❐L’Union européenne s’est engagée précocement dans la lutte contre le changement climatique
L’UE a adopté dès 1991 sa première stratégie d’atténuation du changement climatique.
Celle-ci fixait un cadre d’action pour limiter les émissions de CO2 tout en améliorant l’efficacité énergétique. Alors que les émissions de CO2 avaient fortement augmenté en Europe entre 1970 et 199019, l’Europe a pris l’engagement dans le cadre de la CCNUCC de stabiliser ses émissions entre 1991 et 2000.
Puis, en 1997, dans le cadre du Protocole de Kyoto, l’Union européenne s’est engagée à atteindre conjointement avec ses quinze États membres l’objectif de réduction de 8 % des émissions de GES20.
❐L’UE a construit un cadre politique de réduction des GES
Après 1997, l’Union européenne a précisé le cadre politique de mise en œuvre de ses engagements internationaux. Ce cadre comprend d’abord un accord « de partage de la charge » entre les États membres, conclu lors du conseil des ministres de l’environnement de juin 1998 et formalisé par une décision du Conseil en 2002. Il inclut ensuite le « programme européen sur le changement climatique » publié en 2000. Ce programme décrit quelles politiques et quelles mesures doivent être adoptées par l’UE et les États membres pour remplir leurs obligations en matière de réduction de leurs émissions de GES. En outre, la stratégie de la Commission européenne à l’horizon 2020 a fait l’objet de deux communications : sur les bases de la stratégie d’une part21, en 2005, précisant d’autre part22 la route à suivre, en 2007. Enfin, l’enjeu climatique a été intégré aux objectifs globaux de l’Union européenne à l’occasion du traité de Lisbonne, en 2007. La disposition se retrouve désormais à l’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) : « la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants (…) la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique. »
❐L’UE a déployé des outils permettant de réduire les GES
L’Union européenne a déployé plusieurs outils pour réussir la mise en œuvre de ses engagements. Elle a ainsi mis en place un mécanisme de surveillance des émissions de GES des différents États membres23. Elle demande en outre aux États membres de fournir un
18 Pierre-Yves Le Borgn’ ; Rapport autorisant la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 ; Rapport de la commission des affaires étrangères sur le projet de loi, adopté par le Sénat, rapport n° 2202, septembre 2014.
19 Rapport sur l’état de l’environnement, 1992.
20 Raphaël Romi ; Droit international et européen de l’environnement ; Montchrestien, 2013.
21 Communication de la Commission, du 9 février 2005, « Vaincre le changement climatique planétaire » [COM(2005) 35 - Journal officiel C 125 du 21 mai 2005].
22 Communication de la Commission du 10 janvier 2007 ; Limiter le réchauffement de la planète à 2 degrés Celsius - Route à suivre à l’horizon 2020 et au-delà ; [COM(2007) 2 final - Non publié au Journal officiel].
23 Décision 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto.
rapport annuel comprenant leurs émissions annuelles de gaz à effet de serre; l’utilisation, la répartition géographique et les types de crédits utilisés; les progrès prévus et les prévisions nationales; les informations sur les politiques et les mesures nationales. L’Union européenne a également instauré en 2005 le Système communautaire d’échange de quotas d’émissions (SCEQE) en anglais European Union Emissions Trading System (EU ETS) pour les grandes installations émettrices de CO2, sur la base de la directive 2003/87/CE. Ce texte a été modifié à plusieurs reprises. Elle a édicté un règlement visant à limiter les émissions de CO2 des voitures neuves.
❐Le paquet climat-énergie marque une nouvelle étape dans la définition des objectifs à 2020
Une nouvelle impulsion a été donnée en décembre 2008, lorsque le Conseil européen, sous présidence française, a adopté le « Paquet énergie-climat ». « Le Paquet énergie climat aborde de manière intégrée les enjeux énergétiques et climatiques »24. Le paquet climat-énergie a été suivi en 2009 de quatre directives, un règlement et une décision, ainsi que de la directive sur l’efficacité énergétique publiée en 2012.
Les trois grands objectifs du paquet climat-énergie, dits « 3 x 20 » sont :
– réduire de 20 % les émissions de GES de l’Union par rapport à 1990 (30 % en cas d’accord pour l’après 2012, comme rappelé plus haut) ;
– réduire de 20 % la consommation énergétique européenne par rapport à l’augmentation tendancielle ;
– porter à 20 % la part des Énergies renouvelables (EnR) dans la consommation finale d’énergie.
La stratégie « Europe 2020, pour une croissance intelligente, durable et inclusive » adoptée en 2010, qui décline cinq grands objectifs dont un objectif centré sur l’environnement, a repris dans ce cadre les « 3 x 20 » du Paquet énergie-climat.
❐De nouveaux objectifs pour 2030
Le rapprochement de l’échéance de 2020 a donné à l’Europe l’occasion de réaffirmer son rôle en définissant un nouveau cadre d’action énergie-climat à l’horizon 2030, remplaçant le 3 x 20. Au mois de janvier 2014, la commission a publié un livre blanc sur le cadre énergie-climat 2030, accompagné d’une proposition de réforme du système ETS, puis en juillet une communication complémentaire sur l’efficacité énergétique. Le cadre proposé prévoyait un objectif de réduction des émissions de GES de 40 % par rapport au niveau de 1990, une amélioration de l’efficacité énergétique de 30 % et une augmentation de 27 % de la part des énergies renouvelables.
Dans le cadre des discussions sur ce projet, le Parlement européen a d’initiative adopté en février 2014 une résolution qui demande à la commission et aux États de se montrer plus ambitieux sur certains points, en fixant en particulier un objectif d’efficacité énergétique de 40 % et en augmentant à 30 % minimum celui de la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale. Parmi les points en débat figuraient l’absence d’objectifs nationaux pour les EnR dans la proposition de la commission, rendant de fait l’objectif global non contraignant pour les États pris individuellement, ainsi que le caractère non contraignant de l’objectif d’efficacité énergétique.
24 Panorama énergies-climat 2014, DGEC.
Le 23 et 24 octobre 2014, le Conseil européen est parvenu à un accord sur le « cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 », qui permettra à l’UE de respecter le calendrier que les parties à la CCNUCC ont adopté en vue de la négociation de 2015.
Il est le fruit de longues négociations préalables entre États qui souhaitaient des objectifs contraignants et d’autres qui en refusaient le principe ou n’étaient prêts qu’à en accepter certains. Il traduit des arbitrages compliqués et délicats entre pays, le mix énergétique et l’état d’avancement vers une société décarbonnée étant très différents dans chacun d’eux.
Ainsi, l’opposition résolue de la Pologne à tout engagement ferme et l’absence de volonté forte d’une partie des États membres ont bloqué jusqu’à présent tout engagement précis et réparti entre les États du même type que ceux adoptés lors du Paquet énergie-climat de 2008.
Le texte du cadre d’action25 indique que « le Conseil européen a approuvé un objectif contraignant consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l’UE d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990.
À cette fin :
–l’objectif sera atteint collectivement par l’UE, de la manière la plus efficace possible au regard des coûts, les réductions à opérer d’ici 2030 dans les secteurs relevant du SCEQE et dans les secteurs qui n’en relèvent pas s’élevant respectivement à 43 % et 30 % par rapport à 2005 ;
–tous les États membres participeront à cet effort, en conciliant équité et solidarité (…).
Un objectif d’au moins 27 % est fixé au niveau de l’UE en ce qui concerne la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l’UE à l’horizon 2030. Cet objectif sera contraignant pour l’UE. Il sera réalisé grâce à des contributions des États membres, guidés par la nécessité d’atteindre collectivement l’objectif de l’UE, ce qui n’empêchera pas les États membres de fixer leurs propres objectifs nationaux plus ambitieux et de prendre des mesures à l’appui de ces objectifs, dans le respect des lignes directrices concernant les aides d’État, compte tenu également du degré d’intégration des États membres dans le marché intérieur de l’énergie (…).
Un objectif indicatif d’au moins 27 % est fixé au niveau de l’UE pour améliorer l’efficacité énergétique à l’horizon 2030 par rapport aux scénarios de consommation future d’énergie, sur la base des critères actuels. Cet objectif sera réalisé d’une manière efficace au regard des coûts et respectera pleinement l’efficacité du SCEQE en termes de contribution aux objectifs généraux en matière de changement climatique. La question sera réexaminée d’ici 2020, dans l’optique d’un objectif de 30 % pour l’UE.
La Commission proposera des secteurs prioritaires dans lesquels des gains d’efficacité énergétique importants peuvent être obtenus, ainsi que les moyens d’y parvenir à l’échelle de l’UE, l’UE et les États membres concentrant leurs efforts réglementaires et financiers sur ces secteurs.
Ces objectifs seront atteints dans le plein respect de la liberté des États membres de déterminer leur propre bouquet énergétique. Ils ne seront pas traduits en objectifs contraignants sur le plan national. Chaque État membre est libre de fixer des objectifs nationaux plus élevés ».
Le Conseil et les États membres ont salué un accord ambitieux qui permet à l’Europe de se donner un nouveau cap et de se présenter unie dans la perspective des négociations de la fin de l’année 2015.
25 Note du SG du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014, « conclusions sur le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 », EUCO 169/14, CO EUR 13, CONCL 5.
Mais le texte est estimé par certains comme insuffisant. À titre d’exemple, le député européen, Claude Turmes26, entendu en section fin 2013, a souligné depuis que l’objectif de 20 % en 2020 n’était déjà pas cohérent avec la trajectoire de long terme nécessaire pour limiter le réchauffement à 2° C. En outre, il note que le résultat atteint en 2030 pourrait n’être que de 26 % si le SEQE-UE, dont le cadre d’action sera réformé, ne joue pas pleinement son rôle. Selon lui, l’objectif de 40 % de réduction des émissions de GES en 2030 obligera à doubler la moyenne des réductions annuelles d’émissions pour la période 2030-2050 par rapport à la période 2010-2030 pour contribuer à proportion à l’objectif des 2° C.