C – La PESC, principes, objectifs et institutions

1 – La représentation extérieure des Communautés européennes avant la PESC

Les Communautés sont donc attachées à la défense de certaines valeurs qu’elles vont chercher à promouvoir, principalement grâce à deux vecteurs : la Coopération politique européenne et l’Aide au développement. Néanmoins, ce qui est aisé à faire pour un État-nation ne l’est pas pour les Communautés qui vont devoir créer ex nihilo leur propre représentation extérieure. Faisant référence aux droits de légation dont jouissent les États en tant que principaux acteurs sur la scène internationale, les Communautés vont donc devoir diminuer leur dépendance aux appareils diplomatiques des États membres. D’autant plus que ceux-ci délèguent déjà à l’État dominant dans une région particulière l’exercice de la fonction consulaire. Avant la mise en œuvre de la Politique étrangère et de Sécurité commune, la Communauté européenne avait déjà conclu des engagements extérieurs comme les accords commerciaux de Lomé dans les années 1970 avec les pays en développement d’Afrique, des Caraïbes et d’Asie (ACP) ou défendu des positions dans les instances multilatérales sur des sujets variés allant du commerce à l’environnement.

Le domaine de la politique étrangère était lié à la Coopération politique européenne qui appelait à la collaboration entre les représentants des États membres dans les pays tiers, mais aussi auprès des organisations internationales. Les consultations devaient être régulières à New York, Genève et Vienne et le ministre des Affaires étrangères de l’État qui exerçait la présidence de la CEE prononçait un discours à l’occasion de l’Assemblée générale de l’ONU.

Les contacts, qui sont de la responsabilité de la présidence ou de la Troïka, se font aussi avec les groupements régionaux comme l’ASEAN, le Conseil de coopération du Golfe ou la Ligue arabe.

C’est par la coopération et l’aide au développement que des représentations communautaires s’établirent hors des frontières européennes. Avant la décolonisation en Afrique, les relations entre Bruxelles et les États africains sous domination européenne étaient régis par la quatrième partie du Traité de Rome. Les colonies y étaient désignées comme des « pays et

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territoires non européens entretenant avec la Belgique, la France, l’Italie et les Pays-Bas des relations particulières »⁴⁰. Avec l’indépendance, les pays africains ouvrirent des missions diplomatiques à Bruxelles ou 18 étaient accréditées en 1963 tandis que la Communauté se concentrait sur l’aide au développement à défaut de pouvoir compter sur une représentation diplomatique complète.

En 1964, un organisme semi-autonome financé par la Commission fut créé pour organiser la répartition des aides. L’Association européenne pour la coopération aurait pour mission de recruter les chefs de mission, les contrôleurs délégués, et le personnel nécessaire afin de s’occuper des bureaux de la Commission. Au début des années 1970, 30 bureaux répartis dans le monde formaient l’ossature de la représentation extérieure de la Communauté.

Néanmoins, les États membres, en particulier la France, avaient du mal à accepter que la Commission dispose d’un réseau et s’érige en gouvernement européen. C’est après la crise de la « chaise vide » et avec le compromis du Luxembourg que le pouvoir de la Commission fut réduit en 1966. Elle perdit le monopole en matière de représentation extérieure des Communautés qui fut partagé entre son président et la présidence du Conseil. C’est désormais le réseau diplomatique de l’État en charge de cette présidence qui devait assurer, avec la Commission, la représentation extérieure.

Quant aux accords avec les pays ACP, ils eurent la particularité de ne plus porter uniquement sur la coopération au développement, mais aussi sur les échanges, la coopération culturelle et l’intégration régionale, faisant ainsi entrer un aspect plus politique. L’expansion du réseau ne s’est alors plus limitée aux ACP avec la signature en 1975 de protocoles entre la Communauté et huit pays de la Méditerranée. Ils entraînèrent l’ouverture de « délégations » tout comme en Amérique latine et en Asie (Tokyo en 1974, Bangkok et Delhi en 1983). En Amérique du Nord, la CEE obtient le statut d’observateur aux Nations unies en 1974 et y ouvre officiellement une délégation, mais c’est à Washington que l’on trouve la plus ancienne représentation extérieure des Communautés européennes. Ouverte en 1954, la délégation de la Commission fut aussi la première, en 1972, à obtenir un statut diplomatique à part entière.

Parallèlement, la Commission améliora leur statut diplomatique en signant des accords

40 Article 131 du Traité de Rome du 25 mars 1957, op. cit.

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d’établissement avec les pays hôtes et à la fin de la décennie, la plupart des chefs de délégation avaient rang d’ambassadeurs.

Malgré l’absence d’une culture administrative commune, l’expérience glanée par ces représentations fut mise à profit afin de soutenir les politiques communautaires, les accords de coopération, la diffusion des objectifs et des valeurs de la Communauté européenne, mais aussi coopérer et assister sur place avec les représentants des États membres. Ce sont les Directions générales chargées des relations extérieures (DG I), assistées de celle du commerce (DG II), du développement (DG VIII) et de l’information (DG X) qui avaient pour mission de diriger l’ensemble des délégations. L’article J-6 du TUE instaurera la coopération entre les missions diplomatiques des États membres et les délégations de la Commission auprès des tiers afin d’assurer la mise en œuvre de la PESC.

Cependant, entre l’échec du « rapport Tindemans » en 1975 qui souhaitait mettre en place une véritable politique extérieure disposant d’un centre unique de décision et le Traité de Maastricht, seule la CPE permit de faire les premiers pas vers une union politique des Communautés. C’est lors du Conseil européen de Milan en 1985 qu’est décidé la convocation d’une conférence intergouvernementale afin d’amender le Traité de Rome, relancer la construction européenne mise à mal par les crises du début des années 1980 et progresser dans le domaine de la « politique étrangère européenne » comme indiqué dans l’article 30-1⁴¹, première fois que cette dénomination apparaît explicitement même ce n’est pas encore une politique « commune ». Les États doivent cependant déterminer des positions communes afin de définir des principes et objectifs communs tout en évitant des prises de position nuisant à la cohérence de l’ensemble dans les relations internationales ou au sein des organisations internationales (article 30-2). Associant la Commission (article 30-3) et le Parlement européen (article 30-4), il permet de rapprocher la CPE intergouvernementale des institutions européennes en exigeant la cohérence entre les « politiques extérieures de la Communauté européenne » et les « politiques convenues au sein de la coopération politique européenne » (article 30-5).

41 Acte unique européen, op. cit.

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C’est l’Acte unique qui institutionnalise le Conseil européen ainsi que son secrétariat permanent et qui permet à la CPE d’avoir une « présidence », mais qui favorise également le

« dialogue politique avec les pays tiers et les groupements régionaux » (article 30-8). Il a donc une place particulière dans la définition non pas seulement de la PESC, mais de son évolution, car le traité de Maastricht, même s’il procure des avancées dans ce domaine créé aussi de nouveaux blocages avec une Europe instituée bâtie sur trois piliers distincts.

2 – L’Europe de Maastricht, armée pour la diplomatie ?

La guerre froide ayant pris fin, le conflit est-ouest n’avait plus lieu d’être tout comme la protection des États-Unis sur l’Europe. Bruxelles et les États membres lancèrent les programmes PHARE et TACIS à destination des pays d’Europe de l’est et centrale (PECO) et envisagèrent de se doter, après plusieurs échecs, d’un rôle en matière de sécurité et de défense. Le calendrier de la construction européenne leur imposait également d’avancer sur le projet d’union économique et monétaire (UEM), deux conférences intergouvernementales furent donc convoquées en juin 1990 lors du Conseil européen de Dublin pour le mois de décembre, l’une portant sur l’UEM, l’autre sur l’union politique⁴². Le couple franco-allemand suivra avec attention ces conférences, ayant auparavant évoqué leurs visions de l’Europe dans des lettres à destination de leurs homologues (18 avril 1990 ; 6 décembre 1990). C’est lors du Conseil européen à Rome en décembre 1990 que les grandes lignes seront précisées. La PESC devra contribuer à la stabilité internationale, à promouvoir la démocratie et le respect des droits de l’homme tout en tenant compte des relations particulières des différents États membres.

Le projet de traité ne sera adopté qu’au Conseil européen de Maastricht en décembre 1991, le temps pour la Communauté d’affronter deux épreuves majeures, ses divisions sur l’attitude à adopter face à l’invasion du Koweït ainsi que la réponse à apporter à la désintégration de la Yougoslavie, sans oublier la question de la réunification allemande et des craintes qu’elle pouvait soulever. Si l’affaire du Golfe fut brève, celle des Balkans va traumatiser cette Europe

42 Conclusions du Conseil européen de Dublin, juin 1990. [En ligne :

http://www.consilium.europa.eu/fr/european-council/conclusions/pdf-1992-1975/DUBLIN-EUROPEAN-COUNCIL,-24-AND-25-JUNE-1990(1)/]. Consulté le 14 mars 2012.

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politique en construction, l’absence de positions communes ayant précipité la région dans la guerre. Le statut fédéral de la Yougoslavie est remis en question depuis février 1990 quand le parti communiste de la « Grande Serbie » de Milosevic rompt les ponts avec la Slovénie et la Croatie ou des gouvernements non communistes arrivent bientôt au pouvoir suite à des élections libres. La Croatie se dotera d’une constitution en décembre 1990 tandis qu’un référendum en Slovénie se prononce pour l’indépendance, ce que les deux pays proclameront le 25 juin 1991. L’armée fédérale, essentiellement serbe, commencera alors son intervention.

La France restait attachée à l’idée d’un État centralisé en Yougoslavie et n’était donc pas favorable aux déclarations d’indépendance des Croates et des Slovènes, l’Allemagne ayant pris une position diamétralement opposée, une position commune n’était pas envisageable.

Au-delà de l’affaire yougoslave, ce fut la première fois que l’Allemagne réunifiée prenait une position diplomatique en accord avec ses « intérêts nationaux » prônant le droit à l’autodétermination des peuples tandis que la France n’y voyait que des « tribus »⁴³ dont l’indépendance et la multiplication de petits États pourraient, à terme, profiter à l’Allemagne.

Les conflits des Balkans marquèrent la création de la PESC alors que le désaccord franco-allemand à la veille de Maastricht risquait d’entraîner une grave crise institutionnelle, voir une désintégration de la CEE. Paris et Bonn tentèrent de rapprocher leurs positions et d’accorder la priorité à la cohésion des Douze.

Mais si Paris reconnut en juillet elle aussi le droit à l’autodétermination, elle prit l’initiative d’une conférence de paix le 27 août avec la création d’une commission d’arbitrage, soutenue par l’Allemagne, et le 19 septembre, le couple préconisa l’envoi d’une force d’interposition sous l’égide de l’Union de l’Europe Occidentale (UEO)⁴⁴. L’après conférence de Maastricht révélera que les divergences n’avaient pas disparu même si les Douze avaient pu se mettre d’accord le 16 décembre sur un calendrier pour la reconnaissance des États est-Européens (entre le 23 décembre et fin janvier), ce qui fut présenté comme le premier exercice d’application de la PESC. Néanmoins, l’Allemagne mettra ses partenaires devant le fait

43 Mitterrand François, Allocution sur la fin des empires en Europe, la montée des nationalismes, le "désir d'unité occidentale" entre les pays de la CEE et la nécessité de mise en place d'une structure permanente de l'Europe sous forme de Confédération, février 1992. [En ligne : http://discours.vie-publique.fr/notices/927004300.html].

Consulté le 16 septembre 2013.

44 Organisation européenne de sécurité et de défense créée en 1954, mais qui restera dans l’ombre de l’OTAN.

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accompli en reconnaissant unilatéralement la Croatie et la Slovénie le 23 décembre, sans attendre la décision du comité d’arbitrage, provoquant l’ire de la France et des États-Unis.

Dès lors, tandis que le processus de ratification du traité de Maastricht se déroulerait pendant l’année 1992, les Européens allaient devoir d’impliquer davantage alors que la guerre se généralisait dans l’ex-Yougoslavie. Ne pouvant envoyer que des négociateurs pour obtenir des cessez-le-feu locaux ou imposer des sanctions à la Serbie et au Monténégro, les Douze étaient divisés et l’envoi de troupes sous l’égide de l’UEO fut bloqué par certains États membres. Cette impuissance affectera la crédibilité de l’UE en tant qu’acteur international même si elle participera à la force des Nations unies qui, à l’aide de l’OTAN, interviendra à l’été 1995 pour permettre l’ouverture de négociations.

Le traité

Signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1^er novembre 1993, le Traité sur l’Union européenne (TUE)⁴⁵ crée, malgré la volonté d’assurer une cohérence institutionnelle (Article C du TUE), une structure à trois piliers. Le premier concerne les prérogatives communautaires regroupant la CEE, la CECA et la CEEA sous l’appellation de Communauté européenne. Cela couvre donc les domaines économiques et la politique commerciale, l’aide au développement et les aspects extérieurs des politiques internes. La Commission y tient une place centrale, assistée du Parlement. Ce premier pilier dépasse le seul domaine économique avec l’introduction de thèmes, énoncés dans l’article 3 du Traité instituant la Communauté européenne (TICE)⁴⁶, comme la défense de l’environnement (article 130r à 130t du TICE), une politique dans le domaine de la coopération au développement (article 130u à 130y du TICE) ou la création de la citoyenneté européenne qui garantit à tout citoyen des États membres le respect des droits de circulation, de séjour et, sous certaines conditions, de vote sur tout le territoire de la Communauté (article 8 du TICE).

45 Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992, Op. cit.

46 Traité instituant la Communauté européenne, Journal officiel des Communautés européennes, août 1992. [En ligne : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:11992E/TXT&from=FR]. Consulté le 16 avril 2012.

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Le second pilier, sur lequel nous reviendrons, est consacré exclusivement à la Politique étrangère et de sécurité commune tandis que le troisième pilier concerne la justice et les affaires intérieures (JAI) et dont les principes sont énoncés dans l’article K du TUE⁴⁷. La libre circulation des biens et des personnes sur le territoire de la Communauté imposait une harmonisation des dispositions législatives et réglementaires nationales des États membres afin de coordonner l’action de l’UE dans les domaines de la lutte contre différents trafics ou d’établir les règles régissant le franchissement des frontières extérieures et la politique migratoire.

Sur les questions de fonctionnement de l’UE, le Conseil des ministres, qui prend les décisions, voit l’usage de la majorité qualifiée étendue à de nombreux secteurs, ce qui facilite l’adoption des politiques même si l’unanimité prévaut dans les domaines constitutionnels. Le rôle de la Commission est renforcé avec l’extension du vote majoritaire au Conseil des ministres puisque ses propositions ont plus de chances d’être acceptées. Le Parlement européen dispose désormais d’un droit de regard sur la nomination des membres de cette dernière et bénéficie de l’extension de la procédure dite de l’ « avis conforme » qui lui permet d’approuver ou de refuser les décisions du Conseil des ministres dans de nombreux domaines. D’autre part, la nouvelle procédure de codécision donne au Parlement le droit d’amender les décisions du Conseil, avec l’intervention de la Commission si nécessaire et d’un système de conciliation en cas de blocage.

Si Maastricht pose les bases de la division en pilier que Lisbonne supprimera, certaines dispositions et prérogatives de ce traité devront être précisées à l’aide d’autre conférence intergouvernementale. L’Union européenne divisée en pilier pour satisfaire les ambitions de chacun n’allait mener qu’au blocage de la politique étrangère à l’inverse d’autres domaines qui profitèrent des avancées maastrichtiennes, économie et judiciaire en premier lieu. Il faudra donc, dans le cadre de la PESC, affiner les droits et devoirs de chacun et le Conseil européen y tiendra une place primordiale, clarifiant le rôle des EMs dans la PESC. Ainsi, le second pilier, l’héritier institutionnalisé de la CPE, représente la dichotomie entre la PESC et le premier pilier qui ne permet pas de parler d’une politique extérieure commune au sens

47 Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992, op. cit.

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large incluant la diplomatie et l’économie, cette dernière étant indispensable à toute action coercitive. Avec Maastricht, les institutions du premier pilier utilisent la méthode communautaire et le vote à la majorité qualifiée au Conseil de l’UE. Pour le second pilier, c’est la méthode intergouvernementale et le Conseil de l’UE ou le principe d’unanimité prévaut généralement. La méthode communautaire vise à opérer la synthèse entre la supranationalité et l’intergouvernementabilité, la Commission propose, le Conseil et le Parlement votent. Nous retrouvons le Conseil de l’UE comme centre de décision commun capable d’adopter les actes communautaires et les actes intergouvernementaux de la PESC, avec son secrétariat comme ingénieur de cette politique, mais la Commission partage avec les États un pouvoir de décision alors qu’elle n’est qu’associée au second pilier.

Regroupés dans la section J du TUE, onze articles définissent pour la première fois le cadre de la Politique extérieure et de sécurité commune, les objectifs et les procédures d’intervention de la Communauté. L’article J.1 énonce les objectifs de l’UE sur la scène internationale, en accord avec la Charte des Nations unies et l’Acte final d’Helsinki (défense des valeurs communes, sécurité, paix, coopération internationale, démocratie et respect des droits de l'homme) que nous retrouverons dans les interactions entre Bruxelles et l’Asie. Principes maintes fois énoncés, leur mise en application est cette fois facilitée par deux instruments : la coopération qui doit permettre d’arriver à des positions communes (J.2) et les actions communes, décidées par le Conseil de l’UE, qui « engagent les États membres dans leurs prises de position et dans la conduite de leur action » (article J.3, alinéa 4). Il est même évoqué l’idée d’une défense commune dans l’article J.4, « une politique commune de défense, qui pourrait successivement mener à une défense commune », mais il faudra attendre les évolutions ultérieures pour qu’elle soit de nouveau évoquée.

Si chaque État membre, ou la Commission peuvent saisir le Conseil au sujet de questions relevant de la PESC, c’est le Conseil de l’UE qui « définit les principes et les orientations » (article J.8). Le Parlement, ne disposant que du droit à une information régulière déjà évoquée (article J.7), n’hésitera pas à critiquer les imprécisions du traité de Maastricht dans une résolution du 18 décembre 1992. Il évoquera ainsi le fait que le « Traité de Maastricht n'ait pas suffisamment précisé les relations entre les diverses institutions communautaires en

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ce qui concerne la représentation extérieure de l'Union »⁴⁸, mais aussi l’article 228-A du traité qui permet au Conseil d’adopter des politiques extérieures sans qu’il lui soit nécessaire de demander son avis.

L’intergouvernementalisme, le Conseil européen et ses déclinaisons

Intégré dans le dispositif communautaire par l’Acte unique, mais existant de manière informelle depuis 1961 et son premier sommet à Paris, le Conseil européen est l’organe qui prévaut sur tous les autres. Réunissant au moins deux fois par an les chefs d’États et de gouvernement ainsi que le président de la Commission, il « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales » (article D du TUE)⁴⁹. Il doit répondre aux propositions faites par la Commission ainsi qu’aux amendements du Parlement offrant ainsi, comme avec le Conseil des ministres, aux États membres la liberté de fixer l’agenda européen. Il a pour objectif d’intensifier les relations de l’Union avec les différentes régions et favoriser la coopération économique, politique et sociale. Au sommet de Luxembourg en 1991⁵⁰, les représentants du Conseil se fixèrent comme objectifs et conditions d’une politique étrangère commune : le renforcement de l’Union comme organe politique cohérent vers l'extérieur et de la politique de défense propre à l'Union et la participation active dans la politique de sécurité internationale.

Après l’impulsion de Maastricht, le traité d’Amsterdam (1997, entrée en vigueur en 1999) donnera au Conseil un rôle un peu plus explicite, celui de « décider des stratégies communes à mettre en place par l’UE dans les domaines où les États membres ont d’importants intérêts

Dans le document La politique étrangère et de sécurité commune et l’Asie : l’ère de l’apprentissage pour la diplomatie européenne ? 1991-2011 (Page 48-74)