4. Du modèle à la pratique
4.3 Recommandations
Notre analyse des processus de légifération dans les dix dossiers étudiés nous conduit à for-muler un certain nombre de recommandations susceptibles d’améliorer la préparation des projets, sans pour autant dévaloriser les compétences du législateur.
a. formation. Le premier et principal effort doit porter sur la formation des collaboratrices et collaborateurs chargés de la préparation des projets législatifs au sein de l’administra-tion fédérale. Certes depuis plus d’un quart de siècle, les séminaires de Morat en langue allemande et de Montreux en langue française proposent une formation en légistique.
Par ailleurs, sur la base de cette formation initiale, la Confédération organise une for-mation plus approfondie qui couvre tous les aspects du processus législatif. Mais il est indispensable que cette offre soit intensifiée et qu’elle touche un plus grand nombre de personnes. Il incombe au Forum de législation, créé en 2007, d’insister auprès des offices et des secrétariats généraux sur l’importance de cette formation pour tous leurs légistes et non seulement pour les nouveaux venus dans l’administration. Dans l’attente des résultats de cet effort de formation, la division « Projets et méthode législatifs » de l’OFJ pourrait fournir un accompagnement méthodologique, de manière à ce que soient prises en compte les exigences de la légistique matérielle dès la première phase de la préparation des projets législatifs.
b. autonomie des légistes. Pour que le débat politique puisse se dérouler de manière op-timale et transparente, il importe, au stade initial du processus législatif, de laisser une autonomie suffisante aux légistes, de manière à ce qu’ils puissent mettre en œuvre la
4 Le Forum de législation est un réseau actif au sein de l’administration fédérale. Il réunit des collaboratrices et collaborateurs chargés de l’élaboration de projets législatifs au sein de leur unité. Le réseau favorise l’échange d’expériences et d’informations.
démarche légistique dans un contexte de contraintes minimales. On pourrait même imaginer que les commissions d’experts externes à l’administration – dont nous ne mettons pas en doute les fonctions de ressource en compétences et de construction de compromis – se mettent au travail sur la base d’un rapport ou d’un avant-projet élaboré selon la démarche méthodique. Par contre les mandants sont tenus d’apporter plus de clarté dans la détermination des buts et des objectifs, condition nécessaire à l’accom-plissement de la tâche du légiste.
c. explicitation de la démarche. La démarche méthodique, dont l’avant-projet est l’abou-tissement, doit être soigneusement documentée dans un rapport d’accompagnement : données relatives au problème en jeu, hiérarchisation et pondération des buts et des objectifs, effets attendus par les alternatives d’action, avantages et inconvénients de ces dernières. Ainsi les acteurs du processus législatif disposeront de toutes les infor-mations indispensables à l’appréciation de l’avant-projet dont ils pourront s’écarter en toute connaissance de cause. Cette exigence d’explicitation vaut également pour le pro-jet transmis au Parlement.
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annexe 1 : synthèses des dossiers
assistance au décès
situation de départ
Depuis une trentaine d’années, l’assistance au décès a fait l’objet d’un débat public et de nombreuses interventions politiques. En droit suisse, l’euthanasie active directe – homicide intentionnel dans le but d’abréger les souffrances d’une personne – est punissable. Par contre, l’euthanasie active indirecte – traitements palliatifs pouvant abréger la durée de vie – et l’euthanasie passive – interruption ou renonciation à un traitement de maintien de la vie – sont admises. L’assistance au suicide – l’acte appartient à la personne qui désire mourir – n’est pas punissable pour autant que cette assistance n’obéisse pas à un mobile égoïste (art. 5 Code pénal). Ce cadre légal est critiqué par certains pour son flou qui ne favoriserait ni l’éga-lité de traitement ni la sécurité du droit. Dans les années 990, plusieurs interventions dé-clenchent des travaux législatifs.
Un autre problème s’est manifesté plus récemment sous l’appellation de « tourisme de la mort » : la position libérale de la Suisse face à l’assistance au suicide proposée par des orga-nisations spécialisées a conduit un certain nombre de résidents de pays étrangers à venir chercher cette assistance sur le territoire helvétique. Ce phénomène a provoqué des réactions négatives dans la population et des cas d’abus ont été mentionnés. Par ailleurs ce phénomène a attiré l’attention sur les moyens nécessaires pour assurer des soins palliatifs de qualité.
processus
Mars 997 Désignation d’un groupe de travail externe à l’administration, présidé par la conseillère aux Etats Josi Meier.
Mars 999 Le groupe de travail conclut à la nécessité de réglementer l’euthanasie pas-sive et active indirecte. Une majorité se prononce pour un assouplissement de l’interdiction de l’euthanasie active directe dans certaines conditions.
Juillet 2000 Le Conseil fédéral se rallie aux conclusions du rapport du groupe de travail (réglementation légale), sauf sur la question de l’euthanasie active directe où il préconise le statu quo.
Juillet 2003 Suite à plusieurs interventions parlementaires, la Commission nationale d’éthique est chargée d’étudier le problème de l’assistance au suicide et de présenter un projet de loi.
Février 2004 La Commission nationale d’éthique est déchargée de son mandat. La raison citée est que la Commission n’a pas les moyens de le réaliser.
Mars 2004 Acceptation d’une motion de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats (euthanasie et médecine palliative).
Octobre 2004 Le Département fédéral de justice et police (DFJP) met en place un groupe de travail interne qui doit étudier la nécessité de légiférer en matière de tou-risme du suicide.
Avril 2005 Prise de position de la Commission nationale d’éthique qui préconise le maintien du cadre légal en vigueur (art. 5 Code pénal) et un contrôle des organisations d’assistance au décès.
Avril 2006 Le groupe de travail interne rend son rapport qui conclut négativement quant au besoin de légiférer.
démarche
En général
Le processus est à la fois long et chaotique. Les impulsions parlementaires, parfois contradic-toires, ne parviennent pas à susciter un projet de la part du Conseil fédéral. Nous avons centré notre analyse sur les travaux du Groupe de travail interne du DFJP (GT).
La démarche du GT reste assez vague. On ne saisit pas les lignes directrices auxquelles obéit le groupe, qui est plus un agrégat de personnes à qui on demande des contributions ponctuelles qu’un groupe qui délibère collectivement. Il n’y a pas de procès-verbaux des rares séances, mais un échange de nombreux courriers électroniques. Le conseiller fédéral Blocher organise un brainstorming avec des experts externes – une pratique exceptionnelle dans la phase de conception d’un projet législatif. Le déroulement et le rythme des travaux semblent avoir été très influencés par l’actualité.
Mandat
Les seules traces d’un éventuel mandat se trouvent dans le rapport du GT lui-même. Initia-lement, le GT doit étudier l’opportunité de légiférer au sujet du tourisme de la mort. Puis le groupe y adjoint la question de l’euthanasie active indirecte et passive, puis celle de la méde-cine palliative. Le mandat est donc élargi considérablement.
Définition du problème
L’analyse du problème est au centre de cette étape. Les données sont assemblées de manière assez pragmatique. Contrairement à ce qui est affirmé dans plusieurs interventions
parle-mentaires, le GT estime que les bases légales concernant la fin de vie ne sont pas lacunaires, pas plus que celles concernant la surveillance des organisations d’aide au suicide. Concernant le manque de transparence du financement et des structures de ces organisations ainsi que des dangers d’abus, le GT estime que c’est aux cantons d’appliquer le droit en vigueur. Enfin les soins palliatifs relèvent pour l’essentiel de la compétence des cantons.
Buts et moyens
Pour le GT, il s’agit de garantir la sécurité du droit et la transparence des actions d’accompa-gnement au suicide ; de promouvoir la médecine palliative et de protéger la vie humaine.
Au niveau des moyens, le GT examine différentes possibilités. Il conclut que pour l’euthanasie active indirecte et passive, les règles de déontologie de l’Association suisse des sciences médi-cales publiées en décembre 2004 suffisent. Les problèmes existants relèvent de l’application du droit en vigueur et ne justifient pas de nouvelles normes.
Pour ce qui est de l’assistance au suicide, il incombe également aux cantons d’appliquer plus strictement le droit en vigueur. Pourtant, le GT propose que la loi sur les stupéfiants oblige les médecins prescripteurs de la substance mortelle de procéder à un examen approfondi du cas.
Selon le GT, la Confédération pourrait en outre soutenir des projets de recherche et de for-mation en matière de médecine palliative. Une révision de la loi fédérale sur l’assurance- maladie devrait prévoir la prise en charge des soins palliatifs, mais l’offre de ces soins relève de la compétence des cantons.
résultats
Etant donné que le rapport conclut à l’absence de nécessité de légiférer au niveau fédéral, le Conseil fédéral répond dans ce sens aux sollicitations du Parlement en mai 2006. Dans cette situation, une initiative parlementaire qui demande une législation est déposée par la conseillère nationale Christine Egerszegi en juin 2006. Jusqu’en octobre 2008, elle n’a pas encore été traitée au Parlement. En octobre 2006, la Commission nationale d’éthique publie des critères de diligence en matière d’assistance au décès.
chiens dangereux
situation de départ
Les accidents avec des chiens, la plupart du temps de type molosse, qui agressent à mort ou blessent gravement des personnes, sont relativement rares mais largement relayés par les médias. A court terme, ces évènements provoquent une vive émotion dans l’opinion publique, mais peu d’activités sur le plan politique. Cela change surtout avec la mort brutale d’un jeune garçon, attaqué par trois chiens de type molosse sur le chemin de l’école à Oberglatt en dé-cembre 2005. Cet accident soulève une vague d’indignation et de nombreuses interventions parlementaires.
processus
Juin 2000 A Hambourg, un garçon est tué par deux chiens de combat. L’Office vété-rinaire fédéral (OFV) demande alors une expertise juridique qui conclut à l’absence d’une base constitutionnelle pour une intervention de la Confédé-ration. L’Etat central est habilité à légiférer pour la protection des animaux, mais non pour protéger les humains contre ces derniers.
Novembre 2000 L’OFV engage une spécialiste en comportement canin et ouvre une « hotline » pour des questions canines. Il crée un groupe de travail consacré à ce sujet.
Le groupe de travail est piloté par l’OFV et réunit des experts de l’adminis-tration fédérale et des cantons.
Janvier 200 Le groupe de travail publie des recommandations à l’intention des cantons.
Il rejette les restrictions et interdictions visant certaines races.
200 à 2005 L’OFV publie diverses brochures et informations sur le comportement à adopter avec et vis-à-vis des chiens. Il soutient un travail de doctorat vété-rinaire sur les morsures de chiens. Sur le plan législatif, la Confédération fait restreindre certains élevages et interdire la création de chimères dans la loi sur le génie génétique. Elle introduit dans la loi sur les épizooties l’obliga-tion d’identifical’obliga-tion des chiens par une puce.
Décembre 2005 A la suite de l’accident mortel à Oberglatt, l’OFV reçoit mandat d’élabo-rer rapidement un projet de révision de l’ordonnance sur la protection des animaux. Trois motions et une initiative parlementaire déposées ce même mois visent l’interdiction de certaines races ou types de chiens.
Janvier 2006 L’OFV présente son projet de modification de l’ordonnance sur la protection des animaux qui prévoit entre autres une interdiction des pitbulls et des conditions restrictives de détention pour 3 races.
démarche
En général
Pendant longtemps la Confédération se refuse à intervenir par manque de compétence consti-tutionnelle. La forte pression populaire et médiatique qui s’exerce en décembre 2005 conduit le chef du Département fédéral de l’économie (DFE) à passer outre à cet obstacle juridique.
Mandat
Nous ne disposons pas d’un mandat écrit, ni pour le groupe de travail de 2000 ni pour le projet présenté en 2006. Selon notre information, c’est le chef du DFE qui, en décembre 2005, man-date l’OFV pour la préparation rapide d’une réponse réglementaire dont le contenu contredit tous les travaux antérieurs de l’office.
Définition du problème
Le rapport et les recommandations de 00 sont fondés sur les connaissances en matière de comportement canin. Le problème – les morsures de chiens – se manifeste essentiellement dans le cadre familial et concerne d’abord des chiens bâtards. Le problème résulte de com-portements inadéquats des humains, d’un mauvais dressage des chiens et d’une sélection insuffisante dans le cadre de l’élevage. Par ailleurs les experts notent que certains individus dressent leurs chiens à des fins de combat ou d’agression contre les humains.
Le projet de 2006 reprend essentiellement ce dernier point, tout en ajoutant que des pitbulls sont devenus un symbole de statut social dans certains milieux, en particulier parmi une po-pulation de marginaux. Par ailleurs ce type de chiens ne constitue pas une race, ce qui rend difficile le contrôle de son élevage.
Buts et moyens
Il s’agit de mettre un terme à l’élevage de chiens agressifs et de prévenir les agressions.
Afin d’atteindre ces objectifs, le projet de 00 propose une série de mesures de type préventif.
Les mesures restrictives, en particulier pour des chiens ayant montré des signes d’agressivité, ne sont que secondaires.
Le projet de modification de l’ordonnance sur la protection des animaux de 2006 est centré sur les mesures restrictives. Au cœur du dispositif, l’introduction d’une liste de 3 races dont la détention est soumise à autorisation et à des conditions particulières, ainsi que l’interdic-tion des chiens de type pitbull et de tous les bâtards issus de ce type ou d’une des 3 races de la liste.
résultats
Nos analyses s’arrêtent en janvier 2006 puisque la suite du dossier est une affaire en cours du Conseil fédéral, donc pas accessible.
Le projet d’ordonnance élaboré par l’OFV est soumis au Conseil fédéral en février 2006. Le Conseil fédéral demande des clarifications. En mars 2006, le chef du DFE retire une version re-travaillée du projet et renonce à sa discussion au sein du Conseil fédéral. En conséquence, les Chambres donnent suite à une initiative parlementaire en avril et août 2006 respectivement pour se saisir du dossier. En juin 2007, le Parlement ouvre une procédure de consultation pour une modification de la Constitution introduisant une compétence fédérale pour la protection des humains contre des animaux et, sur cette nouvelle base constitutionnelle, une révision de la loi sur la protection des animaux. Parallèlement, le Conseil fédéral propose une modifica-tion du code des obligamodifica-tions (introducmodifica-tion d’une responsabilité aggravée pour les maîtres de chien). Les processus sont en cours.
contrôLe de La sécurité
situation de départ
La majorité des offices au sein du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) ont une fonction de surveillance et de contrôle dans le domaine de la sécurité technique. Les procédures de contrôle des offices sont fort variables, ainsi que le degré de détail des réglementations correspondantes et leur statut normatif (loi, ordonnance, directives des offices). Dans quelques domaines, les contrôles ont été transférés aux exploitants, quoique l’Etat continue à porter la responsabilité formelle.
C’est l’accident de téléphérique à Riederalp en 996, qui – en soulevant la question de la res-ponsabilité de l’Office fédéral des transports en tant qu’autorité de surveillance – attire l’at-tention du chef du DETEC sur le problème. Il charge son Secrétariat général d’analyser les pratiques de contrôle de la sécurité technique dans son département et lance un projet de réorganisation qui implique de disposer d’une nouvelle loi ainsi que d’adapter de nombreuses lois existantes.
processus
Septembre 997 Le Secrétariat général du DETEC organise un séminaire sur la question de la sécurité avec le chef du département et les différents offices.
Février 998 Le Conseil fédéral approuve le projet de réorganisation du contrôle de la sécurité technique au sein du DETEC et l’examen du transfert des tâches à une organisation externe.
Février 999 Un groupe de travail du Secrétariat général du DETEC livre un premier rap-port intermédiaire avec une analyse des contrôles actuels dans les offices et des modèles alternatifs.
Décembre 999 Le chef du département approuve un modèle de base proposé dans un deuxième rapport intermédiaire et charge le Secrétariat général de formu-ler un projet de loi en collaboration avec les différents offices du DETEC et les cantons.
Janvier 2000 Le Conseil fédéral prend connaissance des travaux et donne le feu vert pour l’élaboration du projet de loi.
Septembre 2003 Un avant-projet de loi ainsi que les modifications proposées dans les lois
Septembre 2003 Un avant-projet de loi ainsi que les modifications proposées dans les lois