps de latence connus de ces maladies (trente-cinq ans pour le cancer broncho- pulmonaire, quarante ans pour le mésothéliome et vingt ans pour les autres pathologies). La création et la modification des tableaux de maladies professionnelles répondent donc bien à la définition que nous proposions du compromis. Ils sont élaborés au sein de la Direction des relations du travail du ministère du travail, après consultation du
Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels2. Ils font l’objet de
négociations plaçant dans une situation d’opposition conflictuelle les représentants des salariés et des employeurs, puisque ce qui va être défini comme maladie professionnelle au sein d’un tableau va signifier d’une part, une possibilité de reconnaissance pour les salariés exposés à un risque, mais, par contrecoup, une augmentation des cotisations patronales pour couvrir ce nouveau coût. Ce type de négociation, qui se rapproche des jeux à somme nulle, contraint les représentants de l’administration à jouer sans doute plus qu’ailleurs un rôle d’arbitre.
La création de tableaux permettant une indemnisation des victimes de maladie professionnelle est, du fait de ces conflits, considérablement retardée, par rapport à la connaissance scientifique que l’on peut avoir des maladies et de leur étiologie. Si la première maladie connue comme provoquée par l’amiante, l’asbestose, est introduite comme maladie professionnelle en 1945, ce n’est que progressivement que les autres pathologies sont définies dans les tableaux. Le mésothéliome, par exemple, n’apparaît dans le tableau 30 qu’avec le décret du 5 janvier 1976. De plus, les conditions à remplir pour être indemnisé rendent longtemps impossible une reconnaissance, sur un strict plan juridique, puisque jusqu’en 1995, les délais de prise en charge sont de quinze ans pour
professionnelle. », souligné par moi. Voir sur cette décision du Conseil d’Etat, Yves Saint-Jours,
« Maladies professionnelles », Droit ouvrier, 549, septembre 1994, p. 363.
1. Journal Officiel du 25 mai 1996. Ce tableau est reproduit en annexe.
2. Instauré par la loi du 6 janvier 1976, ce conseil placé aux côtés du ministère du travail rassemble des membres représentant les départements ministériels et les organismes nationaux, des représentants des salariés, des représentants des employeurs ainsi que des personnalités qualifiés.
les cancers (broncho-pulmonaires et mésothéliomes), alors que le temps de latence entre une exposition à l’amiante et le déclenchement des maladies est nettement supérieur. Ce n’est qu’avec le décret 96-445 du 22 mai 1996, donc avec énormément de retard, que le délai de prise en charge intègre dans la définition de la maladie professionnelle, les connaissances scientifiques de ces pathologies pourtant établies depuis plusieurs décennies. Ce premier problème, lié aux difficultés à faire aboutir la reconnaissance juridique de la caractérisation professionnelle d’une pathologie pourtant établie scientifiquement, n’est pas propre à l’amiante.
On pourrait à connaissances constantes, multiplier par 1,5 à 2 le nombre de tableaux existant ou, dans les tableaux existants, le nombre des maladies existantes. Le blocage, il est pas dû au manque de connaissances médicales et scientifiques. C’est vraiment un blocage
économique qui est apporté par le patronat.1
Pour être définie comme maladie professionnelle dans un tableau, il est donc nécessaire, mais non suffisant, que soient bien connues scientifiquement la maladie elle- même et les causes susceptibles de la provoquer ; c’est au minimum a posteriori, et souvent avec énormément de retard, qu’intervient l’entrée d’une pathologie dans un tableau, ouvrant ainsi aux victimes le droit à une réparation. Les conditions pour obtenir une réparation dans le cadre des tableaux sont de plus souvent difficiles à remplir, la liste des travaux pouvant être très limitée, ou les délais de prise en charge trop courts.
La loi du 27 janvier 19932
a quelque peu assoupli cette législation en prévoyant deux formes complémentaires de reconnaissance basées sur une expertise médicale complémentaire, dans deux cas de figure : si l’une ou plusieurs des conditions inscrites au tableau ne sont pas remplies ou si, en dehors d’un tableau existant, le lien de causalité entre la profession exercée et la pathologie développée peut être établi. Cette expertise complémentaire est effectuée après avis du comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles, par les caisses primaires d’assurance maladie. Cette évolution récente de la législation en matière de maladies professionnelles était exigée
1. entretien représentant CFDT au Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels (commission des maladies professionnelles), 9 janvier 1998.
2. Loi 93-121 du 27 janvier portant diverses mesures d’ordre social, Journal Officiel du 30 janvier 1993, p. 1576 et suivantes.
par différentes recommandations européennes1 et, par son aspect limité, ne modifie pas la logique globale de la législation en matière de réparation des maladies
professionnelles2.
Une autre caractéristique de la couverture du risque professionnel, introduite dès la loi de 1898, est le caractère forfaitaire de l’indemnisation. L’indemnisation forfaitaire est une preuve supplémentaire de la dimension de compromis social que revêt cette législation. Elle est la contrepartie de l’automaticité de la réparation.
L’idée était de substituer à l’incertitude du droit un dispositif de sécurité réciproque et solidaire du patron et de l’ouvrier. L’ouvrier abandonnait son droit à une réparation intégrale du dommage subi en cas de faute prouvée du patron contre la certitude d’être toujours indemnisé ; le patron devenait juridiquement responsable de tout accident du travail, sa responsabilité étant rigoureusement limitée dans sa quotité.3
Cette logique juridique fondée sur le modèle assurantiel se différencie totalement du droit civil de la responsabilité qui, lui, est articulé, par la notion de faute, sur une
réparation intégrale du dommage imputable à « celui par la faute duquel il est arrivé »4
. Elle crée véritablement un ordre juridique à part pour le risque professionnel.
L’assurance propose une tout autre idée de la justice : à l’idée de cause succède celle de répartition d’une charge collective dont on peut fixer selon une règle quelle y sera la contribution de chacun. L’idée de risque ne désigne pas ce qui serait la cause d’un dommage mais la règle selon laquelle on en répartira la charge. L’assurance propose une règle de justice qui n’a plus comme référence la nature mais le groupe, une règle sociale de justice que le groupe est libre de fixer.5
L’évolution récente du droit de la responsabilité qui tend à faciliter une
indemnisation totale et rapide des victimes dans de nombreux cas d’accidents6 rend de
1. Recommandations du 23 juillet 1962, 20 juillet 1966 et 22 mai 1990. L’adoption de cette loi a été précédée par la parution d’un rapport, Georges Dorion, président, Daniel Lenoir, rapporteur, La
modernisation de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, Paris, Ministère
des affaires sociales et de l’intégration, 1992, 167 p.
2. Voir sur ce point, Patrick Leroy, « L’introduction du système mixte de reconnaissance des maladies professionnelles », Droit ouvrier, 534, juin 1993, p. 199-204 et « Le comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles. Maladies liées au travail : leur indemnisation est-elle désormais possible ? », Droit ouvrier, 543, mars 1994, p. 105-110.
3. François Ewald, L’Etat providence, op. cit., p. 287.
4. L’article 1382 du Code civil est exactement libellé ainsi : « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ». Voir Philippe-Jean Hesse, « Les accidents du travail et l’idée de responsabilité civile au XIXe siècle », Histoire des accidents
du travail, fascicule 6, 1er semestre 1979, p. 1-56.
5. François Ewald, L’Etat providence, op. cit., p. 179.
6. Les lois sur les accidents de la circulation du 5 juillet 1985 et sur les victimes d’attentats du 9 septembre 1986 ont par exemple facilité les procédures d’indemnisation pour ces catégories d’accidents.
plus en plus controversés les principes du compromis de 1898 qui fait du risque
professionnel un risque nettement moins bien couvert que les autres risques sociaux1
. Il en résulte aujourd’hui une véritable injustice vis-à-vis des victimes de maladies professionnelles qui sont l’objet d’une discrimination par rapport au droit commun des
autres types d’accidents ou de maladies2. L’octroi d’une rente ou d’un capital se fait en
fonction du taux d’incapacité permanente partielle (IPP) reconnu à la victime. Si ce taux est inférieur à 10 %, un capital est versé représentant une somme comprise entre 2 001
francs pour un taux de 1 % et 20 001 francs pour un taux d’IPP de 9 %3
. A partir de 10 %, la réparation se fait sous forme d’une rente calculée en pourcentage du salaire
puisque le seul événement assuré est la perte de la capacité productive de la victime4
. Elles représentaient en 1996, sur la base du salaire minimum qui concerne les salariés gagnant jusqu’à environ 125 % du Smic, 1 909 francs mensuels pour un taux
d’incapacité de 50 % et 3 853 francs mensuels pour un taux de 67 %5.
Les autres préjudices de la victime ne peuvent pas être indemnisés puisqu’il lui est interdit, sauf dans certains cas précis, de déclencher une procédure relevant des
juridictions civiles6
et le recours aux juridictions pénales n’aura souvent que peu d’incidence sur le niveau de l’indemnisation. La seule solution pour augmenter cette rente est de faire reconnaître une faute inexcusable de l’employeur. Cette notion, introduite par la loi de 1898, a été définie par un arrêt de la Cour de Cassation comme une « faute d’une gravité exceptionnelle, dérivant d’un acte ou d’une omission volontaire, de la conscience du danger que devait en avoir son auteur, de l’absence de toute cause justificative, et se distinguant par le défaut d’un élément intentionnel de la
1. Sur les fondements de cette réparation forfaitaire, voir Francis Meyer, « La problématique de la réparation intégrale », Droit social, 9-10, septembre-octobre 1990, p. 718-723.
2. Gérard Lyon-Caen, « Les victimes d’accidents du travail, victimes aussi d’une discrimination »,
Droit social, 9-10, septembre-octobre 1990, p. 737-739. Voir aussi les deux numéros spéciaux consacrés
par la revue Droit social aux accidents du travail et aux maladies professionnelles, 9-10, septembre- octobre 1990 et 7-8, juillet-août 1998.
3. Voir Marie-Madeleine Legouhy, Laurent Milet, « La réparation forfaitaire du risque professionnel », Revue pratique de droit social, 643, novembre 1998, p. 345-358.
4. Les modalités de calcul sont assez complexes puisque d’une part il est prévu un salaire minimal et un salaire maximum pour ce calcul et le taux d’IPP défini est compté pour moitié jusqu’à 50 % et majoré de moitié au-delà. Par exemple, pour un taux d’IPP de 30 %, une rente égale à 15 % du salaire de base et pour un taux de 70 %, une rente égale à 55 % du salaire de base, cf. Ibid., p. 354.
5. Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés, Livre blanc. Accidents du travail,
accidents de trajet, maladies professionnelles, Saint-Etienne, 1996 (2ème édition), p. 51.
6. L’article L.451-1 exclut sauf exceptions la possibilité d’exercer une action devant les juridictions civiles : « aucune action en réparation des accidents et maladies (de caractère professionnel) ne peut être exercé conformément au Droit commun, par la victime ou ses ayant-droit ».
faute intentionnelle »1. Si elle est reconnue, la faute inexcusable de l’employeur permet une majoration de la rente et peut ouvrir le droit à une indemnisation supplémentaire au titre d’autres préjudices subis.
Le dispositif juridique d’exception couvrant le risque professionnel est donc particulièrement restrictif par rapport aux autres types d’accidents, sur le plan des limites posées aux possibilités de recevoir une indemnisation et sur celui du niveau des indemnisations. La restrictivité de cette législation est, dans la logique initiale du dispositif, compensée par l’automaticité de la préparation, automaticité qui est aujourd’hui remise en cause de plusieurs façons. Sur le plan de la définition des maladies à indemniser, le système arrive aujourd’hui à un point de contradiction difficile à dépasser. En effet, si la rationalité juridique dans la définition des maladies professionnelles a toujours gardé une certaine autonomie vis-à-vis de la connaissance scientifique des maladies, en particulier en marquant un retard et en imposant des distorsions à ces connaissances, elle se trouve aujourd’hui, sur certaines pathologies, en pleine contradiction avec elle. C’est en particulier le cas pour les maladies comme les cancers dont l’étiologie fait apparaître des facteurs multiples. Par exemple, le cancer du poumon provoqué par différents toxiques professionnels est aussi provoqué par le