Résultats - Comment les cantons réagissent-ils aux changements législatifs fédéraux ? Étude d&#

Ce chapitre est séquencé de la manière suivante. Premièrement, nous présentons les résultats de notre analyse diachronique, au niveau suisse d’abord, puis avec le détail par canton. Cette analyse nous permet d’attester d’une convergence des réactions cantonales et par conséquent de tester nos quatre premières hypothèses de recherche dans un deuxième temps.

Troisièmement, nous analysons les réponses des autorités de première instance ce qui nous permet de tester les hypothèses 5 et 6 qui cherchent à expliquer le phénomène de convergence. Notons enfin que lors du test des diverses hypothèses, nous les positionnons par rapport à la littérature existante.

6.1) Analyse diachronique

6.1.1) Au niveau suisse

Nous commençons par présenter plusieurs graphiques qui permettent de se faire une première idée du niveau de convergence consécutif à des modifications législatives. Nous insérons ici uniquement les figures les plus importantes directement liées à nos hypothèses de recherche qui présentent le nombre d’autorisations accordées par année. Nous discutons également ici l’évolution des autres variables contenues dans la base de données de l’OFJ. En revanche, pour ne pas charger la lecture, les graphiques relatifs à ces variables figurent dans l’annexe 2.

Nous passons ensuite au calcul des pourcentages qui nous permettront de déterminer précisément le degré de convergence tel que décrit au point 5.2.1.

Le graphique 1 présente l’évolution du nombre total d’autorisations accordées pour la période 1961-1995. Durant toute l’analyse, les traits rouges représentent les années où le niveau fédéral a opéré une restriction de la loi, les traits verts un assouplissement. Comme mentionné auparavant les traits sont placés sur l’année où la nouvelle législation entre en vigueur.

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Lex von Moos ^L

e x

C e l i o

Lex Furgler Lex Friedrich

Graphique 1 : Autorisations accordées au niveau suisse (N) selon l’acte législatif en vigueur. Période 1961-1995.

Source : La Vie économique, 1962-1997. Données compilées et retravaillées par l’auteur.

A la lecture du graphique 1, on remarque très clairement que des mesures restrictives (lex Celio, lex Friedrich) entraînent une diminution drastique du nombre d’autorisations. A l’inverse, lorsque la Confédération laisse une marge de manœuvre conséquente aux cantons (lex von Moos, lex Furgler), le nombre d’autorisations a tendance à s’envoler. Cependant, il faut noter que la baisse s’amorce quelques temps avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi alors que si les cantons suivaient à la lettre les impulsions de la Confédération, cette diminution drastique du nombre d’autorisations n’interviendrait logiquement qu’après son entrée en vigueur. Il y a donc certainement une autre variable derrière cette anticipation.

Notons encore qu’on retrouve une partie de ce graphique dans les ouvrages de Delley et al.

(1982 : 341), Linder (1987 :80) ou encore dans le message du Conseil Fédéral présentant la lex Friedrich (1981 :556). Ce premier graphique n’est donc qu’une simple actualisation.

Comme les études précédentes, nous avons croisé cette variable avec le prix et la superficie que représentent ces acquisitions (cf. graphiques 6 et 7 de l’annexe 2). On remarque que le prix présente la même tendance générale que le nombre d’autorisations et qu’il est influencé de manière similaire par les changements législatifs fédéraux. Cependant, le prix des acquisitions postérieures à l’introduction de la lex Friedrich s’est envolé alors que le nombre d’autorisations est resté relativement stable dans un premier temps. Les acquisitions de la période 1985-1995 étaient donc généralement plus onéreuses que les précédentes.

La superficie évolue en dents de scie indépendamment du nombre d’autorisations. On observe des diminutions significatives suite aux restrictions législatives. Cependant, celles-ci ne sont pas aussi conséquentes que le nombre d’autorisations.

Concernant les transferts au registre foncier (cf. graphique 8 de l’annexe 2), on remarque qu’ils suivent une évolution similaire au nombre d’autorisations et qu’ils sont fortement influencés par les changements législatifs. Il est également intéressant de noter que dans les quelques années précédant une restriction de la législation, le pourcentage d’acquisitions autorisées et effectivement achetées augmente de manière significative. Nous expliquons ce phénomène via deux facteurs. D’une part, peu d’étrangers renoncent à l’acquisition dans ces périodes puisqu’ils estiment qu’il sera ensuite d’autant plus difficile d’acquérir une propriété.

D’autre part, les autorités de première instance se dépêchent de faire aboutir les procédures en cours et rattrapent parfois même le retard pris sur certains dossiers⁷⁴ ce qui explique des pourcentages parfois supérieurs à 100% comme en 1982. Notons enfin qu’en moyenne 75%

des autorisations ont effectivement donné lieu à une acquisition sur la période 1961-1995.

Enfin, le solde net suit de très près le nombre de transferts fonciers et est influencé exactement de la même manière par les changements législatifs entre 1961 et 1984⁷⁵ (cf. graphique 9 de l’annexe 2). Ceci est dû au fait que les transferts de propriété entre étrangers ou les rachats par des Suisses restent marginaux durant toute la période⁷⁶ à l’exception des dernières années antérieures à l’entrée en vigueur de la lex Friedrich où les rachats par des Suisses augmentent sensiblement.

Nous procédons maintenant à la même analyse au niveau suisse pour la période plus récente.

Rappelons que les chiffres ne concernent ici que les logements de vacances.

Le graphique 2 présente le nombre d’autorisations accordées pour des logements de vacances pour la période 1985 à 2010.

74 Ce mécanisme nous a d’ailleurs été confirmé par l’autorité de première instance du canton d’Uri dans sa réponse à notre questionnaire.

75 Pour le solde net, nous n’avons pas pu étendre la première période de temps jusqu’à 1995 car il n’est plus publié dans La Vie économique à partir de 1985.

76 Ces deux variables représentent respectivement 4% et 6% des transferts fonciers jusqu’en 1981.

Graphique 2 : Autorisations accordées au niveau suisse (N) pour des logements de vacances selon l’acte législatif en vigueur. Période 1985-2010.

Source: Base de données de l’OFJ (2012a et c). Données 1985-2010 retravaillées par l’auteur.

Ici, on remarque que l’introduction d’une loi plus souple est suivie d’une augmentation du nombre d’autorisations, même si l’échelle n’est plus la même qu’auparavant et que la tendance est moins nette. Cependant, le trend général du graphique démontre bien que les divers assouplissements effectués depuis 1985 ont amené une augmentation générale du nombre d’autorisations. A nouveau, l’augmentation n’intervient pas lors de l’entrée en vigueur de la loi mais quelque temps auparavant. Par rapport à la superficie relative à ces autorisations, les deux courbes sont cette fois très proches (cf. graphique 10 de l’annexe 2) ce qui s’explique entre autres, car les terrains à bâtir et les exploitations agricoles qui représentent des superficies parfois très grandes pour un petit nombre d’autorisations ne sont plus comptabilisés dans la statistique.

Concernant les transferts fonciers correspondants, les deux courbes sont encore plus rapprochées pendant cette période de temps (cf. graphique 11 de l’annexe 2). En effet, en moyenne, 85,5 % des autorisations délivrées ont été effectivement suivies d’une acquisition.

En revanche, la variation de ce ratio ne semble pas liée aux changements législatifs, contrairement à ce qu’on avait pu observer lors de la période précédente en 1972 et en 1985.

Ce phénomène de rattrapage du retard accumulé par les autorités de première instance ne semble se produire par conséquent qu’avant une restriction de la législation. Ceci paraît tout à fait censé dans la mesure où les instances cantonales n’ont pas lieu de se presser, si l’attente

0 500 1'000 1'500 2'000 2'500

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Lex Friedrich Lex Koller Lex Koller assouplie

d’une nouvelle législation fédérale leur accordera davantage de marge de manœuvre. De même, les étrangers vont plus facilement renoncer à une acquisition s’ils savent qu’il sera plus aisé d’obtenir une autorisation dans le futur.

A propos du solde net, il faut noter que celui-ci a évolué de manière différente par rapport à la première période analysée (cf. graphique 12 de l’annexe 2). Il est en effet négatif entre 1986 et 1990 principalement en raison d’une forte augmentation des rachats par des Suisses, déjà entamée lors de la période précédente. Ces rachats atteignent un pic en 1987, année où ils représentent pratiquement le double de transferts fonciers relatifs à une autorisation. Ceci est certainement dû en partie au climat anti-étranger régnant en Suisse dans les années 1980. En effet, en plus de l’initiative « contre le bradage du sol national » dont nous avons déjà parlé au chapitre deux, quatre autres votations sur la thématique des étrangers se sont déroulées entre avril 1981 et avril 1987⁷⁷. Toutes ont abouti à des solutions défavorables aux étrangers, parfois à de grosses majorités⁷⁸ et souvent contre l’avis de la classe politique⁷⁹. Dans ces conditions, on peut penser que plusieurs personnes résidant à l’étranger et possédant des biens fonciers en Suisse aient voulu s’en séparer. Or, comme la législation était devenue entre-temps plus sévère, les Suisses eux-mêmes sont devenus les principaux acheteurs potentiels car les étrangers s’étaient vu restreindre l’accès au marché immobilier.

Dans la suite de la période, le solde net évolue à nouveau parallèlement aux transferts fonciers même si les rachats par des Suisses et les acquisitions entre étrangers – qui augmentent de manière linéaire - sont proportionnellement plus importants que lors de la première période.

Ceci s’explique aisément par le fait que si toujours plus d’étrangers possèdent des résidences de vacances, il y’en a par conséquent davantage qui peuvent en revendre.

Vu que les autorisations, les transferts fonciers et le solde net évoluent de manière semblable, il est intéressant de noter que les outputs, les impacts et les outcomes sont très fortement corrélés. Ceci renforce encore la pertinence du choix de se concentrer uniquement sur les outputs come variable dépendante.

77 Il s’agit de l’initiative demandant la suppression du statut du saisonnier et le regroupement familial du 5 avril 1981, la loi fédérale voulant améliorer l’intégration des étrangers et le statut du saisonnier du 6 juin 1982, l’arrêté fédéral désirant une procédure de naturalisation facilitée pour les jeunes élevés en Suisse, les réfugiés et les apatrides du 4 décembre 1983 et enfin la loi fédérale durcissant la politique d’asile et les conditions de séjour des étrangers du 5 avril 1987. Les dates étant celles du vote du Peuple.

78 L’exemple le plus parlant étant l’initiative du 5 avril 1981 rejetée par 83,8 % des votants et l’ensemble des cantons.

79 Comme dans les cas de la loi fédérale de 1982 sur les étrangers et de l’arrêté fédéral pour des naturalisations facilitées de 1983.

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

ZH diachronique, même si Delley et al. l’avaient déjà réalisée pour six cantons⁸⁰ jusqu’en 1979 (1982 :342ss). Le graphique 3 présente les données pour la période 1961-1986⁸¹.

Graphique 3 : Nombre d’autorisations accordées par cantons (N) selon l’acte législatif en vigueur. Période 1961-1986.

Source : La Vie économique 1962-1987. Données compilées et retravaillées par l’auteur.

La première constatation qui ressort de ce graphique est qu’il existe des différences énormes entre les cantons. La plupart d’entre eux ne délivrent que quelques dizaines d’autorisations par année, une centaine tout au plus. Au contraire, les cantons du Valais, des Grisons, de Vaud et du Tessin ont accordé à eux seuls pratiquement 80% (79,72) des autorisations sur toute la période et ils ressortent clairement à la lecture du graphique 3. Nous avons dès lors conduit des analyses complémentaires sur ces quatre cantons pour cette période. Les tableaux détaillés figurent dans l’annexe 3.

A elles seules, les autorisations de ce quatuor de tête représentent plus de 50% de la superficie et près de 60% de la valeur foncière accordées à des étrangers sur toute la période 1961-1984 (cf. tableau 6 de l’annexe 3, partie gauche). Au niveau des transferts fonciers correspondants,

80 Genève, Grisons, Lucerne, Tessin, Valais et Vaud.

81 Le détail par canton étant encore publié dans la Vie économique pour 1985 et 1986.

la domination de ces quatre cantons est encore plus marquée (cf. tableau 7 de l’annexe 3, partie gauche). Plus de 85% des acquisitions étrangères effectivement réalisées correspondant à près de 54% de la superficie et près de 72% de la valeur foncière acquises au niveau suisse durant la même période concernent leurs territoires. Les pourcentages relatifs aux achats entre étrangers, aux rachats par des Suisses ou encore au solde net (cf. tableau 8 de l’annexe 3) sont également parlants, sauf en ce qui concerne la superficie, mais ceci est surtout dû à une valeur extrême⁸².

L’autre résultat probant démontré par le graphique 3 concerne l’impact des changements législatifs. On remarque en effet que les cantons réagissent de manière très uniforme. Ainsi, les baisses drastiques observées après les deux restrictions législatives sont présentes dans tous les cantons. Cependant, encore une fois, cette baisse est anticipée par rapport au changement de législation et ceci également de manière uniforme. La flambée du nombre d’autorisations consécutive à l’introduction de la lex Furgler est quant à elle surtout due au quatuor de tête même si on observe également des hausses – quoique plus tardives – dans plusieurs autres cantons. Notons encore que l’introduction de la lex Friedrich a eu tendance à ramener le quatuor de tête exactement au même point, même si la baisse est encore plus marquée en Valais et dans les Grisons qu’au Tessin et dans le canton de Vaud.

Le graphique 4 présente l’évolution de cette même variable pour les logements de vacances dans la période récente.

82 En l’occurrence un transfert de propriété de plus de 136 hectares réalisé dans le canton de Neuchâtel en 1984, qui de par son ampleur dénote clairement un phénomène d’anticipation d’un changement législatif vu que dès 1985 et l’arrivée de la lex Friedrich la Confédération a voulu limiter davantage la superficie (Conseil Fédéral, 1981 :598).

Graphique 4 : Nombre d’autorisations accordées par canton (N) pour des logements de vacances selon l’acte législatif en vigueur. Période 1985-2010.

Source : Base de données OFJ (2012a et c). Données 1985-2010 retravaillées par l’auteur.

Sur le graphique 4, nous avons enlevé tous les cantons qui ont accordé moins de 10 autorisations durant toute la période. Sept d’entre eux n’en accordent même aucune car ils n’ont jamais eu de législation cantonale d’application⁸³. Cette fois, le quatuor de la période précédente est rejoint par Berne qui, dès 1993 et de manière durable, ressort nettement de la masse des autres cantons. Cette fois-ci, nous conduisons donc les analyses complémentaires sur les cinq cantons du Valais, des Grisons, du Tessin de Vaud et de Berne. Les tableaux détaillés sont une nouvelle fois présentés dans l’annexe 3. Ainsi, ce quintette de tête a accordé pratiquement 95 % (94,64) des autorisations durant toute la période, ce qui représente près de 94% de la superficie relative (cf. tableau 6 de l’annexe 3, partie de droite). Les pourcentages relatifs aux transferts fonciers révèlent le même ordre de grandeur (cf. tableau 7 de l’annexe 3, partie de droite). Pour le solde net, on arrive pratiquement à 98% des logements de vacances de Suisse et l’on peut considérer que la totalité de la superficie relative à ces mêmes logements de vacances effectivement passée en mains étrangères depuis 1985 concerne ces cinq cantons (cf. tableau 9 de l’annexe 3).

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Lex Friedrich Lex Koller Lex Koller assouplie

Une autre constatation importante concerne le canton du Valais. Son emprise sur le total fédéral est encore plus grande en ce qui concerne les logements de vacances. Ainsi, entre 1985 et 2010, il a, à lui seul, accordé plus de 40% des autorisations. De plus, pour toutes les autres variables citées ci-dessus, le Valais tourne autour de 40-45% du total fédéral.

D’ailleurs, si l’on regarde à nouveau le graphique 4, on remarque qu’il suit un trend particulier par rapport aux autres cantons dans cette période plus récente. Avant l’introduction du système des pools en 1996, il a, à plusieurs reprises, demandé de pouvoir accorder des autorisations en avance sur son quota de l’année suivante, ce qui explique les pics que l’on observe par exemple entre l’année 1993 et 1994 et qui se reportent au niveau fédéral (cf.

graphique 2). Il semble donc être pratiquement seul responsable du phénomène d’anticipation que l’on avait observé au niveau fédéral à l’aide du graphique 2.

Tous les autres cantons suivent le trend fédéral de manière relativement uniforme car l’on observe partout une sensible augmentation du nombre d’autorisations accordées entre le début et la fin de la période étudiée, même si la plupart des cantons accordent un nombre très restreint d’autorisations. En revanche, cette augmentation globale ne semble pas être affectée de manière significative par les assouplissements de la législation. Elle n’est en effet pas du tout comparable à l’augmentation consécutive à l’introduction de la lex Furgler.

Après ce premier aperçu des réactions cantonales, il est temps d’évaluer le degré de convergence de manière plus fine comme décrit dans la partie méthodologique.

6.1.3) Analyse détaillée du degré de convergence

Tout d’abord, précisons encore quelques détails par rapport à cette analyse. D’une part, comme il est toujours dangereux d’interpréter des pourcentages basés sur des N très faibles, nous avons, pour chaque période, éliminé de l’analyse les cantons accordant moins de 1%⁸⁴ des autorisations sur les cinq années précédant l’entrée en vigueur de la nouvelle législation fédérale. D’autre part, comme nous calculons la moyenne sur ces cinq mêmes années, il arrive qu’un canton dépasse le seuil critique de 1% lors d’une période et retombe en-dessous lors de la période suivante, raison pour laquelle le nombre de cantons présents dans l’analyse peut varier d’une période à l’autre. Tous les tableaux analysant le degré de convergence se trouvent dans l’annexe 4. Les cases signalées en vert sont celles qui vont contre le trend général. Nous discutons ici les tendances principales qui en ressortent, puis nous passons au test de nos quatre premières hypothèses.

84 Nous avons calculé ces pourcentages avec deux décimales. Il est donc arrivé quelques fois que nous retirions des cantons de l’analyse car ils avaient accordé 0,98% ou 0,99% des autorisations.

Suite à l’introduction de la lex Celio, qui pour rappel est la législation la plus restrictive de toutes celles que nous étudions, le nombre d’autorisations accordées baisse fortement dans tous les cantons avec des valeurs moyennes comprises entre moins 40% et moins 90% (cf.

tableau 10 de l’annexe 4). La baisse est même très forte dans le deuxième semestre de l’année 1972 avec 94% d’autorisations en moins au niveau suisse et 96% pour les huit cantons dépassant le seuil critique de 1% des autorisations accordées avant le changement législatif.

Comme tous les cantons vont dans le sens voulu par la Confédération, on peut parler de convergence totale.

Comme nous avons déjà pu le constater à l’aide du graphique 3, la hausse du nombre d’autorisations consécutive à l’introduction de la lex Furgler est phénoménale. Sur toute la période, les autorisations augmentent de 254 % en moyenne au niveau suisse et de 239% sur les onze cantons dépassant le seuil critique (cf. tableau 11 de l’annexe 4). Certains cantons atteignent même des valeurs approchant voire dépassant les 1000% sur certaines années, soit dix fois plus d’autorisations accordées qu’avant le changement législatif. Toutefois, ces valeurs extrêmes s’expliquent par le fait que le nombre d’autorisations accordées par ces cantons sous la lex Celio était quasiment tombé à zéro.

En revanche, même si presque tous les cantons augmentent drastiquement le nombre d’autorisations, certains suivent des tendances différentes. En Argovie ou à Genève, l’on assiste à des réductions ponctuelles. Même le Valais, canton le plus important de l’analyse, opère une faible réduction de 1% lors de l’année 1984. Cependant, il s’agit très certainement, comme nous l’avons vu auparavant, d’une anticipation de la lex Friedrich, déjà avalisée par le Parlement en 1983. Par contre, le canton le plus étonnant lors de cette période est celui de Bâle-Campagne. Chez lui, les augmentations constatées sont relativement modestes (entre 10 et 46%) par rapport aux autres cantons mais surtout il opère une baisse du nombre d’autorisations entre 1977 et 1980 par rapport au nombre d’autorisations octroyées sous la lex Celio.

Même si ce canton accorde un nombre très restreint d’autorisations sur toute la période (près de 15 autorisations en moyenne annuelle seulement), cette tendance nous oblige à nous prononcer pour une convergence uniquement partielle consécutive à la lex Furgler car les

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