A – Le régionalisme pour l’Union européenne et ses relations internationales 1

Bien qu’il ait un sens plus économique que politique, ces deux aspects comptent dans l’esprit européen des relations internationales. La paix par le commerce, pan de l’idéologie américaine des RI et mis en avant après la Seconde Guerre mondiale est concomitante de l’intégration politique qui doit permettre de créer plus qu’une simple zone de libre-échange.

Le développement du capitalisme qui a accompagné les grandes découvertes a favorisé l’essor du commerce international et les échanges entre les différentes régions du monde, majoritairement aux profits des pays colonisateurs. La période du seizième au dix-neuvième siècle n’est pas la première mondialisation, les Européens s’attelant à bien définir et compartimenter leurs zones d’influence. À l’inverse, le régionalisme reposant sur le libre-échange et le multilatéralisme créera des régions économiques interdépendantes, le premier exemple étant la construction américaine de l’Europe. Soutenues par Washington, les Communautés deviendront l’archétype de la pacification et de la réconciliation par la mise en place d’une interdépendance économique appuyée par un début d’intégration politique.

L’impact des crises pétrolières des années 1970 sur l’organisation de l’économie mondiale avec la fin de la parité dollar/or va accélérer la division entre un régionalisme européen qui repose sur un modèle d’état keynésien et un globalisme américain conditionné à la vague néo-libérale et conservatrice qui touche rapidement les pays anglo-saxons. Dès lors, le régionalisme devient autant politique qu’économique bien que sa place dans les relations internationales reste à définir. Les réflexions sur la capacité d’action sur la scène internationale d’un ensemble régional amènent aux recherches sur l’actorness qui permettent d’évaluer leur impact comme acteur sur la scène internationale. Elles seront renforcées par la fin du bipolarisme qui donne plus de marges aux formes de coopération.

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On distingue alors la régionalisation, le régionalisme et l’interrégionalisme, trois concepts qui permettent d’appréhender la problématique. La notion de régionalisation est influencée par l’économie, les États-nations et les ONGs qui développent des liens informels afin de favoriser le commerce, les contacts entre les sociétés civiles et les investissements étrangers. Qualifié aussi de soft regionalism ou régionalisme ouvert, l’APEC en est un parfait exemple tout comme l’ASEAN à ses débuts. Elle est différente du régionalisme ou les États choisissent non seulement de coordonner des activités, mais aussi d’élaborer des institutions communes.

L’actorness s’applique ainsi au régionalisme, mais pas à la régionalisation et lui donne une crédibilité qui lui permet de lancer des programmes de coopération avec d’autres organisations régionales, mais aussi de définir une politique commune avec des tiers, phénomène que l’on peut qualifier d’interrégionalisme.

Ce dernier est plus efficace quand les deux organisations arrivent à des positions communes dans les forums globaux. Sur ce point, l’ASEAN et l’UE ont peu d’exemples à mettre en avant, les mécanismes de dialogue plutôt inefficaces ayant été supplantés par de nombreux programmes dont la valeur ajoutée reste faible jusqu’à au début des années 2000. Décliné en deux sous-ensembles, il représente les relations de l’UE avec l’ASEAN, un interrégionalisme

« pur » avec des relations de groupe à groupe (ASEAN, Union africaine, MERCOSUR) parallèlement à un régionalisme bilatéral ou l’UE s’engage dans des discussions avec un État-nation comme c’est le cas avec le Brésil, ou dans des « partenariats stratégiques ».

Ces trois concepts s’intègrent dans la volonté onusienne d’utiliser les organisations régionales comme pôle de paix et de sécurité, une place rendue encore plus importante par la fin de la guerre froide et la multiplication des, ou du risque, de conflits régionaux. L’ONU a donné aux organisations régionales une légitimité afin qu’elles la secondent dans le maintien de la paix, mais aussi dans certains cas, la défense des droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme.

Le traité de Bangkok voulu par l’ASEAN afin de faire de l’Asie du Sud-est une zone dépourvu d’armes nucléaires faisait explicitement référence à la Charte des Nations unies et au traité de non-prolifération.

- 138 - 2 – Le régionalisme pour l’UE

Dans le cas où l’intégration régionale n’est pas seulement économique, mais que des mécanismes de résolution de conflits existent, comme c’est le cas avec l’UE, alors il fait partie de la toile multilatérale qui peut orienter les relations internationales et mener des programmes d’envergure globaux comme la lutte contre la pauvreté et le développement économique, social et humain. Pour Bruxelles, dont la position à l’ONU est controversée, c’est aussi un moyen d’agir et si elle parvient à mener des discussions de région à région plus approfondie que son statut d’observateur onusien, elle gagne une certaine autonomie et une légitimité globale. C’est aussi un domaine où elle rencontre peu d’opposition de la part des États membres, car elle ne menace pas la souveraineté nationale ou les principes défendus par la communauté, elle tend même à les promouvoir depuis l’introduction du régionalisme dans l’acte unique européen en 1986. Les directions générales de la Commission européenne en tiendront compte, modifieront leur approche dans leur domaine et créeront des liens avec les directions des affaires extérieures et du commerce.

L’expérience européenne de son élargissement, même s’il était régional, lui a donné les outils pour mettre en place un cadre légal et réglementer les relations avec les futurs États membres, comme elle le fera avec les pays ACP par les accords de Cotonou ou dans les relations de bloc à bloc comme le Mercosur. Avec l’Asie, sa promotion du régionalisme sera différente et s’axera moins sur l’intégration régionale (sauf avec l’ASEAN) et plutôt sur la progression des échanges. C’est l’origine de l’ASEM, des rencontres UE-SAARC, mais aussi des relations établies avec la RPC, l’Inde, le Japon ou la Corée du Sud. Cependant, le régionalisme européen en Asie reste principalement aux mains du Conseil, la seule institution pouvant compter, l’ASEM, laisse de côté les questions politiques les plus conflictuelles, mais la coopération progresse dans d’autres secteurs. Ainsi, il n’y pas de régionalisme stratégique, mais plutôt des partenariats ciblés qui se renforcent avec le temps. On voit ce phénomène se développer en Amérique latine et en Afrique. Bien que des discussions existent entre l’UE et les différentes entités sud-américaines, Bruxelles a initié un partenariat renforcé avec le Brésil tout comme elle le fera avec l’Afrique du Sud même si l’Afrique a dû attendre plus longtemps (2007) pour que les Communautés initient un véritable dialogue avec elle. Pourtant, le prédécesseur de l’Union africaine, l’Organisation de l’Union africaine, avait été créé avant l’ASEAN (1963) et

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elle disposait depuis 1999 d’organes politiques et socio-économiques pour gérer les affaires du continent, mais elle n’était pas considérée comme un partenaire régional crédible.

Par contraste, l’Asie, alors qu’elle avait à sa disposition l’ASEM, était plus récalcitrante à profiter du volontarisme sélectif européen d’où la perception, du côté européen, des faibles résultats de l’ASEM tandis que les partenaires asiatiques sont beaucoup plus optimistes dans certains domaines, en particulier les pays de l’ASEAN pour l’aide que l’UE a pu leur apporter dans leur processus d’intégration comme le montrera le rapport préparé par le Japan Center for international exchanges et l’université d’Helsinki.

B – L’ASEAN

1 – La genèse et les attributs de l’Asean Way

Avant le régionalisme « ouvert » de l’APEC, une autre organisation marquée par un régionalisme plus fermé verra le jour à la fin des années 1960. Similaire à l’idéologie de paix et de prospérité économique véhiculée par les Communautés européennes, sans l’aspect institutionnel, l’Association des Nations du Sud-Est asiatique (ASEAN) sera créée le 8 août 1967 par la déclaration de Bangkok. Dans un paysage asiatique marqué par la Révolution culturelle, la guerre du Viêtnam et un conflit territorial larvé entre la Malaisie, les Philippines et l’Indonésie, cinq pays vont choisir de coopérer pour défendre certains principes. Devant l’échec de l’OTASE, du Pacte de manille et le retrait militaire des Britanniques à l’Est de Suez, la Thaïlande, l’Indonésie, les Philippines, Singapour et la Malaise vont promouvoir la coopération économique, la non-ingérence des puissances extérieures et la neutralisation de la région comme idées fédératrices. Les ministres des affaires étrangères indonésien, philippin, singapourien, thaïlandais et le vice-premier ministre malaisien définiront les objectifs de l’association comme¹⁶⁶ :

- La croissance économique, le progrès social et le développement culturel dans un esprit de partenariat et d’égalité,

166 ASEAN, Déclaration de Bangkok, 8 août 1967. [En ligne : http://asean.org/the-asean-declaration-bangkok-declaration-bangkok-8-august-1967/]. Consulté le 18 juin 2016.

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- La promotion de la paix et de la stabilité dans la région à travers le respect de la loi et de la justice,

- Une coopération dans de nombreux domaines (scientifique, universitaire, administrative, etc…),

- Une coopération avec les organisations internationales comme l’ONU ou d’autres organisations régionales.

Cette coopération était également pragmatique. L’ASEAN ressentait la propagation du communisme comme une menace pour la région et, bien qu’il n’y ait aucune mention d’alliance militaire, la Thaïlande et les Philippines soutiennent directement les Américains au Viêtnam tandis que l’Indonésie et Singapour appuient l’intervention. Pékin qualifiera d’ailleurs l’alliance de « contre-révolutionnaire » dirigée contre la Chine.

On peut observer des similitudes entre les Communautés européennes et l’ASEAN comme la coopération pour maintenir la paix par la pratique de la négociation, mais, contrairement à la construction européenne où la société civile était très présente, les pays d’Asie du Sud-est fraîchement décolonisés étaient essentiellement des régimes autoritaires ou semi-autoritaires. Ils firent donc du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des membres de l’association l’autre principe fondamental, impliquant une faible institutionnalisation de l’ASEAN. La déclaration de Bangkok présentera les « mécanismes » chargés d’assurer son fonctionnement :

- Une rencontre annuelle entre les ministres des Affaires étrangères, l’ASEAN Ministerial Meeting (AMM),

- Un comité, sous la direction du représentant du pays hôte de l’AMM, chargé de faire le bilan des rencontres précédentes et préparer la suivante,

- Différents comités, temporaires ou permanents, chargés de traiter des questions spécifiques,

- La création d’un secrétariat au niveau national dans les pays membres chargé des questions de l’ASEAN.

À la différence des Communautés européennes identifiées internationalement par Bruxelles, il n’est pas établi, avant 1976, un secrétariat de l’association, son activité est donc répartie

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parmi les pays membres. Les fonctions de l’ASEAN sont marquées par la souplesse, elle est un instrument de négociation dont les règles peuvent être modifiées si cela est jugé nécessaire, en aucun cas, les membres ne souhaitent établir un processus supranational semblable au projet européen. En 1971 et 1976, deux évènements vont marquer l’histoire de l’ASEAN. En premier lieu, la déclaration du 27 novembre 1971 par laquelle la région est définie comme une « zone de paix, de liberté et de neutralité, libre de toute forme d’interférence de la part des puissances extérieures »¹⁶⁷. Connue sous l’acronyme de ZOPFAN, cette prise de position marque une rupture avec la logique de guerre froide alors que les États-Unis cherchent à sortir de l’enlisement vietnamien. Elle ajoute deux principes fondamentaux à l’ASEAN.

Premièrement, l’instauration de relations avec d’autres pays du Sud-Est asiatique sera conditionnée au respect des valeurs défendues par l’ASEAN. Visant des pays comme la Birmanie, le Cambodge, le Laos, mais aussi le Viêtnam, elle prévoit le retrait américain de la région et vise une normalisation des relations intra-asiatiques. Découlant de cette perception, la deuxième mesure pose comme condition à l’institution de relations avec les grandes puissances leur reconnaissance de la ZOPFAN. Ensuite, réunis en Indonésie en février 1976, les pays membres de l’ASEAN adopteront le « Traité d’amitié et de coopération en Asie du Sud-est » (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, TAC) qui va reprendre et clarifier en 20 articles les principes et valeurs de l’ASEAN afin de définir l’Asean Way¹⁶⁸. La signature du TAC devient également une condition sine qua non pour négocier avec l’association.

Depuis 1967, elle a réussi à maintenir la paix entre ses membres malgré le contentieux persistant entre les Philippines et l’Indonésie sur la question du Sabah¹⁶⁹, créant ainsi les conditions pour un décollage économique, mais la guerre sino-vietnamienne et le conflit cambodgien qui s’en suit marqueront la première épreuve, retardant l’établissement de la zone de paix dans la région. Le premier principe mis à mal sera la non-ingérence des puissances extérieures, les membres divergeant sur la perception de la menace principale en

167 ASEAN, Joint Press statement special ASEAN Foreign Ministers Meeting to issue the Declaration of Zone of Peace, Freedom and Neutrality, Kuala Lumpur, November 1971. [En ligne : http://asean.org/?static_post=joint- press-statement-special-asean-foreign-ministers-meeting-to-issue-the-declaration-of-zone-of-peace-freedom-and-neutrality-kuala-lumpur-25-26-november-1971]. Consulté le 15 juin 2016.

168 ASEAN, Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, février 1976. [En ligne : http://asean.org/treaty-amity-cooperation-southeast-asia-indonesia-24-february-1976/]. Consulté le 12 mars 2017.

169 Un des deux territoires à l’origine de la Konfrotasi. Attribué à la Malaisie lors de sa création en 1963, il est revendiqué par l’Indonésie.

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Asie du Sud-Est, la République populaire de Chine ou le Viêtnam, allié de l’URSS. En effet, la dépendance du Viêtnam à l’égard de l’Union soviétique s’est accrue, militaire pour sa défense face à la RPC et économique pour son développement. Aussi, d’une part, la Thaïlande compte sur le soutien des États-Unis et de la RPC (qui contrôle le parti communiste local) plutôt que sur l’ASEAN, pour assurer sa défense face à Hanoi. Singapour suit la même ligne que Bangkok, mais de manière pragmatique, l’URSS étant considérée comme plus forte que la RPC. D’autre part, Djakarta et Kuala Lumpur se méfient de leurs communautés chinoises et des partis communistes que Pékin soutient, mais ils vont s’aligner sur la ligne Bangkok-Singapour afin d’éviter un éclatement de l’association qui ne servirait que Pékin. L’Indonésie ne renoncera pas à établir le dialogue avec le Viêtnam, devenant ainsi à la fin des années 1980 l’interlocutrice officielle de l’organisation dans ses négociations avec Hanoi. En 1989, le retournement diplomatique de Bangkok qui voulait transformer l’Indochine en « marché plutôt qu’en zone de guerre »¹⁷⁰ facilitera le rapprochement. En 1984, le sultanat de Brunei rejoint l’ASEAN puis le Viêtnam en 1995, la Birmanie et le Laos en 1997 suivi deux ans plus tard par le Cambodge.

2 – Les communautés européennes et l’ASEAN, une relation atypique

L’ASEAN et la CEE partagent des objectifs dont le plus important reste le maintien d’une zone de paix dans leur région respective et l’établissement des relations entre elles reposait sur des bases pragmatiques, le rôle de pacification mondiale étant dévolu à l’ONU. Si la feuille de route peut diverger, l’idéologie communiste représente un adversaire commun qui menace par son extension la stabilité de la région, dans les pays d’Europe centrale et orientale pour la CEE, par les conflits dans la péninsule indochinoise et les insurrections des partis communistes locaux pour l’ASEAN. D’autre part, la signature des accords de Yaoundé entre la CEE et les pays ACP (Afrique, Caraïbe, Pacifique) faisait craindre aux pays d’Asie du Sud-est la constitution d’un bloc commercial fermé, un sentiment aggravé par la perspective de l’intégration du Royaume-Uni dans les Communautés européennes en 1973. Les anciennes colonies britanniques d’Asie du Sud-est, la Malaisie et Singapour craignaient de perdre les avantages

170 Erlanger Steven, «Thailand Seeks to Shape a 'Golden Peninsula'», 1989, New York Times. [En ligne : http://www.nytimes.com/1989/04/30/world/thailand-seeks-to-shape-a-golden-peninsula.html]. Consulté le 15 septembre 2017.

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commerciaux du Commonwealth qui leur donnait accès au marché britannique, poussant l’ASEAN à se rapprocher de Bruxelles. Avant d’être à l’origine de l’ASEM, Singapour était, déjà, l’artisan du rapprochement Asie-Europe, mais pour la CEE, c’était aussi le moyen de retrouver l’Asie pacifique à travers l’ASEAN dont les membres étaient aussi bien affiliés au Commonwealth, au Mouvement des Non-alignés ou à l’Organisation de la coopération islamique.

Par l’intermédiaire du Comité spécial de coordination de l’ASEAN (SCCAN) mis en place à la suite d’une rencontre de l’AMM, des contacts informels débutèrent en 1972 pour aboutirent à une première rencontre entre Européens et membres de l’ASEAN en 1973. Ces derniers restaient néanmoins circonspects devant le système de présidence tournante du Conseil en vigueur à cette époque, malgré le système de Troïka mis en place pour assurer un semblant de continuité. L’ASEAN prendra alors l’initiative de nommer des ambassadeurs dans trois capitales européennes, Bonn, Paris et Londres pour former le Comité des Ambassadeurs ainsi qu’un Comité Bruxellois de l’ASEAN (ABC) composé des représentations diplomatiques accréditées à Bruxelles. L’ASEAN disposait ainsi d’un organe de représentation auprès de l’Europe communautaire et des ambassadeurs accrédités auprès de trois membres pivots de la CEE pour les questions asiatiques. En 1975, un Joint Study Group (JSG) comprenant des représentants des deux parties fut créé afin d’étudier les questions commerciales et envisager d’autres domaines de coopération. Outre le financement d’études techniques portant sur ces thèmes, il formalisa les relations dans une structure commune. De plus, à travers le fonctionnement de ces comités, l’ASEAN importait en Europe les principes de l’ASEAN way. Le JSG fut suivi par des rencontres entre l’ABC et le COREPER en 1977et, sous l’impulsion du ministre des Affaires étrangères allemand (Hans-Dietrich Genscher), il fut décidé d’élever les relations au niveau ministériel. Le premier sommet entre ministres des Affaires étrangères des deux parties, l’Asean-EC Ministerial Meeting (AEMM), se tiendra à Bruxelles en novembre 1978. Il fut prévu qu’il se réunirait tous les deux ans avec la participation du Commissaire européen en charge des relations extérieures. Soutenu par l’ASEAN, ce rapprochement fit des Communautés européennes le premier partenaire de dialogue pour les cinq États d’Asie du Sud-est avant l’Australie (1973), le Japon (1974) ou les États-Unis (1977).

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Le sommet de Bruxelles fut consacré pour l’essentiel à la question des réfugiés fuyant la péninsule indochinoise avec la mise en place d’une coopération interrégionale pour apporter une aide humanitaire, les deux parties étant conscientes des implications internationales de la crise cambodgienne qui permit un rapprochement des deux institutions¹⁷¹. Lors de cette première rencontre, deux décisions importantes furent prises, l’établissement d’une représentation de la Commission européenne à Bangkok en 1979¹⁷² et la rédaction d’un accord de coopération¹⁷³ qui sera signé lors du second AEMM en mars 1980 à Kuala Lumpur.

Cet accord officialise les relations, mais ne fait que reprendre les principes de coopération commerciale, économique et au développement mis en place progressivement depuis 1972.

De plus, aucun financement commun n’étant prévu pour soutenir les actions conjointes, elles restent très hypothétiques. Il instituera néanmoins un Comité Mixte de Coopération (CMC), composé de représentants de la Commission européenne, des États membres et des gouvernements de l’ASEAN, « en vue de promouvoir et superviser les différentes activités de coopération que les parties envisagent dans le cadre du présent accord »¹⁷⁴, remplaçant le JSG.

La CEE, à travers la troïka¹⁷⁵ et le Commissaire aux affaires extérieures, participe désormais aux Post ministerial Conferences de l’ASEAN qui ont lieu après chaque AMM. Sont également présents d’autres « partenaires de dialogue » comme les États-Unis, le Japon, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada. Le Parlement européen, par l’intermédiaire de ses différentes Commissions, dont celle des relations économiques extérieures, participe à la définition de l’agenda dès 1980 à la fois à Bruxelles, mais aussi avec l’organisation interparlementaire de

Dans le document La politique étrangère et de sécurité commune et l’Asie : l’ère de l’apprentissage pour la diplomatie européenne ? 1991-2011 (Page 138-176)

A – Le régionalisme pour l’Union européenne et ses relations internationales 1 – Définition

B – L’ASEAN