Dans cette partie, nous définissons tout d’abord plus clairement quelle est notre variable dépendante et précisons les deux niveaux d’analyse qui la caractérisent. Ensuite, nous présentons nos différentes hypothèses de recherche ainsi que les fondements théoriques sur lesquels elles sont basées. Nous détaillons également les variables indépendantes associées à chaque hypothèse de recherche. De plus, même si l’un des buts de notre analyse est de tester le modèle top-down de mise en œuvre, nous ne cherchons pas uniquement à formuler des hypothèses à sens unique, en faveur ou en défaveur de ce modèle. Notre perspective est également de savoir si certains phénomènes observés par d’autres auteurs suite à un changement législatif fédéral, par exemple le retard généralisé dans la mise en œuvre (cf.
Knoepfel et al., 1995 ; Kissling-Näf, Wälti, 1999) ou la diversité des réactions cantonales (cf.
Holzer et al., 2000 ; Battaglini, Giraud, 2003), sont également présents dans le cas de la LAIE. Vu que notre analyse couvrira une période de temps très large, un des apports de notre travail sera de voir si ces phénomènes, observés à un moment précis pour un cas précis, sont généralisables sur le long terme. Ainsi certaines hypothèses sont de nature contradictoire et il est donc impossible qu’elles soient toutes validées. Cependant, nous préférons procéder de la sorte car nous pensons que cela permet une plus grande variété d’explications et de tests des divers phénomènes décrits dans la revue de la littérature.
4.1) La variable dépendante
Le but premier de notre travail est d’observer comment les cantons réagissent suite à un changement législatif au niveau fédéral. Les réactions cantonales constituent donc une variable importante. Cependant, nous cherchons surtout à qualifier la réaction des cantons au niveau agrégé et à savoir si l’on observe une convergence ou une divergence des pratiques cantonales d’application suite au changement législatif. Le degré de convergence constitue donc notre variable dépendante. Dans ce travail, le terme « convergence » signifie que les cantons tendent vers un modèle d’application unique voulu par la Confédération. Il nous faudra garder à l’esprit cette notion de point de référence fixé par le niveau fédéral lors de notre analyse.
Nous quantifions le degré de convergence comme représenté sur le schéma 1.
Schéma 1 : Echelle du degré de convergence.
Cependant, contrairement à ce que l’on pourrait déduire du schéma 1, le degré de convergence n’est pas unidimensionnel mais bidimensionnel. Notre variable dépendante est donc mesurée à l’aide de deux variables intermédiaires. En effet, lors d’un changement législatif, les réactions cantonales peuvent être conformes ou non-conformes à la volonté de la Confédération. Le degré de conformité constitue donc la première variable intermédiaire qui permettra de calculer le degré de convergence. La deuxième variable intermédiaire réside dans le degré d’uniformité des réactions cantonales. Si tous les cantons réagissent de manière identique à la nouvelle législation, le degré de convergence sera plus élevé que si certains conservent des pratiques cantonales propres. Le tableau 2 résume la manière dont nos deux variables intermédiaires influencent notre variable dépendante, à savoir le degré de convergence :
Tableau 2 : Degré de convergence selon les degrés d’uniformité et de conformité des réactions cantonales.
Degré de convergence
Degré de conformité à la volonté de la Confédération
La majorité des termes présentés dans le tableau 2 sont relativement intuitifs. Cependant, nous tenons à apporter quelques précisions par rapport à notre échelle du degré de convergence.
Tout d’abord, comme nous l’avons précisé ci-dessus, la notion de convergence implique un point de référence donné par la Confédération. C’est pourquoi nous considérons qu’une réaction non-uniforme mais conforme à la volonté de Berne implique un degré de convergence plus élevé qu’une réaction uniforme mais non-conforme. Deuxièmement, les termes de « divergence totale » pourrait intuitivement signifier que les cantons réagissent tous
Degré 1
de la même manière dans le sens contraire de celui voulu par la Confédération40. Cependant, nous considérons que si les cantons tendent vers un modèle unique, ils se dirigent tous vers un même point, même si celui-ci n’est pas défini par la Confédération. Par conséquent, le degré de convergence est plus élevé dans ce cas et nous utilisons les termes « divergence partielle » pour qualifier le degré 2.
Du coup, on remarque que la variable qui définit si l’on parle de convergence ou de divergence est le degré de conformité à la volonté de la Confédération. Le degré d’uniformité permet lui de qualifier la convergence ou la divergence. Nous précisons encore davantage ces termes dans la partie opérationnelle de notre travail qui suit ce cadre théorique.
Après avoir présenté toutes les alternatives théoriques possibles concernant le degré de convergence, il nous faut maintenant décider lesquelles sont les plus plausibles en fonction des divers mécanismes de mise en œuvre et des théories présentées auparavant. Nous passons donc à la présentation de nos hypothèses de recherche.
4.2) Les hypothèses de recherche
Nos cinq premières hypothèses s’intéressent à la relation principal-agent, entre la Confédération et les cantons, caractéristique du fédéralisme d’exécution. Plus concrètement, nous cherchons à savoir comment les changements législatifs fédéraux influencent cette relation.
Notre première hypothèse est directement reliée à notre question de recherche et vise à identifier le niveau de convergence des pratiques cantonales d’application suite à un changement législatif fédéral. Elle sera déclinée en deux variantes : l’une classique (H1a), l’autre alternative (H1b).
L’hypothèse classique se base sur la majorité de la littérature présentée jusqu’ici et postule une divergence des pratiques cantonales d’application suite à un changement législatif fédéral.
En effet, comme nous l’avons mentionné dans l’introduction, nous avons choisi d’étudier la LAIE, entre-autres car nous pouvons raisonnablement nous attendre à observer des différences significatives de mise en œuvre entre les cantons. En analysant en détail les pratiques cantonales de trois cantons, l’étude Delley et al. (1982) a démontré que ceux-ci instrumentalisaient la politique fédérale pour servir leurs propres intérêts. Or, comme leurs intérêts divergent, les réactions cantonales suite à un changement législatif divergent
40 Ce qui équivaudrait au degré 2 du tableau 1.
également. Si Delley et al. (1982) l’ont observé pour trois cantons, nous pouvons raisonnablement nous attendre à ce que tous les cantons, ou en tout cas la plupart, fassent de même.
De plus, même les études classiques qui considèrent le modèle top-down de mise en œuvre comme modèle de référence constatent que « le fédéralisme d’exécution […] met en échec l’unicité des politiques fédérales » (Delley, 1984 :344) ou « [qu’] il n’est pas possible de formuler les conditions générales qui garantissent l’application efficace des législations fédérales par les cantons » (Linder, 1987 :195). Ils s’attendent donc à une divergence suite à un changement de législation. Cette hypothèse vise également à identifier si la diversité des réactions cantonales observée par Bassand et al. (1984) dans le cas de la construction des logements sociaux, Holzer et al. (2000) pour le traitement des demandes d’asile ou encore Battaglini, Giraud (2003) et Steffen (2005) pour la mise en œuvre de la LACI se vérifie dans le cas de la LAIE et, le cas échant, si cette tendance est généralisable sur le long terme. De plus, nous pourrons éventuellement identifier deux modèles d’application regroupant plusieurs cantons comme l’ont fait toutes les études citées ci-dessus. H1a se résume donc de la manière suivante :
H1a : Lors d’un changement législatif fédéral, on observe une divergence, au moins partielle, des pratiques cantonales d’application.
Au contraire, l’hypothèse alternative prend le contre-pied de toute cette littérature classique.
Elle postule que les cantons suivent de près la volonté de la Confédération et ceci de manière relativement uniforme. Nous avons vu auparavant que les cantons restent parfois passifs face à l’émergence d’un nouveau problème public, comme c’était le cas pour la plupart d’entre eux face au problème énergétique consécutif à la crise de 1973 (Delley, Mader, 1986). Nous avons également souligné que cette attitude attentiste pouvait s’expliquer par un manque de moyens ou de connaissances pratiques41 (Kissling-Näf, Wälti, 2006 :538). Si l’on se base sur la théorie du cycle de la politique publique (Parsons, 1995 :77 ; Knoepfel et al., 2006 :36), il arrive donc que les cantons attendent l’initiative de la Confédération, à savoir un changement de loi fédérale suite à une nouvelle perception du problème public, pour démarrer un nouveau cycle. A partir de là, on peut s’attendre à ce que tous les cantons suivent approximativement le même cycle de politique publique amorcé par la Confédération et que l’on assiste à une
41 Traduction du terme « Know-how » employé par Kissling-Näf et Knoepfel (2006 :538).
convergence dans la mise en œuvre. Par conséquent, H1b est formulée de la manière suivante :
H1b : Lors d’un changement législatif fédéral, on observe une convergence, au moins partielle, des pratiques cantonales d’application.
Cette première hypothèse prend le changement législatif fédéral comme unique variable indépendante influençant les réactions cantonales. Elle vise avant tout à tester la pertinence du modèle classique de mise en œuvre et sa vision top-down. Si l’hypothèse classique est validée et l’hypothèse alternative rejetée alors ce modèle prévaudra. Dans le cas contraire, il sera à nouveau remis en cause comme dans les études plus récentes (pour une synthèse cf. Kissling-Näf, Wälti, 2006). En un mot, notre analyse diachronique, nous permettra de s’insérer dans le débat académique remettant en cause le modèle top-down et de l’enrichir d’un cas empirique important.
Notons enfin que nous nous focalisons principalement ici sur le niveau de conformité des réactions cantonales. C’est pourquoi nous employons les termes « au moins partielle » dans nos hypothèses. En d’autres mots, nous cherchons pour l’instant avant tout à identifier si nous sommes dans la partie gauche (divergence) ou la partie droite (convergence) du tableau 2.
Ceci suffit pour tester la pertinence du modèle top-down, car nous voulons juste savoir si la majorité des agents (cantons) suivent la volonté du principal (Confédération). En revanche, les hypothèses suivantes nous permettront d’utiliser plus finement l’échelle du degré de convergence présentée plus haut et de s’intéresser également à l’uniformité des réactions cantonales.
La deuxième hypothèse est à nouveau focalisée sur le degré de convergence des pratiques cantonales d’application. En ce sens, elle est liée à la première et en constitue la suite logique.
Cependant, elle prend en compte une autre variable indépendante : la force des instruments de contrôle de la Confédération. En effet, plusieurs études détaillées auparavant ont démontré que la Confédération avait un rôle important à jouer pour assurer une meilleure uniformité de la mise en œuvre des politiques fédérales (Wälti, 1996 ; Balthasar, 2003 ; Sager, 2003 ; Kissling-Näf, Wälti, 2006). Cependant, ces études effectuent des comparaisons ponctuelles de cas où une politique est implémentée de manière plus unifiée avec d’autres cas de politiques publiques moins unifiées. Nous nous proposons au contraire de tester si ce phénomène est également valable à travers le temps pour la même politique publique. L’idée sous-jacente à cette hypothèse est que les cantons sont réticents face à un changement législatif fédéral,
comme c’était le cas avec la qualité de l’air (cf. Knoepfel et al. 1995) et que si la Confédération ne se donne pas des moyens suffisants pour contrôler l’application de la législation, les cantons vont poursuivre leur politique antérieure ou alors évoluer dans des directions différentes. H2 s’articule donc comme suit :
H2 : La force des instruments de contrôle aux mains de la Confédération influence positivement le degré de convergence des réactions cantonales suite à un changement législatif fédéral.
Nous nous attardons sur l’opérationnalisation de la force des instruments de contrôle dans le chapitre 5.2.
Notre troisième hypothèse s’attarde sur le type de changement législatif opéré au niveau fédéral. Dans le chapitre deux, nous avons en effet remarqué que la LAIE a parfois été modifiée dans un sens restrictif, parfois dans un sens plus flexible. Or, comme la volonté du législateur n’est pas la même dans les deux cas, on peut raisonnablement s’attendre à des réactions cantonales différenciées. Ainsi, il est légitime de penser que si la Confédération renforce sa capacité d’intervention en mettant en place une nouvelle loi qui restreint la marge de manœuvre des cantons, la convergence des réactions cantonales sera plus forte que lorsque l’on assouplit la législation et que l’on donne plus de marge de manœuvre aux cantons. Dans la même logique, lors d’une restriction, l’on établit des règles strictes et précises laissant peu de marge de manœuvre pour l’interprétation et l’on cherche à obtenir un niveau élevé de convergence des cantons. Au contraire, lors d’un assouplissement, les bases légales sont rendues plus floues et laissent plus de place à l’interprétation. Par conséquent, il faut s’attendre à un degré de convergence moindre dans ces cas-là. H3 se résume donc de la façon suivante :
H3 : Lors d’une restriction de la législation fédérale, l’on assiste à une convergence totale des cantons, alors que le degré de convergence est plus faible lors d’un assouplissement.
Les deux hypothèses suivantes s’inscrivent toujours dans la perspective de la théorie de l’agence mais cherchent également à identifier si des phénomènes observés par d’autres auteurs dans certains cas de politiques publiques sont également présents dans le cas de la LAIE et généralisables sur le long terme. Au niveau empirique, ces hypothèses sont aussi plus exigeantes. A l’inverse des trois premières hypothèses qui peuvent être testées uniquement sur
la base de l’analyse diachronique, elles peuvent s’appuyer sur cette analyse pour déterminer si le phénomène en question est effectivement présent dans le cas de la LAIE. En revanche, si nous voulons confirmer notre intuition quant à la raison de ce phénomène, des analyses empiriques supplémentaires seront nécessaires.
L’hypothèse 4 postule un retard généralisé dans la mise en œuvre de la loi comme l’ont constaté les études de Knoepfel et al. (1995) et Kissling-Näf, Wälti (1999 et 2006) dans d’autres cas. Ces auteurs expliquent ce retard généralisé soit par un manque de moyens (Kissling-Näf, Wälti, 2006 :538) soit par un manque de volonté des cantons (Knoepfel et al., 1995). Dans notre cas d’étude, l’absence de moyens est peu susceptible d’expliquer un retard dans la mise en œuvre vu que la loi existe depuis longtemps et qu’il ne s’agit pas d’un nouveau problème public nécessitant une mise en place ou une réorganisation conséquente des services administratifs cantonaux. Au contraire, les structures administratives cantonales chargées de mettre en œuvre la LAIE (autorités de première instance ou offices du registre foncier) ont pratiquement toujours existé et existaient déjà avant les changements législatifs que nous prenons en compte dans ce travail. C’est pourquoi nous ne retenons comme variable explicative du retard généralisé que le manque de volonté de la part des cantons. Ceci est encore plus probable lorsque l’on considère à nouveau le résultat principal de l’étude Delley et al. (1982). Si les cantons utilisent les lois fédérales pour servir leurs intérêts propres, ils ne seront certainement pas très enclins à changer leurs modes d’application. On peut donc synthétiser l’hypothèse 4 de la façon suivante :
H4 : Lors d’un changement législatif fédéral, on observe un retard généralisé de mise en œuvre dû à un manque de volonté des cantons.
Comme précisé auparavant, l’analyse diachronique nous permettra de signaler la présence éventuelle d’un phénomène de retard généralisé. On pourra en attester si le nombre d’autorisations délivrées par les cantons ne change significativement que quelques années après la modification législative. Ce changement du nombre d’autorisations peut induire une baisse ou une augmentation, être conforme ou non à la volonté fédérale, ceci n’influence pas cette hypothèse. Ici c’est l’uniformité de ce retard qui nous intéresse. En d’autres termes, un phénomène de convergence ou de divergence différée devra être observé pour confirmer cette hypothèse.
En revanche, pour savoir si ce phénomène est bel est bien dû à un manque de volonté de la part des cantons, la variable indépendante incluse dans cette hypothèse, des analyses complémentaires seront, le cas échéant, nécessaires.
Les deux dernières hypothèses portent sur d’autres variables pouvant influencer le niveau de convergence. Elles ne sont pas forcément liées directement à un changement législatif. Elles permettent d’élargir encore notre cadre d’analyse et de renforcer la capacité explicative de notre travail.
L’hypothèse 5 s’intéresse à la coordination entre cantons au sein du processus de mise en œuvre. Cette coordination représente la variable indépendante de cette hypothèse. Celle-ci fait également référence au phénomène d’harmonisation secondaire théorisé par Kissling-Näf et Knoepfel (1992) et démontré dans certains cas concrets par d’autres auteurs ultérieurement (Balthasar, 2003 ; Sager, 2003). Il est en effet raisonnable de penser que si les cantons collaborent, ceci va augmenter le degré de convergence des modes d’application de la LAIE.
De même, si nous observons différents modèles de mise en œuvre regroupant plusieurs cantons comme l’ont fait certaines études auparavant (Gilliand et al., 1985 ; Battaglini, Giraud, 2003), il y a fort à parier que les cantons de ces groupes collaborent entre eux et que c’est justement pour cette raison que leurs manières d’appliquer la loi fédérale convergent. A contrario, si nous observons un degré de divergence important, il s’expliquera, entre autres, par un manque de coordination entre différents cantons. H5 est donc formulée ainsi :
H5 : Une forte collaboration intercantonale entraîne un haut degré de convergence. A l’inverse, une faible collaboration intercantonale amène une situation de divergence.
Là encore, l’analyse diachronique nous offrira un aperçu concernant la validité de cette hypothèse de recherche. En l’occurrence, si nous observons des changements dans les pratiques cantonales d’application indépendants des changements législatifs fédéraux ou des groupes de cantons appliquant la loi de manière semblable, ceci laissera supposer qu’une collaboration intercantonale est à la base de ce phénomène. Cependant, pour en attester et pouvoir se prononcer sur la validité de H5, il nous faudra conduire d’autres analyses plus qualitatives. Celles-ci seront d’autant plus nécessaires dans la mesure où la collaboration intercantonale peut également se développer dans des arènes informelles (Affolter, 2008 :60) et est donc impossible à identifier si l’on ne pose pas la question directement aux acteurs concernés.
Notre dernière hypothèse de recherche s’insère dans la littérature récente analysant le rôle des fonctionnaires de terrain (Bühlmann, 2005 ; Buffat, 2007 ; Emery et al. 2008 ; Buffat, 2012 – à paraître). Jusqu’à présent, les cantons constituaient toujours notre unité d’analyse. Nous les considérions comme un tout, au même titre que le modèle top-down de mise en œuvre.
Pourtant, nous sommes bien conscients que la réalité est plus complexe. Nous l’avons d’ailleurs évoqué en présentant les problèmes du double-cycle de politique publique et des principaux-multiples qui se présentent parfois lorsque les cantons transposent la législation fédérale dans leur propre législation (Sager, Rüefli, 2005 ; Wegrich, 2005). Cette dernière hypothèse vise donc à sortir un peu de la vision défendue par la théorie de l’agence considérant les cantons comme un tout.
De plus, il est évident que ce ne sont pas les parlementaires cantonaux, qui élaborent la législation d’application, ou les conseillers d’Etat, chargés en théorie de la faire respecter, qui traitent directement les demandes d’acquisition de logements. Etant donné leur pouvoir discrétionnaire (cf. Lipsky, 1980), les différences observées entre les cantons ou à travers le temps peuvent également s’expliquer via les différentes conceptions que les fonctionnaires de terrain ont de la loi. Cela concerne leur perception du degré de sévérité de la législation à un moment donné, leur marge de manœuvre personnelle par rapport à celle-ci ou encore l’importance qu’ils accordent de manière générale à cette loi. La sixième hypothèse peut donc être synthétisée de la manière suivante :
H6 : Les fonctionnaires de terrain jouent un rôle important dans les variations de mise
H6 : Les fonctionnaires de terrain jouent un rôle important dans les variations de mise