1 – Les grands principes hérités de la guerre : le droit international et le rejet d’une forme de puissance
Dès la fin du conflit, l’Europe de l’Ouest prend conscience de la nouvelle configuration politique internationale. Les vainqueurs restent dépendants de l’aide américaine, les vaincus sont ruinés et tous se posent la question de la place politique de l’Europe dans un monde où aucune de ses composantes nationales ne peut faire face aux superpuissances soviétique ou américaine. Aussi, pour ne pas rééditer les carnages de deux guerres mondiales en trente ans, limiter le déclin face à l’essor des États-Unis et se prémunir de la menace soviétique, l’Europe va se choisir des valeurs à défendre. Motivée par des impératifs économiques et politiques, une conscience européenne va voir le jour, très différente de celle de l’après-Première Guerre mondiale et de « l’Allemagne paiera ». Là où le traité de Versailles de 1919 était un énième traité de paix désignant des vainqueurs et des vaincus, comme les traités marquants du
« concert européen » (Westphalie : 1648 ; Utrecht : 1713 ; Vienne : 1815), les traités européens seront marqués par un idéal.
Désormais, les pays européens auront à cœur de promouvoir des « valeurs européennes », la recherche de la paix et de la liberté, de la coopération, de la prospérité interdisant tout recours à la guerre. Ces idéaux se retrouvent dans le préambule du traité instituant la Communauté européenne du charbon de l’acier précisant que « la contribution qu’une Europe organisée et vivante peut apporter à la civilisation est indispensable au maintien des relations pacifiques ; Résolus à substituer aux rivalités séculaires une fusion de leurs intérêts essentiels, à fonder par l'instauration d'une communauté économique les premières assises d'une communauté plus
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large et plus profonde entre des peuples longtemps opposés par des divisions sanglantes, et à jeter les bases d'institutions capables d'orienter un destin désormais partagé »6.
Mais avant d’y parvenir, les deux principaux pays du continent, l’Allemagne et la France vont organiser leur reconstruction selon deux modèles sociaux différents. La France le fera sous la tutelle de l’État qui pilote le redressement national et pratique l’interventionnisme keynésien, l’Allemagne de l’Ouest devant d’abord se reconstruire institutionnellement tout en se méfiant d’une implication directe des pouvoirs publics après douze ans de nazisme. C’est donc un système de régulation sociale de marché et de cogestion des entreprises qui va compenser l’absence de moteur public de croissance.
Ce qui est paradoxal dans ce constat, c’est que le redressement économique de l’immédiate après-guerre se fait dans un contexte national et sur des modèles de développements dont les différences auront leurs importances dans la construction européenne. Les premières tentatives d’union vont voir le jour sous la forme des Communautés économiques européennes. La CECA sera une réponse aux inquiétudes françaises suite à la restitution de la Ruhr à l’Allemagne de l’Ouest, région qui traditionnellement était à la base de la puissance allemande. La production charbonnière et sidérurgique de deux pays sous une autorité commune permettait à la Ruhr de rester sous le contrôle d’une autorité supranationale. Si ces débuts ne peuvent être isolés du contexte international de l’époque, c’est donc la France et l’Allemagne qui vont jouer un rôle particulier dans ce processus de par leur réconciliation qui permet la CECA et les Traités de Rome. Brzezinski résumera la psychologie de ce couple franco-allemand dans la formule « dans la construction européenne, la France vise la réincarnation et l'Allemagne la rédemption »7.
Par la CECA, les Européens cherchent à établir un nouveau type de relation favorisant l’établissement d’institutions mettant en avant, d’une part, la promotion du droit international comme élément fédérateur, et d’autre part, la coopération économique comme élément stabilisateur évitant ainsi le recours à la guerre et aux politiques de puissance
6 Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, 1951, p. 11. [En ligne : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM:xy0022]. Consulté le 4 avril 2015.
7 Brzezinski Zbigniew, Le grand échiquier, Paris, Bayard, 1997, p. 91.
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traditionnelle. Deux éléments qui seront repris dans le traité instituant la Communauté économique européenne du 25 mars 1957 avec l’article 4 qui évoque les institutions (Assemblée, Conseil, Commission, Cour de Justice) et la cinquième partie qui précise leurs fonctionnements8. L’élément économique est au cœur du traité dont le but reste d’établir un marché commun, ses principes étant énoncés dans l’article 3 et décrits dans les deuxième et troisième parties (Fondements de la communauté ; La politique de la communauté)9.
Ces réponses politico-économiques sont soutenues par les États-Unis et implantées par les dirigeants des États membres. Le marché commun consacre le développement d’une orientation politique plus libérale en Europe, mais des divergences existent déjà entre une France planificatrice et une Allemagne plutôt libérale, ces deux conceptions qui vont plus ou moins bien cohabiter au fil de la construction européenne. D’autre part, la transformation de la relation politique entre États européens va être à l’origine d’un double niveau de gouvernance original, propre à l’intégration européenne.
2 – Les spécificités européennes : le double niveau et l’européanisation
La difficulté principale pour analyser la diplomatie européenne, et sa visibilité, découle des fondements de l’Europe instituée qui mettent en place un double niveau ou des institutions supranationales peuvent, en suivant le principe de subsidiarité10, adopter des mesures applicables sur le territoire national de tous les pays contractants. On s’interroge ici sur les interactions entre les politiques étrangères des États membres et les décisions européennes qui mènent à l’européanisation de certaines politiques nationales. Les spécificités seront, elles, analysées à travers le traité de Maastricht dans la partie sur la Politique Etrangère et de Sécurité Commune.
8 Traité instituant la Communauté économique européenne, version non consolidée, 25 mars 1957. [En ligne : http://www.cvce.eu/obj/traite_instituant_la_communaute_economique_europeenne_rome_25_mars_1957-fr-cca6ba28-0bf3-4ce6-8a76-6b0b3252696e.html]. Consulté le 4 avril 2015.
9 Ibid.
10 Principe défini à l’article 5 du Traité instituant la communauté économique européenne statuant que : « la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc […], être mieux réalisés au niveau communautaire. », op cit.,
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L’européanisation est la synthèse de deux concepts. Tout d’abord, l’influence que peuvent avoir les institutions européennes sur la conduite de la politique nationale des États membres, mais aussi celle des autres pays de la communauté qui peuvent être une source d’inspiration pour les autres membres. Ensuite, l’utilisation par les gouvernements nationaux de l’Europe comme excuse, voire comme bouc émissaire, pour faire adopter des réformes nationales controversées (avec le risque d’une montée de l’europhobie), mais aussi comme levier supplémentaire pour une réélection face à des opposants nationaux qui ne disposeraient pas de l’accès au pouvoir communautaire. On peut donc la mesurer en étudiant la convergence des politiques nationales et européennes depuis l’intégration de l’État membre, européanisation verticale descendante, mais aussi la projection de la politique nationale sur la politique européenne, européanisation verticale montante.
Elle est également liée aux identités collectives, différentes dans les trois grands pays de l’Ouest européen ou elle est plus forte en Allemagne qu’en Grande-Bretagne qui observe à distance le continent européen, la France étant entre les deux tendances. Pour Berlin, où historiquement la question des intérêts nationaux est discréditée, une européanisation de sa politique étrangère lui donne les moyens de se mettre en avant en promouvant d’autres méthodes, comme la Friedenspolitik (peace policy) qui se développe par les interactions sociales et économiques et que l’on retrouvera dans la définition de la stratégie asiatique.
La diplomatie européenne reposerait alors sur un double niveau, source d’un compromis entre les politiques étrangères nationales des États membres. Néanmoins, au fil des traités, une culture diplomatique européenne s’est bel et bien développée, même en l’absence d’un État décideur et centralisé. Cela, en partie grâce à la coopération et aux discussions nécessaires entre les missions diplomatiques afin de parvenir à des positions communes, même minimales, qui lient désormais des décideurs auparavant autonomes.
Dans le cadre de la politique étrangère, cette européanisation est liée à l’environnement politique et économique et mène à plusieurs constats. L’adaptation de la politique étrangère d’un pays se fait par les interactions entre États membres et peut avoir comme conséquence de changer les lignes préexistantes, héritières son histoire diplomatique, soit dans les questions internationales, soit dans les rapports avec un tiers. La question des « relations
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spéciales » que le nouvel État membre entretenait auparavant est primordiale quant à l’influence qu’elles peuvent avoir sur l’européanisation de la politique étrangère, l’exemple du Royaume-Uni et des États-Unis est sur ce point marquant dans la difficulté de définir une politique étrangère commune, et encore moins une politique de défense commune non liée à l’OTAN. Au plan intérieur, un changement de gouvernement peut avoir un impact sur l’Europe tout comme une politique européenne, comme la PESC, aura un impact intérieur.
Porteuse de nouvelles opportunités et agissant comme un relais supranational de leur diplomatie, la PESC permet à des États d’agir dans le monde post-guerre froide avec un multiplicateur d’influence.
Pour en revenir aux différents paliers dans l’élaboration d’une politique étrangère européenne, on voit donc qu’il existe un « jeu à deux niveaux » avec des interactions entre l’international et le national. Des compétences gouvernementales se transposent au niveau supranational tandis que la région européenne prend elle aussi de l’importance. C’est la naissance de la souveraineté en commun, voire confiée à des instances communautaires (souveraineté partagée) propres à un système politico-économique intégré.
3 – Intégration et coopération : principe, méthodes et l’expérience de la CPE L’intégration
La communauté européenne représente l’exemple le plus abouti d’une intégration régionale qui participe à l’idée d’une gouvernance à niveaux multiples (nationale, régionale et mondiale). Les fondateurs de l’Europe instituée ne souhaitaient pas l’émergence d’un État-nation à grande échelle, mais d’un ensemble garantissant les particularités des États membres d’où la devise européenne « Unis dans la diversité ». L’européanisation de la politique étrangère se fait à travers une double structure, intergouvernementale et communautaire, qui s’est dessinée par la « construction européenne » et l’intégration, deux mots n’ayant pas la même signification.
Dans le préambule du traité de Rome, il est précisé que les Hautes parties contractantes sont
« déterminées à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples
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européens », l’article 3 évoquant les grandes lignes du projet européen, l’article 8 les périodes de transition (trois) sur douze ans afin d’établir le marché commun et l’établissement du tarif douanier commun (articles 12 à 29). Les traités et les conférences intergouvernementales représentent la construction européenne au sens ou des objectifs à réaliser sont préalablement déterminés tandis que l’intégration vise à renforcer un tout déjà existant selon deux principes, celui de diversité et celui d’unité. Si la construction donne un calendrier, c’est l’intégration qui permet de mesurer l’efficacité des politiques menées et leurs étendues.
Les principes théoriques
Pour mesurer cette étendue, l’économiste hongrois Bêla Balassa a mis au point en 1961 un schéma qui distingue cinq étapes11 : une zone de libre-échange ; une union douanière ; un marché commun ; une union économique et monétaire ; une union politique qui touche également les Affaires étrangères et la Défense. Si l’intégration européenne a suivi cette voie à ces débuts, Balassa n’avait pu prévoir les bouleversements liés à la mondialisation économique et politique. Fabrice Larat propose un modèle en six points12 : des organes communs à l’ensemble régional, des structures politiques internes aux pays membres ; des relations entre pays ; des relations entre pays et organes communs ; des frontières entre pays membres (frontières intérieures) ; des frontières entre l’ensemble régional et le reste du monde (frontières extérieures), un modèle qui s’adapte à l’intégration européenne.
La définition de l’intégration établit également un lien entre elle et la paix. Karl Deutsch et Ernst Haas y voient la création d’une communauté avec la garantie d’une évolution pacifique, succès assuré à la fois par des institutions communes et par la volonté de se réunir. Deutsch suggéra en 1957 un autre facteur qui incitait les États à se regrouper, la formation de
« communautés de sécurité » qui représentent des « entités politiques intégrées dont les membres ont acquis la conviction que leurs problèmes sociaux communs peuvent et doivent être résolus par des mécanismes de changement pacifique »13. Haas définit l’intégration
11 Balassa Béla, The theory of economic integration, Homewood, 1961.
12 Larat Fabrice, Histoire politique de l’intégration européenne, Paris, La Documentation française, 2003.
13 Deustch Karl, Political community and the north Atlantic Area: International organization in the light of historical experience, Princeton University Press, 1957, p. 5.
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comme « un processus par lequel des acteurs politiques de nationalité différente sont amenés à transférer leurs allégeances, attentes et activités politiques vers un centre nouveau dont les institutions ont, ou cherchent à avoir, compétence sur les États nationaux préexistants
»14, mais il tend à sous-estimer l’attachement des États membres à leur souveraineté nationale ainsi que le contexte international dans la formation de la CEE. Joseph Nye ira jusqu’à attribuer aux organisations politiques régionales le qualificatif « d’îlots de paix au sein du système international »15.
Hoffman estime lui que l’intégration ne fait pas automatiquement disparaître les anciennes tensions internationales, les États qui se rapprochent restent membres du système international. Si l’intégration favorise la coopération intra-européenne, elle n’empêche pas le maintien des relations bilatérales extra-européennes, mais aussi des clivages européens qui tendent parfois à s’atténuer, mais pas à disparaître. L’intégration d’un nouvel élément, l’élargissement, n’est pas sans conséquence sur l’ensemble. C’est à la fois le principal moyen pour l’UE de diffuser ses valeurs et une preuve de son pouvoir d’attraction, mais le nouvel État membre amène avec lui une histoire propre qui peut modifier les rapports de forces internes.
Il existe des clivages géopolitiques et géoéconomiques, certains pays sont tournés vers l’Est (pays scandinaves, PECO et Allemagne) et d’autres vers le Sud (France, Péninsule ibérique, Italie, Grèce).
Les principes théoriques de Bela, Larat, Deutsch, Haas ou Hoffman permettent de situer la CEE et son évolution ainsi que les difficultés qu’elle peut rencontrer à adopter des positions communes, élément indispensable à toutes politiques étrangères communes. On peut le voir avec la question de l’appartenance à l’OTAN. Le Royaume-Uni et le Danemark défendent la relation transatlantique et s’alignent sur les positions américaines, ce que la France, et parfois l’Allemagne, ne font pas systématiquement. De plus, le Danemark a refusé d’être lié par l’Europe de la défense tandis que le « Groupe de Višegrad » (Hongrie, Slovaquie, Pologne et République tchèque), fondé après la guerre froide, a favorisé le lancement du « partenariat oriental » afin de renforcer les relations avec les « voisins de l'est ». Tous ces clivages ont une part de responsabilité dans la difficulté à adopter des positions communes.
14 Haas Ernst, The Uniting of Europe, Political, Social and Economic Forces, Stanford University Press, 1958.
15 Nye Joseph, Peace in parts. Integration and conflicts in regional organization, Boston, 1971.
- 29 - Coopération
La coopération intergouvernementale semble préserver une forme d’autonomie des États et d’elle dépend le niveau d’intégration. L’histoire de la construction européenne est là pour nous rappeler que les deux notions ne vont pas toujours de pair. Lors de l’Acte unique, toutes les institutions européennes avaient renforcé leurs positions et si l’ensemble fonctionnait mieux suite aux crises des années précédentes, l’intégration l’avait emporté sur la coopération. De plus, la fin de la guerre froide entraîne de nouvelles perspectives d’adhésion qui risquent de compliquer encore plus l’intégration politique. D’autant qu’aux clivages dans la politique étrangère s’ajoutent ceux sur l’esprit du fonctionnement de l’Europe. L’Allemagne est le pays le plus fédéraliste de l’Union et le plus porté vers l’Europe politique, la France est, elle, coupée en deux, tantôt favorable, tantôt méfiante. Quant aux pays du Benelux, l’intégration valorise leur position de petits États et ils sont donc les principaux soutiens des institutions communautaires. Londres, avec le discours de Margaret Thatcher à Bruges en septembre 198816, reste sur les positions de Churchill quant à la place de la Grande-Bretagne sur l’échiquier, mais apporte des précisions intéressantes, entre l’Acte unique et la conférence qui mènera à Maastricht. D’abord le maintien des nationalités, de l’État souverain, son opposition à un « super-État européen », mais aussi une volonté de coopération plus étroite dans certains domaines (commerce, défense, relations internationales), une réforme des politiques communautaires, l’ouverture des marchés et une défense européenne reposant sur une UEO renforcée et l’OTAN.
Le traité de Maastricht devra donc composer entre l’intégration et la coopération en tenant compte de l’évolution des institutions et des perspectives d’élargissements. Sa structure en pilier favorise la coopération interétatique dans les deuxième (Politique étrangère et de sécurité commune ; PESC) et troisième (Justice et affaires intérieures ; JAI) piliers, l’intégration dans le premier pilier qui comprend tous les aspects communautaires (union monétaire et intégration économique, instauration d’une citoyenneté européenne, l’intégration politique).
Les conférences intergouvernementales suivantes (Amsterdam, Nice) tenteront de régler les
16 Thatcher Margareth, Bruges, 20 septembre 1988. [En ligne :
http://www.cvce.eu/content/publication/2002/9/18/5ef06e79-081e-4eab-8e80-d449f314cae5/publishable_fr.pdf]. Consulté le 10 octobre 2016.
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problèmes soulevés lors de la ratification du traité de Maastricht avec de nombreux débats sur la légitimité de la construction européenne, sur les transferts de compétence et le déficit démocratique en faveur d’une « technocratie bruxelloise ».
L’intégration serait alors idéaliste et relèverait de la volonté des États-nations, tandis que la coopération intergouvernementale laisserait la place au réalisme. Ce sont les deux combinées qui participent au processus européen et si l’idée fonctionnaliste de départ n’a toujours pas produit d’Europe politique après l’Europe économique, la construction européenne peut représenter un modèle pour la société internationale. Un des problèmes majeurs rencontrés par l’Europe reste tout de même l’asynchronie entre une intégration économique de plus en plus poussée et une intégration politique et diplomatique qui doit affronter de nombreux obstacles. Si depuis le début de la construction et de l’intégration européenne aucun conflit n’a éclaté entre les États membres, la coopération est vue comme un élément de régulation des relations intra-européennes ou les plus sceptiques sont aussi pragmatiques et voient la supériorité des gains qu’apporte la coopération, favorisée par l’institutionnalisation, en regard aux pertes mineures de souveraineté. L’idée de diplomatie européenne doit donc évoluer entre idéalisme, intérêts nationaux et calculs politiques.
Une première tentative non économique, la « Coopération politique européenne »
Après l’échec de l’Europe de la défense en 1954, les États membres tenteront d’apporter de la cohérence à leurs politiques extérieures dans le cadre de la Coopération politique européenne et dépasser ainsi les clivages évoqués précédemment. Lié au Conseil européen dans sa formulation, plus tard à l’Acte unique et à l’Union de l’Europe occidentale, la CPE n’est pas pour autant l’ancêtre de la PESC, mais elle représente la première tentative pour l’Europe instituée de parler d’une seule voix. Depuis 1959, les ministres des Affaires étrangères des Six se réunissent en dehors du cadre communautaire sans qu’il n’y ait de calendrier précis, mais la question de l’OTAN ou celle des relations avec la Grande-Bretagne empêche la formulation d’un compromis. Une commission sera créée en mars 1961, la commission Fouchet, afin de mettre en place une coopération organisée entre les Six. Malgré l’échec des deux plans
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Fouchet17 un Comité politique, composé des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères, se réunit à partir de mars 1970.
Fouchet17 un Comité politique, composé des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères, se réunit à partir de mars 1970.