À partir de 1997, la France « change de braquet » et affiche de plus en plus fortement son ambition climatique, ouvrant la voie à une présence de plus en plus importante du climat dans la loi. Par ailleurs, le programme de lutte contre le changement climatique, désormais plus ambitieux, va laisser la place aux premiers plans nationaux de lutte contre le changement climatique.
❐Le pouvoir législatif s’approprie l’enjeu climatique
Un premier rapport parlementaire est produit en 1999 sur le sujet du changement climatique. Il marque l’implication du Parlement sur le sujet du climat. Depuis, le Parlement produit chaque année un rapport concernant les négociations internationales sur le changement climatique.
La France ratifiera le protocole de Kyoto après adoption de la loi n° 2000-645 du 10 juillet 2000, votée à la quasi-unanimité du Parlement.
En 2001, le code de l’environnement est modifié et affirme désormais que « la lutte contre l’intensification de l’effet de serre et la prévention des risques liés au réchauffement climatique sont reconnues priorités nationales ».
En 2005, un pas décisif est franchi avec la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE) du 13 juillet. En effet, cette loi officialise et consolide le lien entre politiques publiques de l’énergie et du climat. Elle indique ainsi dans son article 2 que « la lutte contre le changement climatique est une priorité de la politique énergétique qui vise à diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de gaz à effet de serre de la France. En conséquence, l’État élabore un «plan climat», actualisé tous les deux ans, présentant l’ensemble des actions nationales mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique.
En outre, cette lutte devant être conduite par l’ensemble des États, la France soutient la définition d’un objectif de division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d’ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés. »
❐Ambition inaccomplie du programme national de lutte contre le changement climatique, de 2000
Le Programme national de lutte contre le changement climatique (PNLCC) paraît en 2000. Les engagements pris par l’Europe et la France à Kyoto ont en effet nécessité la mise en œuvre d’un nouveau programme national.
La décision a été prise par la Commission interministérielle de l’effet de serre réunie, en novembre 1998, sous la présidence du Premier ministre. Pour élaborer le futur programme
national, la MIES a mis en place des groupes sectoriels, dont le rôle a été de définir des mesures soit susceptibles de renforcer des actions déjà entreprises, soit nouvelles.
Le programme souligne que « si des mesures supplémentaires à celles déjà décidées n’étaient pas prises, on prévoit une hausse constante des émissions de gaz à effet de serre entre 2000 et 2010, liée pour l’essentiel à des consommations croissantes d’énergie d’origine fossile dans les secteurs des transports, résidentiel et tertiaire ».
On trouve dans le programme des mesures très proches par leur nature de celles qui avaient été retenues jusqu’en 1997, fondées sur les réglementations, la maîtrise de l’énergie dans le bâtiment et dans les usages d’électricité spécifique, l’amélioration du système de transports… c’est-à-dire quasi exclusivement orientées vers l’énergie, même si l’enjeu climatique stricto sensu commence à émerger fortement. Pour la première fois, on y voit apparaître des instruments économiques d’incitation, notamment un projet de taxe carbone, la volonté de mettre en œuvre des instruments de marché, de maîtriser la demande d’énergie et de sensibiliser le public aux conséquences de ses choix de consommation.
Le Sénat le présentait ainsi en 200131 « Il détermine la stratégie mise en œuvre au cours de la prochaine décennie pour respecter l’engagement relatif à la stabilisation des émissions françaises de gaz à effet de serre. Il repose sur trois types de mesures :
–la réglementation, la normalisation et la labellisation et des actions de maîtrise de l’énergie touchant tous les secteurs de l’économie ;
–des instruments économiques ;
–des mesures structurelles dans les transports, le bâtiment et l’énergie.
Les trois catégories de mesures visent l’ensemble des secteurs industrie, production d’énergie et énergies renouvelables, transports, bâtiment, agriculture, forêts, déchets. Une contribution significative est demandée au secteur de la production d’énergie dont la part des émissions de gaz à effet de serre représente seulement 8 % des émissions totales de notre pays. Ce programme pourrait permettre à la France, d’ici 2012, d’éviter d’émettre 16 milliards de tonnes et de stabiliser les émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990 ».
Dans un avis de 2006, notre assemblée considérait à ce sujet32 « qu’entre 2008 et 2012, pour respecter ses engagements internationaux, la France ne doit pas émettre plus de 144 millions de tonnes équivalent carbone (MteqC) par an. Or, l’évolution de ses émissions montre que celles-ci pourraient atteindre 160 MteqC en 2010 sans autres mesures. C’est pourquoi le gouvernement a choisi de calibrer le PNLCC, lors de sa préparation, de manière à remplir l’objectif de Kyoto sans avoir recours, en principe, aux mécanismes de flexibilité. »
Mais, « le bilan 200233 du PNLCC a montré que la très légère réduction des émissions de gaz à effet de serre en 2001 par rapport à 1990 masquait une grande disparité dans la mise en œuvre des mesures et l’évolution des différents secteurs ». Aussi en 2003, la MIES a été chargée par le Premier ministre de coordonner l’élaboration d’un plan d’action renforcé : le Plan climat 2004.
31 PLF 2002, tome VI, énergie.
32 Éliane Bressol ; Les enjeux de l’après-Kyoto ; Les avis et rapport du Conseil économique, social et environnemental, Les Éditions des Journaux officiels, avril 2006.
33 Les enjeux de l’après-Kyoto, cité.
Encadré 1 : La fin de la production de charbon
La production nationale du charbon a connu une baisse constante entre l’après-guerre (47 millions de tonnes en 1947) et le début des années 2000 (2 millions de tonnes en 2003). Le groupe Charbonnage de France (CdF) a dû faire face à des coûts d’exploitation de plus en plus élevés au fil de l’épuisement des gisements « faciles ».
Dans un document sur la fin de l’exploitation charbonnière, la Cour des comptes relève que de 1999 à 2004, le charbon français est vendu à un prix inférieur à son coût d’extraction. En 2002, le prix de vente était de 49,8 euros/t alors que le coût de revient atteignait 222,8 euros. Du fait des pertes d’exploitation liées aux activités extractives et de l’absence de toute perspective d’amélioration de la situation, les pouvoirs publics ont mis en œuvre un programme de fermeture progressive des mines et ont soutenu l’élaboration d’un « pacte charbonnier » signé en octobre 1994 en la direction du groupe CdF et la plupart des organisations syndicales. Ce texte, qui prévoit la fin de la production nationale de charbon en 2005, s’accompagne de mesures sociales. La fin de l’exploitation du charbon en France est officiellement intervenue le 23 avril 2004, avec la fermeture du puits de La Houve en Lorraine.
La fin de la production de charbon s’est donc opérée en parallèle des premières négociations sur le changement climatique, mais sans lien direct avec elles. Elle doit être vue comme l’achèvement d’une histoire industrielle et sociale sous la pression d’une réalité économique résultant d’une baisse de la consommation liée à la concurrence du pétrole conjuguée à la baisse du prix du charbon sur le marché mondial.
❐Les plans de lutte contre le changement climatique
Parallèlement à l’examen de la Loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique (POPE), et anticipant ses exigences, un « plan climat » a été élaboré dès 2004. Comme les programmes précédemment adoptés, ce plan répond à un double objectif de planification nationale, mais aussi de compte rendu, vis-à-vis de Bruxelles, de la mise en œuvre des engagements de la France en réponse à la politique-climat européenne.
Le Plan Climat 2004, présenté par Serge Lepeltier, ministre de l’Écologie et du développement durable, ouvre le chapitre de ses objectifs sur les affirmations suivantes « le Programme national de lutte contre le changement climatique (PNLCC) a été adopté en janvier 2000 par le précédent gouvernement. Lors du deuxième bilan annuel de mise en œuvre de ce programme, dressé en novembre 2002, il est ressorti clairement que l’application du PNLCC avait été insuffisante jusque-là pour assurer le maintien des émissions françaises de gaz à effet de serre, sous l’objectif de Kyoto à l’horizon 2010, et en particulier pour enrayer l’augmentation des émissions de certains secteurs comme les transports et le bâtiment. En outre, le PNLCC reposait à 40 % sur des mesures de taxation de l’énergie, que le précédent gouvernement avait finalement renoncé à mettre en œuvre. »
En matière de transport, s’y trouve annoncés le bonus-malus sur les voitures particulières et l’affectation de 70 % des dividendes des sociétés d’autoroutes au développement
« d’infrastructures majoritairement sobres (TGV Lyon-Turin, autoroutes de la mer…) ». Le bonus-malus ne verra cependant pas le jour, se heurtant à la fois à l’opposition de parlementaires et d’une campagne de presse. Le ministre de l’Écologie et du développement durable ne sera pas reconduit lors du changement de gouvernement de 200534.
34 Dominique de Villepin remplace Jean-Pierre Raffarin au poste de Premier ministre le 31 mai 2005.
Dans le bâtiment, le plan annonce la généralisation du Diagnostic de performance énergétique (DPE) et l’instauration d’une réglementation thermique, obligatoire dans certains cas d’opérations de rénovation/réhabilitation. Les collectivités se voient incitées à mettre en place des plans climat territoriaux dont la création est annoncée, avec l’appui de l’ADEME, pour 2005.
Le plan prévoit également de s’appuyer sur les mécanismes de marché, de mettre en œuvre les mécanismes de flexibilité pour atteindre les objectifs en préservant et si possible en accroissant la compétitivité. Il contient également un volet « adaptation ». En matière de communication et de sensibilisation, il est à l’origine de la campagne de communication
« Faisons vite, ça chauffe » développée par l’ADEME, et annonce des mesures relatives au changement climatique dans les programmes scolaires, dans le cadre de l’EEDD.
Le plan se décline en actions dont chacune fait l’objet d’un chiffrage en MtCO2eq. La somme des mesures permet au plan climat de s’achever sur l’annonce d’une réduction annuelle des émissions de 72,3 MtCO2eq/an, par rapport à un tendanciel 2010 de 618 MtCO2eq/an.
Le plan climat a été actualisé en 2006, 2009, 2011 puis 2013.
❐En parallèle, création de l’ONERC
L’Observatoire national du réchauffement climatique (ONERC) sera quant à lui créé en 2001 à l’initiative du sénateur de La Réunion, Paul Vergès, indépendamment de la MIES, pour traiter plus spécifiquement des risques liés au réchauffement et des mesures d’adaptation.
Il en a été longuement question dans l’avis du CESE sur « l’adaptation de la France au changement climatique mondial »35.