Au printemps 1961, la lex von Moos est le premier arrêté fédéral visant à restreindre l’acquisition de biens immobiliers par des personnes établies à l’étranger. Elle voit le jour dans un climat de crainte. En effet, suite aux multiples acquisitions de logements ou de terrains à bâtir réalisées par des étrangers au lendemain de la deuxième guerre mondiale, la peur de voir ces derniers s’emparer du sol suisse grandit au sein de la population (Conseil Fédéral, 1960). A partir de 1961, par l’introduction de la lex von Moos, on tient donc des statistiques sur le nombre d’autorisations délivrées dans chaque canton. Cependant, cette loi ne contient pas d’objectifs précis et surtout, les autorités fédérales n’ont aucun moyen de recourir contre les autorisations accordées en première instance par les cantons. Le but était avant tout de montrer à la population qu’on s’était saisi du problème. De plus, à cette époque, seul le canton de Zurich tenait des statistiques détaillées sur les biens immobiliers effectivement acquis par des résidants étrangers. On n’avait donc pas d’idée précise de l’ampleur ni de la localisation du phénomène. Pourtant, la visibilité de certaines acquisitions dans d’importantes régions touristiques avait poussé le politique à réagir (Delley, 1982 :26).
Le 1er janvier 1966, il prolonge l’arrêté fédéral qui avait une validité initiale de cinq ans et introduit dans la statistique le nombre d’acquisitions effectivement réalisées pour tous les cantons.
Au début des années 1970, la crainte de l’emprise étrangère sur le sol suisse atteint un nouveau stade. L’initiative Schwarzenbach qui vise à réduire la proportion d’étrangers à 10%
de la population globale dans chaque canton8, bien que rejetée par 54% de la population le 7 juin 1970, pousse le politique à intervenir à nouveau. En effet, certaines régions rurales avaient largement soutenu l’initiative9. Dès lors, le Conseil Fédéral prolonge à nouveau l’arrêté fédéral le 1er janvier 1971.
La LAIE va ensuite être influencée par une autre politique publique. En effet, suite à la décision des Etats-Unis de suspendre la comptabilité-or du dollar, on craint un afflux massif de fonds étrangers vers la Suisse et l’on prend des mesures pour sauvegarder le franc suisse (Conseil Fédéral, 1972). Ainsi, un arrêté fédéral urgent entre en vigueur le 27 juin 1972. On l’appellera par la suite « lex Celio ». Il interdit le placement de tout fond étranger dans des immeubles ou des hypothèques en Suisse, sauf si l’acquisition est destinée à abriter une
8 Seul Genève aurait eu droit à un régime d’exception.
9 Citons à titre d’exemple le canton d’Uri avec 63,3% de oui, ou ceux de Nidwald et d’Obwald avec respectivement 55,7% et 54,5% de oui.
entreprise. Il est important de noter qu’avec la lex Celio, on opère un renversement complet dans la mise en œuvre de la loi puisqu’on enlève tout le pouvoir d’interprétation et la marge de manœuvre que possédaient les cantons sous la lex von Moos.
Cependant, ces mesures relevaient du droit d’urgence et n’avaient donc qu’une portée provisoire. Dès le 1er février 1974, date à laquelle la lex Celio est abrogée, on retourne au système de 1961 où ce sont les cantons qui sont à la base du système d’autorisation. Pourtant, on apporte tout de même plusieurs modifications restrictives à la lex von Moos. Ainsi, la lex Furgler abandonne la notion trop vague « d’intérêt légitime » permettant à un canton d’accorder une acquisition qui prévalait avec la lex von Moos et institue un véritable régime d’autorisation. En effet, l’on a constaté que le nombre d’autorisations a augmenté dans la période 1961-1971 au lieu de diminuer. C’est d’ailleurs cette même constatation qui a poussé Delley et ses collègues à faire leur étude sur ce cas-là. Leurs résultats montrent bien que, malgré une législation plus précise avec l’entrée en vigueur de la lex Furgler, les différences de mise en œuvre entre cantons persistent.
La lex Furgler ajoute également des conditions pour l’acquisition de résidences secondaires et surtout elle introduit un droit de recours de l’administration fédérale contre les décisions des autorités cantonales de première instance délivrant les autorisations (RO, 1974a :87, art. 12 al.
1, let. c). Dans la même logique, l’ordonnance d’application du 21 décembre 1973 introduit un système de blocage des autorisations des logements de vacances pour les communes où la part de propriété étrangère atteint des « proportions considérables »10. Cependant, on laisse encore une grande marge de manœuvre aux cantons qui peuvent sous plusieurs conditions11 déroger au blocage des autorisations. De plus, il n’y a pas de limite nationale globale. Ainsi, Delley et al. (1982) ont démontré que si certains cantons ou certaines communes, par exemple à Lucerne, demandaient un blocage volontaire des autorisations, d’autres cantons et communes, par exemple en Valais, utilisaient ces exceptions pour accorder un maximum d’autorisations.
Au début des années quatre-vingt, l’initiative populaire « contre le bradage du sol national » voit le jour. Elle vise à restreindre l’accès à la propriété foncière aux seules personnes résidant en Suisse, du moins en ce qui concerne les personnes physiques. Le Conseil Fédéral décide de
10 On considère que la propriété foncière en mains étrangères prend des proportions considérables lorsqu’elle atteint plus de 10% de la valeur de la zone à bâtir de la commune. Ce pourcentage peut atteindre 20% si la population résidente a diminué entre 1960 et 1970 (RO, 1974b :110, art. 3).
11 Par exemple si la construction a débuté avant l’introduction de la lex Celio ou alors si les autorités cantonales et fédérales recommandent la réalisation du projet.
répondre à cette initiative par un contre-projet indirect et transpose les différents arrêtés à validité limitée qui avaient cours jusque-là, en une législation permanente, nommée lex Friedrich (Conseil Fédéral, 1981). Celle-ci comporte trois volets distincts. Le premier réglemente l’acquisition de résidences principales, le deuxième l’acquisition de résidences secondaires et enfin le dernier l’acquisition de logements de vacances. Pour chaque volet, les cantons peuvent choisir s’ils autorisent l’acquisition par des personnes établies à l’étranger. Si c’est le cas, ils sont soumis au régime de l’autorisation. Celui-ci comporte également un système de contingentement pour les logements de vacances. Autrement, ce type d’acquisition est tout simplement interdit.
Avec le système de contingentement, les cantons ne peuvent pas dépasser un certain nombre annuel d’autorisations octroyées, fixé par la Confédération. Un quota national maximal est également fixé et réévalué tous les deux ans12. Ainsi, la lex Friedrich restreint considérablement la marge de manœuvre des cantons même si certains bénéficient de quotas plus larges, étant donné l’importance du tourisme pour leur économie. De plus, le placement de capitaux dans les immeubles est interdit. Ceci reprend un point très strict de l’ancienne lex Celio. Nous pouvons définir a posteriori la lex Friedrich comme le régime législatif le plus restrictif. Désormais, la loi va évoluer, au contraire, vers toujours plus de souplesse.
En 1994, le Conseil Fédéral propose d’assouplir substantiellement la lex Friedrich. Il souhaite ne garder le régime de l’autorisation que lorsqu’une acquisition est effectuée dans le seul but de placer des capitaux ou pour les logements de vacances. En effet, il perçoit désormais la loi comme un frein au développement économique (Conseil Fédéral, 1994 :510). Pourtant, le Peuple refuse ses diverses modifications le 25 juin 1995.13 Malgré ce refus, le Conseil Fédéral remanie tout de même la législation par une modification de son ordonnance d’application en introduisant un système de pools, afin de faire face au manque chronique de contingents dans certains cantons. Ainsi, dès 1996, les contingents cantonaux non utilisés au 31 octobre de l’année en cours retournent à la Confédération et celle-ci les répartit entre les différents cantons qui en font la demande. Cependant, le nombre d’autorisations accordées en plus pour chaque canton ne peut pas dépasser 50 % de son contingent initial.
Ce premier assouplissement est suivi dès l’année suivante par une modification législative faisant suite à des mesures conjoncturelles pour lutter contre la stagnation économique
12 Cette obligation prévaudra jusqu’en 2002.
13 Par 53,6% des votants et 16 cantons contre sept.
observée depuis le début des années 1990 (Conseil Fédéral, 1997). Ces mesures sont adoptées par le Parlement le 30 avril 1997 et entrent en vigueur le 1er octobre 1997. Cette nouvelle version de la loi fédérale est nommée lex Koller. Désormais, l’acquisition de résidences principales et de bâtiments destinés à abriter une activité économique n’est plus assujettie au régime de l’autorisation. Les résidences de vacances restent cependant soumises au contingentement. En effet, les analyses Vox du scrutin du 25 juin 1995 ont démontré qu’une grande majorité de votants, y compris parmi ceux qui avaient accepté les modifications proposées à l’époque, estimait nécessaire de garder un système d’autorisation restrictif en ce qui concerne les résidences de vacances (Conseil Fédéral, 1997 : 1141ss.). Le Conseil Fédéral ne pouvait ainsi pas se permettre de modifier la législation sur cet aspect, moins de deux ans après le vote du Peuple.
Les modifications de 1997 entraînent également de profonds changements au niveau des statistiques tenues depuis 1961, car celles-ci portent désormais uniquement sur les logements de vacances et les appartements dans des apparthôtels. Nous revenons sur ce point dans la partie méthodologique de notre travail.
Le 1er juin 2002, la lex Koller est à nouveau assouplie pour être conforme aux accords bilatéraux signés avec l’Union Européenne (UE). Les ressortissants de l’UE et de l’Association européenne de libre-échange (AELE) résidant en Suisse peuvent ainsi acquérir librement tout type de biens immobiliers. Il en va de même pour les frontaliers en ce qui concerne les résidences secondaires (Conseil Fédéral, 1999 :5622). Toujours en 2002, le Parlement accepte, suite à une initiative parlementaire, d’assouplir à nouveau le système de contingentement. Désormais, les transferts de propriété entre étrangers ne sont plus imputés aux contingents cantonaux14. De plus, le Conseil Fédéral ne réévalue désormais plus la limite nationale tous les deux ans, il peut la fixer sur une plus grande période. En revanche, on maintient la limite maximum légale de 1’500 contingents par année pour toute la Suisse (Conseil Fédéral, 2002). Toutes ces modifications entrent en vigueur de manière concomitante le 1er septembre 2002.
Fin 2005, le Conseil Fédéral ouvre la procédure de consultation d’un projet de loi visant à abroger la lex Koller. Il estime que celle-ci est désormais caduque car l’emprise étrangère sur le sol suisse est devenue toute relative (Conseil Fédéral, 2007a :5456) et que le réel problème contre lequel il faut lutter constitue la faible utilisation des résidences secondaires. Or celui-ci
14 En revanche, ils restent soumis au régime de l’autorisation.
se pose indépendamment du fait que les logements soient en mains suisses ou étrangères (Ibid : 5467). C’est pourquoi il estime que des mesures d’accompagnement sous la forme de modifications de la loi sur l’aménagement du territoire suffiront à pallier les effets négatifs de l’abrogation, comme la crainte de voir le nombre de demandes de résidences secondaires exploser dans certaines régions (Ibid.). Tous les cantons répondent favorablement à cette abrogation (Ibid. : 5468). Concernant les mesures d’accompagnement, une majorité de cantons les accueillent favorablement. Cependant, neuf cantons, notamment les Grisons et le Valais, auraient préféré une abrogation sans mesures d’accompagnement (Conseil Fédéral, 2007b :5486).
Malgré ce large consensus en faveur de l’abrogation observé lors de la procédure de consultation, le Conseil National refuse de supprimer la loi et rejette les mesures d’accompagnement le 12 mars 2008. Le Conseil des Etats fait de même le 11 juin de la même année. Les changements concernant l’aménagement du territoire sont finalement acceptés en septembre 2010 mais, à ce jour, la lex Koller est encore en vigueur. Pourtant, le Parlement n’a pas remis en question le principe de l’abrogation de la loi, il l’a rejetée car les mesures d’accompagnement, surtout celles pour lutter contre la problématique des « lits froids » - ces résidences secondaires qui restent vides la majorité de l’année – étaient insuffisantes (Conseil National, 2008 ; Conseil des Etats, 2008). Ceci démontre bien que, même si la loi existe encore aujourd’hui, la volonté politique à l’origine de la LAIE est en voie de disparition. Le meilleur exemple de ce phénomène constitue le fait que la lex Koller était totalement absente de la campagne sur l’initiative Weber, désirant limiter la construction de résidences secondaires dans les communes à 20% du nombre total d’habitations, acceptée le 11 mars 201215. Opposé à l’initiative, le Conseil Fédéral a centré toute son argumentation sur les changements apportés récemment à la politique d’aménagement du territoire énoncés ci-dessus. Cette stratégie s’est révélée être un échec. Par ailleurs, l’acceptation de l’initiative Weber a relancé le débat sur l’abrogation de la lex Koller (NZZ am Sonntag, 18.3.12).
Le tableau 1 résume en un coup d’œil les différents changements législatifs évoqués ci-dessus ainsi que les dates-clé qui s’y rapportent.
15 Avec une courte majorité du Peuple de 50,6% et 13,5 cantons contre 11,5.
Tableau 1 : Noms des changements législatifs, type juridique et dates-clé.
Nom Type juridique
Date d'approbation du
changement
Date d'entrée en vigueur
Lex von Moos Nouvel arrêté fédéral 23 mars 1961 1er avril 1961 Lex Celio Nouvel arrêté fédéral urgent 26 juin 1972 27 juin 1972 Lex Furgler Modification de l'arrêté fédéral de
1961 21 mars 1973 1er février 1974
Lex Friedrich Nouvelle loi fédérale 16 décembre 1983 1er janvier 1985 Introduction du
système des pools
Modification de l'ordonnance
fédérale d'application 10 juin 1996 10 juin 1996
Lex Koller Modification de la loi fédérale de
1983 30 avril 1997 1er octobre 1997
Lex Koller assouplie
Modification de la loi fédérale de
1983 1er juin 2002 1er septembre 2002
Nous passons maintenant à la revue de la littérature. Celle-ci a pour but de retracer les différentes phases de la recherche sur la mise en œuvre des lois fédérales. Elle présente également plusieurs exemples de politiques publiques où des différences significatives d’application entre les cantons ont été observées ainsi que les explications des auteurs vis-à-vis de ces différences. Ceci nous permettra de justifier l’intérêt de procéder à une étude de mise en œuvre au niveau suisse. Dans un deuxième temps, nous distinguerons deux modèles théoriques d’application du droit fédéral et nous positionnerons notre travail par rapport à ce débat.
3) Revue de la littérature
Cette revue de la littérature est structurée de la façon suivante. Nous présentons tout d’abord, dans l’ordre chronologique, les différentes phases de la recherche sur le fédéralisme d’exécution en Suisse, en résumant plusieurs études antérieures. Nous commençons par l’étude Delley et al. (1982) car elle est focalisée sur la même législation que nous. Nous prenons ensuite du recul par rapport au contenu brut de ces études pour viser à identifier plusieurs manières de concevoir le fédéralisme d’exécution en Suisse.
3.1) Historique des études de mise en œuvre en Suisse
3.1.1) L’étude Delley et al. (1982)
Cette étude faisait partie du Programme national de recherche (PNR) no 6, lancé en 1976 par le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS). Ce programme visait à mieux comprendre les différentes phases du processus de décision en suisse et cherchait notamment à savoir à quel point et comment les lois fédérales sont appliquées par les cantons. Ce domaine n’avait en effet pas été étudié jusque-là. Ce programme contenait d’autres études de mise en œuvre, toutes réalisées dans les années quatre-vingt16, mais l’étude Delley et al.
(1982) constitue certainement la plus importante d’entre elles, car elle a démontré que la LAIE était instrumentalisée par les cantons à d’autres fins, constituant désormais, comme nous l’avons montré auparavant, un cas d’école au sein de la littérature.
Le Valais utilisait la lex Furgler comme instrument pour promouvoir le tourisme en accordant un nombre impressionnant de dérogations. L’idée générale du canton était qu’il souffrait déjà d’un retard de développement par rapport à ses voisins et qu’il fallait les rattraper. Les autorités, les partis et la société civile étaient unis derrière cette idée. Le Valais s’est alors arrangé pour ne pas faire de remous et que Berne ne vienne pas se mêler de ses affaires. Il a surtout utilisé l’article repris de la lex von Moos, qui permettait d’accorder une autorisation dans le cas de l’implémentation d’une nouvelle entreprise pour doper son économie. Il a ainsi délivré 16 509 autorisations dans la période 1961-197917, ce qui représente 32% des autorisations octroyées sur l’ensemble de la Suisse (Delley et al., 1982 :59).
Genève a utilisé la lex Furgler comme un instrument de politique sociale en conditionnant l’acquisition d’immeubles par une garantie d’investissement dans des logements à loyers
16 Linder (1987) constitue le rapport final du PNR 6, mettant ainsi fin à plus de dix ans de recherche sur ce sujet.
17 De plus, le nombre d’autorisations accordées a pris l’ascenseur au fur et à mesure des années (Delley, 1982 :121).
modérés. Le canton a ensuite réussi à convaincre Berne qu’à cause de la crise du logement, déjà présente à l’époque, il fallait qu’il puisse continuer cette pratique, même s’il était le seul à le faire. De plus, Genève a souvent joué sur le concept trop flou de « relations dignes d’être protégées » pour accorder des autorisations à de riches étrangers venus s’installer sur les rives du lac Léman.
Le Tessin, enfin, a profité de cette loi pour arrondir ses finances cantonales dans une période difficile en liant l’autorisation à un émolument.
Finalement, parmi les cantons étudiés, seul Lucerne implémentait la loi comme elle avait été pensée au niveau fédéral. Ceci n’est pas étonnant, car ce canton avait eu un rôle important dans la mise en place de la législation et voulait avant tout lutter contre la spéculation foncière. Certaines communes, réellement animées par la crainte de voir les étrangers s’emparer de très belles parcelles au bord du lac des Quatre-Cantons, ont même demandé un blocage volontaire une fois que le système de contingentement est apparu, afin de pouvoir rendre ces quotas à d’autres communes lucernoises voire à d’autres cantons.
3.1.2) Les autres études du PNR 6
Nous présentons maintenant d’autres études de mise en œuvre incluses dans le PNR 6.
Premièrement, l’étude Delley, Mader (1986) analyse la réaction de neuf cantons18 face à un nouveau problème public, lorsque la Confédération ne légifère pas. Les auteurs se penchent sur la prise de conscience énergétique consécutive au choc pétrolier de 1973. La Confédération a renoncé à des mesures contraignantes d’économies d’énergie et opte pour une politique de l’information auprès des cantons. Ainsi les réactions cantonales sont à nouveau très diversifiées. La plupart des cantons jouent la montre et attendent une stratégie globale de la part de la Confédération. En revanche, certains deviennent proactifs. Le Valais qui exporte 70% de sa production énergétique va résoudre ce problème en augmentant l’offre et crée les forces motrices valaisannes. Saint-Gall et Appenzell Rhodes-Extérieures pensent que l’Etat ne doit pas intervenir pour résoudre ce problème et que la solution doit venir des entreprises et des particuliers. Ils adoptent alors une stratégie d’information des citoyens, couplée à une sensibilisation sur les économies d’énergie auprès de certaines entreprises et montrent l’exemple en analysant les bâtiments publics. Enfin, Bâle-Campagne, unanimement opposé à la construction de la centrale nucléaire de Kaiseraugst à proximité de son territoire,
18 Bâle-Campagne, Saint-Gall, Appenzell Rhodes-Extérieures, Neuchâtel, Vaud, Fribourg, Genève, Valais et Berne.
adopte une stratégie d’urgence tout azimut pour contrer le problème énergétique. En six ans, le canton parvient à créer une véritable politique énergétique comprenant une description détaillée de ses objectifs et des moyens pour les réaliser. Tout ceci sans créer de nouvelle entité administrative. A ce titre, l’attitude proactive de Bâle-Campagne constitue désormais un cas emblématique de canton « pionner » au sein de la littérature (Delley, Mader, 1986 : 35ss.; Kissling-Näf, Knoepfel, 1992 :58 ; Linder, 2005 :168).
Un autre avantage du système fédéraliste, non-mentionné dans l’introduction, réside en effet dans sa capacité d’innovation (Kriesi, 1998 :72). Les cantons pionniers peuvent tester des
Un autre avantage du système fédéraliste, non-mentionné dans l’introduction, réside en effet dans sa capacité d’innovation (Kriesi, 1998 :72). Les cantons pionniers peuvent tester des