Rapports sur la fonction publique

De nombreux rapports ont été produits concernant l’organisation de la fonction publique en général et celle de l’État en particulier.

Cette production a notamment été renforcée aux moments stratégiques de l’évolution des fonctions publiques, qu’il s’agisse par exemple de la mise en place des phases de décentralisation ou de la révision générale des politiques publiques.

On peut citer, dans la décennie 1990-2000 ; les rapports de Jean Prada (1994) sur la haute fonction publique et de Jean-Pierre Weiss (1996)⁵.

A. Rapport BRAUN⁶ – mai 2001.

Le sénateur Gérard BRAUN a présenté devant le Sénat un rapport synthétisant une ample étude comparative portant sur la réforme de l’État à l’étranger.

À partir d’un état des lieux réalisé dans plusieurs pays européens ou tiers, il montre que l’emploi public à une part dans l’emploi total pouvant aller de 13 à 34% avec des secteurs couverts pouvant rendre délicates les comparaisons.

Pour autant, quelques points forts sont ressortis de cette présentation :

• Très souvent, la mise en œuvre d’un remaniement des services publics résulte de la nécessité de rééquilibrer les dépenses publiques

• Quand une réorganisation est engagée, elle va presque toujours vers un rapprochement des conditions de travail du privé, c’est-à-dire une moindre garantie de l’emploi, un pilotage de l’activité et une rémunération selon la performance et le résultat.

5 Jean-Pierre Weiss : « L’encadrement supérieur de l’État : rapport à M le Premier Ministre », La Documentation française, décembre 1996.

6 Gérard BRAUN : Rapport d’information n° 348 (2000-2001), fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 31 mai 2001.

• Cette dernière tendance est encore plus marquée dans la haute fonction publique, avec des hauts fonctionnaires de plus en plus alignés sur le privé, en situation de compétition, encouragés voire obligés à des mutations.

• Il note aussi une tendance assez générale à la constitution d’agences qui prennent en charge des secteurs rassemblés d’activité.

• Ces réorganisations sont aussi souvent les occasions de mieux afficher les séparations entre les fonctions de gestion et d’évaluation des politiques publiques, parfois mises en cause lors de crises ou de scandales.

• Enfin, il observe que les débats quant à la proximité des administrations avec les usagers sont souvent arbitrés par l’embarquement lourd des nouvelles technologies qui viennent substituer par de nouvelles procédures les relations préexistantes.

B. Rapport De SILGUY – Avril 2003⁷

La Commission de réforme de l’École nationale d’administration (ENA) a présenté son rapport le 22 avril 2003. Une commission, présidée par Yves Thibault de Silguy, avait été chargée de faire des propositions sur la réforme de l'ENA. Elle s’est prononcée en faveur du regroupement de l'école sur le seul site de Strasbourg et a préconisé le renforcement de son action internationale, notamment par son rapprochement avec le Centre d'études européennes de Strasbourg (CEES). Pour moderniser l'ENA, la Commission a examiné trois voies possibles : sa suppression, l'aménagement du système actuel ou l'insertion de l'école dans le système concurrentiel de formation. Par ailleurs, le rapport préconisait la fin du classement de sortie de l'ENA, une profonde transformation de l'enseignement des énarques avec le développement de l'apprentissage des langues, l'amorce de cursus spécialisés et une meilleure initiation au monde de l'entreprise. Il insistait également sur la gestion des carrières de l'encadrement supérieur de la fonction publique et l'aménagement de la formation permanente.

C. Rapport SILICANI – Avril 2008⁸

Commandé au moment du lancement de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), les travaux conduits avaient disséqués les trois fonctions publiques, tant quantitativement que qualitativement.

Ce livre blanc a insisté sur le concept des valeurs attachées à la fonction publique, y compris dans une vision croisée avec d’autres pays. Il comporte une partie méthodologique posant un ensemble de propositions visant à réformer et moderniser la fonction publique de l’État et axée sur l’intégration de nouvelles valeurs, telles la performance, la transparence et l’autonomie. Il a servi de guide pour la conduite de la RGPP. Ce livre blanc fait de nombreuses propositions, parmi lesquelles :

• simplification et un regroupement des quelque 500 statuts dans 7 cadres dont celui de la filière technique ;

7 Yves-Thibault de Silguy : « Moderniser l’État : l’encadrement supérieur », La Documentation française, décembre 2003.

8 Jean-Ludovic Silicani : « Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France », La documentation française, 2008.

• renforcement de la place du contrat, en articulation avec le statut de la fonction publique ;

• fluidité entre les fonctions publiques :

• renforcement de la GRH dans les collectivités locales ;

• organisation de la sortie de la fonction publique des agents devenus inemployables ;

• clarification des missions, notamment entre l’État et les collectivités locales.

D. Rapport CGAAER – Décembre 2010- Emploi des cadres seniors du ministère de l’agriculture

Confirmant et objectivant le constat de pyramides inversées dans les corps de cadres, la mission note le déséquilibre structurel entre l’offre de postes de responsabilité et la population de cadres supérieurs. Elle ajoute que l’acuité du problème de cette

« deuxième carrière » se renforce, celle-ci ayant tendance à devenir plus longue.

Le rapport fait un large tour d’horizon de l’expérience en matière d’optimisation de l’emploi des cadres seniors dans les grandes entreprises, à l’étranger et dans les autres administrations françaises. Certains pays font du maintien en activité professionnelle des seniors une des clés du vieillissement de leur population. La France est assez loin de cette orientation. Sauf dans quelques ministères (Affaires étrangères, Défense), il n’y a pratiquement pas d’expérience dans l’accompagnement des carrières de l’encadrement supérieur.

En troisième partie de rapport, les pistes proposées s’affichent modestes :

• maintenir les seniors dans les fonctions opérationnelles,

• approfondir la piste des fonctions d’expertise et de conseil.

La deuxième carrière est très largement conditionnée par la diversification de l’expérience acquise en première partie de carrière ; le rapport insiste en conséquence sur l’intérêt de promouvoir cette diversification et propose la généralisation de la mobilité sectorielle dans les parcours de A+.

E. Rapport au Premier Ministre – juillet 2013 – Stratégie de l’organisation territoriale de l’État à 5 ans

La loi délimitant les régions vient d’être promulguée et celle sur la nouvelle organisation territoriale de la République est dans sa dernière ligne droite. Ces deux textes ont naturellement tendance à éclipser ce rapport au premier ministre présenté à l’été 2013. Pour autant, ce rapport comprend des éléments d’analyse et des propositions qui reviendront immanquablement dans les chantiers à venir.

Plusieurs constats sont relevés :

• déstabilisation de l’administration territoriale, avec un encadrement supérieur et intermédiaire qui a du mal à se positionner ;

• raréfaction de certaines compétences dans l’administration territoriale, qui a pour effet induit de concentrer les capacités d’expertise spécialisée chez les opérateurs et le transfert de la conduite de projets au sein des collectivités ;

• incertitude quant au positionnement de certaines missions entre les niveaux départemental et régional ;

• complexification du droit ;

• diminution de la visibilité à terme et l’inscription concomitante des acteurs locaux dans un horizon court.

Les propositions faites dans ce travail passent par différents scénarios de réorganisation des DDI, impactant plus ou moins en profondeur les secteurs

« cohésion sociale » et « protection de la population », et des relocalisations de mission dans les services régionaux ou dans les services de la préfecture.

Ces propositions restent très limitées, en connaissance de la démarche en cours sur la réorganisation territoriale et des compétences des collectivités.

F. Rapport Pêcheur⁹ – octobre 2013.

Bernard Pêcheur, conseiller d’État, propose d’abandonner la notion de catégorie et de caractériser chaque corps ou cadre d’emploi par un « niveau de fonctions ».

Le rapport préconise de créer un portail unique intégrant ou fédérant les portails des bourses de l’emploi existantes, et les complétant pour permettre d’avoir connaissance de tous les emplois publics vacants à chaque instant.

La question des « reçus-collés » y est abordée : « Un éventuel abandon du mécanisme ne pourrait, en tout état de cause, être envisagé sans une réflexion sur l’équilibre à trouver entre la libre administration des collectivités territoriales et l’encadrement des conditions d’emploi et de rémunération des fonctionnaires territoriaux. La question des rémunérations indemnitaires des fonctionnaires territoriaux est un sujet majeur. »

Concernant les rémunérations, « des mesures générales sont nécessaires ». Il souligne notamment que « la part des primes dans la rémunération globale des fonctionnaires est devenue trop élevée. Dans la FPT, elle a augmenté de plus de 4 points depuis 2000, pour atteindre aujourd’hui, en moyenne, 18 % ». Il préconise d’engager un chantier de simplification et d’harmonisation indemnitaire et statutaire.

Si la décentralisation, réalisée en 1982, développée en 2004 et dont le législateur étend encore la portée, ne suscite pas d’interrogations existentielles parmi les fonctionnaires territoriaux, les enjeux induits par la création des nouvelles intercommunalités et des métropoles suscitent quelques questions. Les structures intercommunales emploient en effet désormais plus de 240 000 agents et leurs effectifs croissent plus rapidement que ceux des communes.

9 Bernard Pêcheur, « La fonction publique », rapport au Premier ministre, La documentation française, octobre 2013.

G. Mission interministérielle (Juillet 2014) concernant l’encadrement supérieur dirigeant de l’État

Une mission interministérielle a travaillé sur le champ des corps « ENA » et

« Polytechnique » ainsi que les corps de débouchés afférents soit 23 corps représentant 13 000 agents.

Age, genre, statut, recrutement, … ont fait l’objet d’une analyse précise.

Une seconde partie visait à identifier les besoins de l’État pour l’avenir, sur les plans quantitatif et qualitatif.

• Ainsi, les besoins pour demain sont des compétences juridiques, techniques, managériales, des aptitudes à gérer des systèmes d’information et des projets plus complexes et plus partenariaux.

• Les corps d’encadrement supérieur ont moins recours à des sorties de l’ENA ou de polytechnique ; a contrario, on assiste à un renforcement de l’accès interne, avec une plus grande diversité de provenances.

• La féminisation est indéniable notamment dans les tranches d’âge jeunes mais certains corps semblent plafonner.

• Les écoles de formation des corps sont nombreuses et diverses dans leurs modalités de formation. Il semble important de privilégier dans les cursus un module d’acquisition d’une culture administrative commune.

• Le vrai champ d’échange au-delà de l’interministérialité est celui de la mobilité entre les fonctions publiques. Notamment,et pour les jeunes ingénieurs de l’État, se pose le casse tête de l’acquisition de compétences opérationnelles, qui ne peut plus aisément se faire dans les services de l’État, les missions idoines ayant disparu et se situant désormais dans les collectivités. L’enjeu maintenant pour cet encadrement supérieur est le nécessaire passage en dehors des services de l’État.

Ce rapport conclut ainsi sur la nécessité de tracer de nouvelles perspectives pour ces corps et aussi de trouver de nouveaux outils pour construire les parcours de carrière.