Méthodologie - Comment les cantons réagissent-ils aux changements législatifs fédéraux ? Étude

Ce chapitre est divisé en quatre sous-chapitres. Dans le premier nous reprenons l’évolution de la LAIE décrite plus haut et nous précisons quels changements législatifs nous allons prendre en compte lors de notre analyse empirique. Dans le second, nous explicitons la manière dont nous allons opérationnaliser les différentes variables insérées dans nos hypothèses de recherche. Nous détaillons ensuite le contenu de la base de données de l’Office Fédéral de la Justice (OFJ), qui nous servira de base empirique pour toute l’analyse diachronique et choisissons les indicateurs que nous allons retenir pour mesurer nos différentes variables.

Enfin, nous expliquons les analyses empiriques complémentaires conduites pour se prononcer sur les hypothèses où l’analyse diachronique n’amène pas des données suffisantes pour décider de les accepter ou de les rejeter.

5.1) Les changements législatifs à retenir

Un changement législatif implique plusieurs étapes qui comptent deux moments-clé.

Premièrement, la date d’approbation au Parlement⁴², qui figure dans le nom de la loi s’il s’agit d’une nouvelle législation ou dans les notes de bas de page dans le cas d’une modification⁴³. Deuxièmement, la date d’entrée en vigueur de la nouvelle législation. Comme nous réalisons une étude de mise en œuvre, il semble logique de retenir cette deuxième date comme indicateur du changement législatif, car c’est à partir de celle-ci que les cantons sont censés opérer un changement dans l’application de la loi. De plus, même s’il peut parfois s’écouler plus d’une année entre la date d’approbation au Parlement et la date d’entrée en vigueur, cet écart est minime vu que nous analysons 50 ans de mise en œuvre de la loi entre 1961 et 2010.

La deuxième chose importante à garder en tête lors de notre analyse est de savoir s’il s’agit d’un changement restrictif qui vise à réduire le nombre d’autorisations accordées à des étrangers et qui réduit donc la marge de manœuvre des cantons ou, au contraire, d’un assouplissement de la législation qui vise à pouvoir accorder davantage d’autorisations et par conséquent augmente la marge de manœuvre des cantons.

En lien avec ce qui a été présenté dans la deuxième partie de notre travail, le tableau 3 synthétise les divers changements que nous retenons pour notre analyse diachronique en indiquant le type de changement, qui nous sera utile pour tester H3, et redonne enfin la date

42 En Suisse, il s’agit de la date à laquelle la deuxième chambre consultée (le Conseil National ou le Conseil des Etats) a accepté la modification législative ou la nouvelle loi.

43 En Suisse, dans le cas d’un référendum ou d’une initiative, cette première date-clé peut également être celle de l’acceptation par le Peuple.

d’entrée en vigueur qui nous servira lors de l’analyse diachronique pour séparer les différents régimes législatifs.

Tableau 3 : Changements législatifs importants, type et date d’entrée en vigueur.

Nom Type de

changement

Date d'entrée en vigueur

Lex von Moos - 1er avril 1961

Lex Celio Restriction 26 juin 1972

Lex Furgler Assouplissement 1er février 1974 Lex Friedrich Restriction 1er janvier 1985 Lex Koller Assouplissement 1er octobre 1997 Lex Koller

assouplie Assouplissement 1er septembre 2002

Deux points relatifs au tableau 3 méritent encore d’être clarifiés. Premièrement, même si nous avons insisté auparavant sur le caractère restrictif de la lex Furgler par rapport à le lex von Moos, nous considérons que son entrée en vigueur induit un assouplissement de la législation car elle suit la lex Celio qui était elle beaucoup plus restrictive. D’ailleurs, dans le message qui présente la lex Furgler, le Conseil Fédéral insiste bien sur le fait qu’il est opposé à l’interdiction pure et simple des acquisitions et qu’il ne l’a mise en place, de manière temporaire, que pour lutter contre les perturbations monétaires mondiales (1972 :1247-48). Il précise même par la suite qu’« [e]n dépit de [s]es innovations, le nouveau régime n’est pas aussi rigide que l’ancien, il permet de prendre des mesures propres à encourager l’économie régionale [...] » (Ibid. : 1248). L’introduction de la lex Furgler peut par conséquent, dans notre perspective diachronique, clairement être considérée comme un assouplissement de la législation.

Deuxièmement, vu que nous adoptons une perspective diachronique comparative où nous nous référons toujours au régime législatif précédent pour définir s’il s’agit d’un assouplissement ou d’une restriction, nous ne nous prononçons pas par rapport à l’introduction de la lex von Moos⁴⁴. Cependant, il faut garder à l’esprit que cette première

44 Même si l’on pourrait argumenter qu’il s’agit d’une restriction étant donné qu’auparavant, il n’y avait pas de réglementation du tout.

législation était de nature très permissive et laissait une grande marge de manœuvre aux cantons, vu que le niveau fédéral n’avait pas d’instruments de contrôle.

5.2) Opérationnalisation des différentes variables

5.2.1) Le degré de convergence

Nous avons précisé auparavant que notre variable dépendante incluait deux niveaux d’analyse. La réaction individuelle de chaque canton est simplement mesurée par le nombre d’autorisations accordées par ce canton suite au changement législatif⁴⁵. Pour donner un aperçu général des réactions cantonales, nous élaborons tout d’abord des graphiques où chaque canton possède sa courbe représentant le nombre d’autorisations accordées. Afin de déterminer précisément le degré de convergence, nous calculons ensuite des pourcentages de variation du nombre d’autorisations pour chaque canton suite au dit changement législatif.

Pour déterminer le degré de conformité de la réaction, nous regardons simplement si les cantons agissent dans le sens voulu par la Confédération, à savoir s’ils opèrent une réduction du nombre d’autorisations suite à une restriction et une augmentation suite à un assouplissement. Pour déterminer le degré d’uniformité, nous observons si tous les cantons, ou seulement certains, évoluent dans le même sens ou non. Ceci nous permet aisément ensuite de déterminer le degré de convergence, conformément au tableau 2 présenté auparavant.

Nous calculons les pourcentages de variation par rapport à une moyenne du nombre d’autorisations accordées sur les cinq années précédant l’entrée en vigueur de la nouvelle législation car nous pensons que cette période de temps offre le meilleur aperçu de la manière dont celle-ci était habituellement mise en œuvre dans les cantons avant le changement⁴⁶. Si nous prenons une période plus courte, nous risquons de voir notre résultat biaisé par une forme d’anticipation des cantons⁴⁷, d’autant plus que nous prenons comme référence la date d’entrée en vigueur qui est communiquée à l’avance. Si nous prenons une période plus longue, nous n’aurons plus une bonne image du mode d’application que les cantons adoptaient avec l’ancienne législation, ce mode étant la plupart du temps à l’origine du

45 Le taux de refus, un autre indicateur mesurant la réaction cantonale, n’étant pas calculable sur toute la période.

Nous revenons sur ce point au chapitre 5.3.

46 De par sa forme d’arrêté fédéral urgent, le régime législatif de la lex Celio n’a duré qu’un an et demi. Nous prenons dès lors uniquement cette période en compte pour calculer la moyenne d’autorisations accordées et ne pouvons respecter la période de cinq ans.

47 Ce phénomène risque surtout de se produire avant une restriction de la marge de manœuvre des cantons, ceux-ci étant susceptibles d’accorder un grand nombre d’autorisations avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi.

changement législatif voulu par le niveau fédéral⁴⁸. En revanche, nous calculons les pourcentages jusqu’à ce que la loi change à nouveau pour donner un meilleur aperçu des effets à long terme de la nouvelle législation⁴⁹, notre but n’étant pas d’identifier uniquement la réaction immédiate des cantons face au changement législatif. De plus, comme une de nos hypothèses postule un retard généralisé dans la mise en œuvre, nos données doivent nous permettre de l’identifier éventuellement sur une période de temps plus longue.

Précisons enfin que comme nous possédons uniquement des données annuelles concernant le nombre d’autorisations, nous ne pouvons pas détailler au mois près le nombre d’autorisations, accordées avant et après la nouvelle législation fédérale. Dès lors, si le changement législatif a eu lieu avant le 30 juin de l’année en cours, nous considérons cette année comme étant postérieure au changement législatif. A l’inverse, si ce dernier est arrivé après le 30 juin de l’année en cours, nous considérons cette année comme étant antérieure au changement législatif La seule exception à cette règle concerne la lex Celio pour laquelle nous possédons des données fractionnées en deux semestres⁵⁰ qui nous permettent d’identifier encore plus précisément l’effet du changement législatif. Ceci est d’autant plus réjouissant car c’est justement dans ce cas-là que le biais aurait été le plus important, vu que la lex Celio est entrée en vigueur le 27 juin, soit en plein milieu de l’année.

Nous passons maintenant à l’opérationnalisation de nos variables indépendantes.

5.2.2) La force des instruments de contrôle de la Confédération

La première hypothèse postule que c’est uniquement le changement législatif fédéral qui influence la réaction des cantons. Or, nous l’avons déjà opérationnalisé au point 5.1.

Concernant la force des instruments de contrôle de la Confédération, nous reprenons les mêmes modifications législatives à une exception près. Nous choisissons 1996 comme point de départ de la lex Koller au lieu de 1997 car cette année-là marque l’introduction du système

48 Dans le chapitre deux, nous avons en effet montré que les changements législatifs ont été initiés lorsque le nombre d’autorisations accordées n’évoluait pas de la manière voulue. Exceptions faites de la lex Celio consécutive à un bouleversement de l’ordre monétaire mondial et des assouplissements de 2002 s’inscrivant dans le cadre des accords bilatéraux signés avec l’UE.

49 La seule exception à cette règle concerne l’introduction de la lex Freidrich. En effet, pour des raisons de données statistiques incomparables que nous explicitons plus loin, nous ne pouvons calculer les variations du nombre d’autorisations que sur les deux années suivant l’entrée en vigueur de la lex Freidrich.

50 1972 représente en effet la seule année où la Vie économique a présenté des statistiques différenciées par semestre. La diminution drastique du nombre d’autorisations que nous constatons dans le chapitre suivant est certainement à l’origine de cette différentiation.

des pools⁵¹ qui permet à un canton de demander des contingents supplémentaires. Ceci représente une grosse réduction du pouvoir de contrôle de la Confédération puisque les cantons accordant beaucoup d’autorisations ont dès lors bénéficié d’un quota une fois et demi supérieur à leur contingent initial. Nous considérons donc que la modification d’ordonnance de 1996 a marqué une plus forte diminution du pouvoir de contrôle de la Confédération que l’introduction de la lex Koller de 1997, qui n’a fait que réduire le type de constructions soumises au régime de l’autorisation mais qui n’a pas changé les conditions d’octroi pour les résidences de vacances. De plus, nous ne pouvions pas analyser l’impact des deux changements car ils étaient trop proches dans le temps, c’est pourquoi nous avons tranché pour 1996.

Notre échelle du degré de contrôle possédé par la Confédération contient cinq degrés et se présente comme détaillée dans le schéma 3. Celui-ci précise également comment nous plaçons les différents régimes législatifs.

Schéma 3 : Echelle de force des instruments de contrôle fédéraux et régime législatif correspondant.

Nous justifions maintenant le placement des différents régimes législatifs sur l’échelle de contrôle dans l’ordre chronologique. Comme nous l’avons souligné au chapitre deux, sous la lex von Moos la Confédération n’a aucun moyen de recourir contre les décisions des cantons, l’arrêté fédéral étant avant tout symbolique. C’est pourquoi nous plaçons cette loi à l’extrémité gauche de l’échelle. Avec la lex Celio, on est passé d’un extrême à l’autre puisque les cantons ne disposent plus d’aucune marge d’interprétation et que les règles sont fixées uniquement par le niveau fédéral. Le caractère urgent de la mesure, qui est entrée en vigueur le lendemain du jour où elle a été décidée, nous motive encore davantage à placer cette loi à l’extrême-droite de l’échelle. Ensuite, la lex Furgler redonne la primauté des décisions aux cantons mais elle fixe des règles plus précises que la lex von Moos et introduit surtout un droit de recours de l’administration fédérale auprès du TF. Lors d’un entretien, M. Panosetti,

51 Intronisé par l’ordonnance fédérale du 10 juin 1996, entrant immédiatement en vigueur.

Degré 1

Lex Furgler Lex Friedrich Lex Celio

avocat au barreau de Genève ayant travaillé pendant de nombreuses années pour la mise en œuvre de la LAIE, nous a d’ailleurs confirmé que sous la lex Furgler ce droit de recours auprès du TF était souvent utilisé par le niveau fédéral. Cependant, ce dernier n’avait pas les moyens d’agir directement et devait passer par l’arène juridique. C’est pourquoi nous estimons que ce régime législatif se situe au milieu du continuum.

Avec le système de contingentement et la limite fédérale maximale introduits par la lex Friedrich, on a voulu serrer la vis et contrer les abus de certains cantons. Cependant, on ne retourne pas au pôle le plus extrême car le fait d’accorder des contingents aux cantons leur laisse tout de même une marge de manœuvre plus large que sous la lex Celio.

Nous considérons par contre que lorsqu’en 1996 le Conseil fédéral a permis aux cantons d’augmenter de moitié leur contingent d’autorisation, il s’est lui-même enlevé la majorité du pouvoir de contrôle que lui offrait le système de contingents. Les cantons accordant déjà le plus grand nombre d’autorisations se sont alors empressés de demander des contingents supplémentaires⁵², ce qui a pratiquement vidé le système de contingentement de son sens, c’est pourquoi nous considérons le pouvoir de contrôle comme faible.

Enfin, en 2002, en plus de l’assouplissement consécutif aux accords bilatéraux signés avec l’UE, le Parlement a également décidé que désormais les transferts de propriété entre étrangers n’étaient plus imputés aux contingents cantonaux. Ces deux mesures ont donc encore réduit le pouvoir de contrôle de la Confédération, c’est pourquoi nous estimons que dans la période récente nous sommes revenus au niveau le plus faible de l’échelle.

5.2.3) Le phénomène de retard généralisé

Cette variable indépendante sera relativement facile à identifier au moyen de l’analyse diachronique. En effet, si nous observons que le nombre d’autorisations ne change significativement dans tous les cantons que quelques années après l’introduction de la nouvelle loi, nous pourrons parler de retard généralisé. On pourrait argumenter qu’un changement du nombre d’autorisations accordées dans un canton peut être dû à une autre variable qu’une réaction tardive par rapport à un changement législatif fédéral. Cependant, comme nous observons les réactions de tous les cantons, ce problème est réglé. S’il s’avérait qu’un changement drastique du nombre général d’autorisations ne soit pas lié à une

52 Le Tessin et le Valais l’ont fait immédiatement, Vaud et Berne seulement après quelques années. Pour plus de détails, consultez l’annexe 6.

modification législative fédérale, cette variable serait dans tous les cas mentionnée dans la Vie économique et nous pourrions l’identifier.

Concernant le nombre d’années, nous avons décidé d’observer une période de temps allant entre un et trois ans suivant la modification législative. En effet, ce temps de retard a été observé par Knopefel et al. (1995) dans le cas des mesures pour la préservation de la qualité de l’air. Le premier plan de mesure cantonal complet a été déposé par les deux Bâles en février 1990, le dernier pris en compte par l’étude par les Grisons en juin 1992 soit respectivement un an et plus de trois ans après le délai fédéral fixé au 28 février 1989 (Ibid.:

26ss.).

Cependant, précisons encore une fois que si nous constatons un phénomène de retard généralisé, nous ne pourrons affirmer qu’il est dû à un manque de volonté des cantons qu’après avoir conduit des analyses complémentaires dont nous détaillons la méthodologie au point 5.4. Comme les hypothèses 5 et 6 ne pourront pas non plus être testées uniquement au moyen de l’analyse diachronique, nous détaillons la manière d’opérationnaliser leurs variables indépendantes – la coordination entre les cantons et le rôle des fonctionnaires de terrain – également au point 5.4. Il est donc désormais temps de passer à la présentation de la base de données nous servant de base empirique pour l’analyse diachronique.

5.3) La base de données de l’OFJ

Conformément à l’article 20 de l’ordonnance sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (OAIE), les conservateurs des registres fonciers cantonaux doivent communiquer à l’OFJ toutes les autorisations délivrées à des personnes résidant à l’étranger de même que les transferts de propriété qui en découlent. L’OFJ est chargé de collecter ces données, de les analyser puis de les publier chaque année dans La Vie économique. La statistique existe depuis 1961. Cependant, au fur et à mesure des évolutions législatives, elle a subi plusieurs modifications. Nous avons ainsi rencontré plusieurs problèmes lors de notre récolte de données.

Premièrement, les données publiées dans La Vie économique, sont très complètes pour la période 1961-1984⁵³. On retrouve tous les tableaux avec les données brutes. Par contre dès 1985 plusieurs indicateurs comme le nombre de refus pour chaque canton disparaissent. Dès 1987, les choses empirent encore car le détail des autorisations par cantons n’apparaît plus

53 Même si plusieurs variables comme le nombre de transferts au registre foncier ne sont apparus qu’en 1966.

dans la revue. Dès ce moment et jusqu’en 2010, cette dernière ne publie plus que certains tableaux et graphiques mais on ne retrouve plus les données brutes.

Deuxièmement, depuis la révision du 30 avril 1997, la statistique ne porte plus que sur les logements de vacances. Ainsi, une image globale comprenant la totalité des acquisitions (résidences principales et secondaires ainsi qu’immeubles servant à une activité économique) n’est plus possible dans la période récente. Notons, qu’au niveau statistique, ce changement intervient dès 1996 puisque les chiffres pour cette année ont été publiés en juin 1998.

Pour combler le vide de données depuis l’année 1987, nous avons contacté l’OFJ qui a pu nous transmettre des données allant de 1985 à 2009. Cependant, afin de vérifier la cohérence des données reçues, nous les avons comparées avec celles publiées dans La Vie économique pour la période 1985-1995⁵⁴. Nous avons ainsi remarqué que les chiffres ne concordaient pas.

En revanche, si l’on ne prend en compte que les chiffres pour les logements de vacances et les appartements dans les apparthôtels dont le détail apparaît dans La Vie économique, on arrive à des chiffres pratiquement identiques⁵⁵ à ceux envoyés par l’OFJ. Nous avons donc déduit que les statistiques envoyées par l’OFJ portaient uniquement sur les logements de vacances et que la période 1985-1995 était dès lors directement comparable avec celle de 1996-2009. Nous avons bien sûr posé la question par e-mail à l’OFJ pour voir ce raisonnement confirmé, mais on nous a répondu que depuis le départ à la retraite de la secrétaire qui s’occupait des statistiques jusqu’en 2005, plus personne ne savait ce que contenait exactement la base de données (cf. annexe 1). On nous a cependant confirmé que les registres cantonaux du registre foncier qui transmettent les données à l’OFJ doivent souvent être rappelés à l’ordre et que certaines données parviennent avec retard. Ceci expliquerait les quelques différences observées.

Face à ces divers problèmes, nous avons décidé de séparer les données en deux parties distinctes lors de toute notre analyse. D’une part, pour la période 1961-1984, les chiffres portent sur toutes les acquisitions de biens immobiliers effectuées par des personnes résidant à l’étranger et ont été rentrés manuellement dans Excel en recopiant les tableaux de La Vie

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