CHAPITRE 4: LE NOUVEAU RÉGIONALISME MÉTROPOLITAIN
4.5 La portée du nouveau régionalisme sur les pratiques métropolitaines
Quelle est la portée du nouveau régionalisme sur les pratiques métropolitaines? Cette question a été très peu étudiée jusqu’ici. Nous touchons ici au cœur de cette thèse. Les pratiques métropolitaines comprennent l’ensemble des initiatives ou des démarches dont la primauté est l’échelle métropolitaine. Cela englobe les politiques, les institutions et les stratégies métropolitaines. Les politiques métropolitaines visent à doter la région de pouvoirs ou de résolutions en matière d’aménagement, de développement, d’environnement ou autre et sont généralement élaborées par les gouvernements supérieurs ou locaux. Les institutions réfèrent à la création de structures servant à gérer une ou plusieurs fonctions à l’échelle des régions métropolitaines. Ces institutions peuvent avoir un caractère formel ou informel. Enfin les stratégies métropolitaines réfèrent à l’élaboration d’une action coordonnée entre plusieurs acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux de la région métropolitaine en fonction d’un objectif donné. En somme la réorganisation des pratiques métropolitaines peut se définir comme un processus par lequel les régions adaptent les
politiques, les structures institutionnelles et les stratégies régionales en fonction des conditions changeantes de l’environnement métropolitain.
Rappelons que les pratiques métropolitaines peuvent adopter une forme gouvernementale ou non gouvernementale. Dans le contexte étasunien, l’action métropolitaine dépend de la capacité des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux à structurer une aire métropolitaine se rapprochant de la réalité polycentrique des régions métropolitaines et éventuellement, la capacité de développer une coordination à l’échelle métropolitaine.
Dans notre cadre d’analyse, nous évoquons que le nouveau régionalisme est influencé par une série de facteurs liés à la métropolisation ainsi qu’aux insatisfactions à l’égard de l’organisation institutionnelle. Ce positionnement rejoint en partie celui de Foster (1997b) et son idée d’impulsions régionales ainsi que celui de Hamilton (1999a; 1999b) qui tâche de développer un cadre d’analyse permettant d’intégrer les facteurs derrière les réponses socio- politiques aux transformations métropolitaines.
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ROCESSUS DE RÉORGANISATION DES PRATIQUES MÉTROPOLITAINESFacteurs d ’influence et impulsions Réponse Réorganisation du pouvoir métropolitain Environnement métropolitain
Source : Adapté de Hamilton (2000). « Organizing Government Structure and Governance Functions in Metropolitan Areas in Response to Growth and Change : A Critical Overview », Journal of Urban Affairs, vol. 2, no. 1, p. 65-84.
Pour Foster (1997b), les impulsions régionales se définissent par les facteurs d’influence qui motivent les gouvernements locaux et les groupes non gouvernementaux à développer des politiques ou des initiatives à caractère régional. Ces politiques ou initiatives régionales
peuvent se réaliser par la création de nouvelles structures régionales tels que des organismes de planification ou de développement, par des partenariats privés-publics combinant à la fois des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, par des agences régionales (special districts), par des accords intergouvernementaux ou intersectoriels d’ordre métropolitain, etc. Cela peut également mener à un processus plus ad hoc par lequel les gouvernements, les organismes non gouvernementaux et les citoyens envisagent des projets régionaux et adoptent des initiatives métropolitaines. Selon Foster la présence d’impulsions régionales fortes permet de paver le chemin à des initiatives concrètes alors que l’absence ou la faiblesse des impulsions a tendance à contrecarrer les initiatives tendant vers le régionalisme.
Dans cette même veine, Hamilton (2000) a développé un modèle circulaire afin d’analyser la réaction des milieux régionaux aux transformations métropolitaines. Dans ce modèle tel qu’illustré par la figure 4.1, ce dernier décrit le processus de changement conduisant à une reconfiguration du système de gouvernance ou de gouvernement métropolitain. Ce processus comprend quatre étapes. D’abord l’environnement métropolitain qui réfère aux « conditions du contexte régional » en termes d’organisation politique ou de transformations démographiques, sociales ou économiques. Hamilton (2000 : 68) soutient que :
Concern and dissatisfaction with existing conditions in the Metropolitan area can also start the process. Dissatisfaction is usually related to changes in political policy or demographic and economic shifts. These changes create or exacerbate one or more issues, such as an unwelcome central city policy affecting suburbani es, spatial mismatch o jobs and workers, central city deterioration, congestion, pollution, concentration of poverty provision of municipal services to developing areas, the emergence of sprawl, etc.
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Selon ce modèle, ce sont à partir des préoccupations ou des insatisfactions à l’égard du contexte métropolitain qu'originent le processus de reconfiguration du système de gouvernance régionale. Encore faut-il qu’existent suffisamment d’attention publique et de leadership dans une région pour que ces facteurs initiaux mènent à une réponse de la part des acteurs gouvernementaux et/ou non gouvernementaux et ultimement à une réorganisation du pouvoir métropolitain.
Le deuxième élément du modèle de Hamilton est l’identification des facteurs d’influence (ou d’impulsion) sur le régionalisme. Le contexte métropolitain (ce qui inclut l’organisation institutionnelle) peut encourager ou décourager une réponse aux transformations socio-
conduire à une approche régionale centralisée (régionalisme et coopération régionale) aux problèmes métropolitains ou à une approche décentralisée (respectant l’indépendance et l’autonomie des gouvernements locaux). En s’inspirant notamment de Foster, Hamilton identifie un certain nombre de facteurs d’influence qui vont initier ou décourager des réponses régionales :
• les politiques fédérales et des États;
• le dynamisme de l’infrastructure civique et du milieu des affaires; • la position des médias;
• les promoteurs;
• le besoin de fourniture de services régionaux;
• les pratiques de taxation et l’état des finances locales; • la culture politique;
• le potentiel économique; • les facteurs historiques; • autres.
Le modèle de Foster réfère surtout au contexte socio-politique de l’environnement métropolitain. Les réponses du milieu métropolitain se caractérisent par la manière dont les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux s’entendent pour adapter le système de gouvernance aux conditions changeantes de l’environnement métropolitain. Nous adoptons une approche méthodologique s’inspirant du modèle suivant :
Environnement métropolitain → Impulsions/Réponses → Reconfiguration du pouvoir métropolitain.
Nous nous inspirerons de cette approche. Mais il importe de pousser quelque peu l’analyse en insistant sur « l’interprétation » que font les porteurs du nouveau régionalisme et sur les solutions qu’ils proposent. Ce qui manque au modèle de Hamilton, c’est l’interface conceptuelle opérant entre l’environnement métropolitain et la reconfiguration du pouvoir métropolitain.
Le nouveau régionalisme propose une interprétation et certaines pistes de solutions aux enjeux et problèmes métropolitains. Ce qu’il faut également étudier, c’est le rapport entre les représentations du nouveau régionalisme et la manière dont elles sont interprétées et mises en application par les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux en contexte
métropolitain, c’est-à-dire comment ces acteurs adoptent les paramètres essentiels du nouveau régionalisme dans le discours officiel et dans leurs pratiques.
Comme nous l’avons vu plus tôt, le nouveau régionalisme représente une « réponse à la fois conceptuelle et socio-politique » aux problèmes et aux opportunités engendrés par la métropolisation conduisant vers une série d’efforts visant la réforme des politiques, des institutions et des stratégies métropolitaines. En revenant sur certaines notions invoquées précédemment, nous alléguons que le nouveau régionalisme est à la fois une révision des conceptions urbanistiques et une réponse socio-politique vis-à-vis « l’environnement métropolitain » caractérisé par l’évolution de l’organisation spatiale et institutionnelle. Il agit également comme facteur intermédiaire entre les conditions métropolitaines dans une région donnée et le mouvement de réformes métropolitaines (s’il existe). Le cadre d’analyse proposé s’établit donc par les liens existant entre plusieurs idées conceptuelles que nous avons évoquées tout au long de la première partie. Il s’agit d’abord de l’organisation spatiale caractérisée par l’expansion spatiale des grands centres urbains ainsi que de l’organisation institutionnelle marquée par la fragmentation municipale et la présence d’instances métropolitaines relativement faibles. Comme nous venons de le voir, le troisième concept réfère au nouveau régionalisme qui correspond à la révision des conceptions urbanistiques et comme une réponse socio-politique vis-à-vis l’environnement métropolitain. Ce contexte et ce mouvement devraient à long terme influencer la réorganisation des pratiques métropolitaines. Le modèle suivant (figure 4.2) fait la synthèse du cadre d’analyse élaboré dans les chapitres précédents.
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IGURE4.2
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ADRE D'
ANALYSE DE LA RÉORGANISATION DES PRATIQUES MÉTROPOLITAINESExpansion des grands centres urbains caractérisée par une forme spatiale étalée et
polycentrique
Organisation spatiale
Révision des conceptions urbanistiques et réponse socio-politique vis-à-vis l’environnement métropolitain
Nouveau régionalisme Révision théorique Mouvement activiste
Réorganisation des pratiques métropolitaines
Adaptation des politiques, des structures institutionnelles et des stratégies régionales
Structure du système municipal et métropolitain
Organisation institutionnelle
Ce que nous tâchons de décrire, c’est précisément l’interface existant entre le mouvement du nouveau régionalisme et la réorganisation des pratiques métropolitaines. En d’autres termes, nous cherchons à étudier les arguments servant à justifier des réformes métropolitaines et les acteurs impliqués dans les initiatives visant à mettre en œuvre des politiques, des institutions et des stratégies métropolitaines. L’analyse adopte en ce sens une approche intégrant la logique des acteurs et des institutions dans l’explication du nouveau régionalisme et de l’action métropolitaine.
Dans Urban America in Transformation, Perspectives on Urban Policy and Development, Benjamin Kleinberg (1995) décrit son insatisfaction face aux deux perspectives théoriques dominantes dans le domaine de la politologie urbaine: la perspective écologique (ou fonctionnaliste) ainsi que la perspective néomarxiste. Bien que différentes, ces deux perspectives insistent trop sur les forces économiques du développement urbain et ont tendance à négliger les aspects socio-culturels et le rôle des institutions dans le façonnement de l'environnement social, physique et économique des villes. Ces deux perspectives théoriques voient le rôle du politique comme étant à la remorque des décisions économiques renforçant des intérêts capitalistes.
Kleinberg introduit plutôt une perspective théorique mettant l’accent sur la dynamique interorganisationnelle (interorganizational policy perspective) en insistant sur l’économie
politique du développement. Selon lui, le développement est le résultat concret des interventions d’une multitude d’actions, de politiques, de stratégies et de décisions prises par de nombreux acteurs gouvernementaux, para-gouvernementaux, et non gouvernementaux comprenant les entreprises, les organismes civiques et communautaires sans oublier les citoyens. Le rapport entre les forces économiques et la dynamique interorganisationnelle serait l’élément clé pour interpréter et comprendre le développement urbain contemporain. Pour Kleinberg la ville se développe à partir d’une complexité de rapports et d’échanges impliquant des ressources économiques et socio-politiques.
Cela revient à dire que les changements dans le domaine de l’action publique passent par les valeurs socio-politiques d’un milieu régional donné et par l’action des institutions servant de médiateur entre l’État et le marché (Swanstrom, 1996). La réorganisation des pratiques métropolitaines serait donc le fruit de forces sociales et politiques pouvant faire émerger une vision renouvelée de la gestion et du développement métropolitains. Peirce et Johnson (1997), soutiennent que l’action métropolitaine serait principalement une question de leadership régional. Dans le projet Boundary Crosser qui visait à examiner la collaboration métropolitaine dans dix régions métropolitaines étasuniennes, les auteurs arrivent à la conclusion que : « there is no magical leadership structure, just people and relationships » (Peirce et Johnson, 1997 : 28). La réorganisation des pratiques métropolitaines n’est pas un processus structurel ou logique. Cela a surtout un rapport avec la culture socio-politique régionale spécifique à chaque région. Cela suggère aussi que l’action métropolitaine dépend du comportement, des attitudes, des valeurs et des initiatives des acteurs socio-politiques (gouvernementaux et non gouvernementaux).
D’où l’intérêt d’étudier les motifs derrière les actions publiques métropolitaines. Le nouveau régionalisme procure en ce sens un terrain fertile pour mieux comprendre les idées fondatrices et la dynamique des acteurs socio-politiques derrière l’émergence de politiques, d’institutions et de stratégies métropolitaines. En étudiant le développement de ce courant d’idées et les acteurs qui se l’approprient, cela permet de mieux comprendre de quelle manière s’effectue le passage entre le mouvement du nouveau régionalisme et le champ de l’action métropolitaine. À tout le moins le nouveau régionalisme permet de cibler les principes fondateurs et les stratégies de certains acteurs dans leurs efforts visant à modifier le fonctionnement des ensembles métropolitains.
Sur le plan théorique et méthodologique, nous empruntons une perspective inspirée de la mouvance de l’interorganizational policy perspective telle qu’évoquée par Kleinberg. C’est-à- dire que nous nous intéressons à la dynamique interorganisationnelle des acteurs socio- politiques impliqués dans les enjeux métropolitains comprenant les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. En adoptant comme objet d’étude le nouveau régionalisme, cela nous permet d’observer le développement argumentaire proposé par ces acteurs pour justifier la réorganisation des pratiques métropolitaines.
Un autre élément de recherche important est la relation entre la formation d’un ensemble d’idées et de propositions urbanistiques et les initiatives visant à adapter les stratégies, les politiques ou les structures institutionnelles à l’échelle métropolitaine. Les arguments du nouveau régionalisme appuient forcément le démarrage d’une forme ou d’une autre de réformes métropolitaines. Dans un tel contexte, l’action métropolitaine se construit non seulement à partir de la dynamique socio-politique des régions métropolitaines mais aussi à partir d’un ensemble de propositions théoriques (ou à tout le moins hypothétiques) plus abstraites. En d’autres termes, le mouvement de réorganisation des pratiques métropolitaines, s’il existe, s’alimente significativement des valeurs philosophiques inspirée du nouveau régionalisme et véhiculées par les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux.
En ce qui regarde la plus récente vague de réorganisation des pratiques métropolitaines aux États-Unis, depuis le début des années 1990, la littérature en études urbaines semble indiquer que les acteurs non gouvernementaux tendent à intervenir avec plus d’insistance dans les débats et les actions publiques à l’échelle métropolitaine. Il semble que de manière générale, les gouvernements locaux (maires ou élus municipaux) ne sont pas à priori prédisposés à réformer les structures gouvernementales et même les structures de gouvernance métropolitaines. Les maires et les élus locaux n’étant pas mandatés pour s’occuper des affaires régionales à moins que ces enjeux affectent directement leurs compétences, on ne peut donc pas compter uniquement sur le pouvoir politique formel pour fournir le leadership régional nécessaire au déclenchement de réformes métopolitaines en profondeur. C’est probablement ce qui explique pourquoi les chercheurs étasuniens portent une aussi grande attention à l’implication des acteurs non gouvernementaux dans l’action publique municipale et métropolitaine.
Putnam (1993b), dans sa fameuse étude des gouvernements régionaux en Italie dans les années 1970 a observé que, bien que ces institutions soient identiques dans leurs formes et leurs structures, elles diffèrent substantiellement dans leurs contextes sociaux, économiques, politiques et culturels. Quelques-uns étaient inefficaces et corrompus alors que d’autres étaient efficaces et innovateurs. D'après Putnam, ce qui explique le mieux la variation entre ces gouvernements métropolitains, c’est l’engagement civique qui varie significativement entre les agglomérations. Dans Planning and the Rise of Civil Society in a Global Age, Douglas et Friedmann (1998) soutiennent que nous avons désormais atteint une nouvelle période dans laquelle les revendications pour les droits du citoyen et des entreprises privées gagnent en importance. Aussi, Kathryn Foster (1997b; 2000) tâche d'expliquer la résurgence de l’intérêt pour le régionalisme par le rôle crucial de acteurs non gouvernementaux (ONG, groupes civiques privés et universitaires) ce qu'elle appelle le « régionalisme civique ». Enfin Wallis (1993) parle de « l’infrastructure civique régionale » afin de désigner la participation concomitante du public, du privé et des secteurs civiques procurant une capacité régionale de gouverner. La participation des acteurs non gouvernementaux dans le processus de réorganisation des pratiques métropolitaines est indubitablement un aspect auquel nous devons faire une place fondamentale afin de caractériser l’environnement métropolitain des années 1990 aux États-Unis.
Pour Weir (2000) et pour Kanter (2000), il est clair que dans le contexte actuel, le régionalisme exige la constitution de coalitions entre acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. Ces coalitions peuvent venir des municipalités ayant un intérêt à s’unir. Par exemple, la ville-centre et une portion des municipalités de banlieue de première couronne subissent des problèmes socio-économiques semblables et peuvent avoir un intérêt naturel à se mobiliser autour de certains enjeux métropolitains. Les organisations représentant le secteur des affaires, les groupes sociaux et environnementaux sont également susceptibles d’avoir des intérêts communs concernant certains enjeux métropolitains. Les municipalités et les acteurs non gouvernementaux peuvent aussi trouver leur compte dans des projets d’envergure métropolitaine pour attirer un événement international majeur (comme les Jeux olympiques) ou améliorer la compétitivité régionale. Un autre exemple est le partenariat privé-public dans le domaine du développement économique. Les coalitions du monde des affaires autour du concept de compétitivité métropolitaine dans le contexte de la mondialisation sont presque devenues une constante dans chaque région métropolitaine étasunienne.
Chaque contexte métropolitain est susceptible de développer son propre agencement d’acteurs et d’initiatives selon les particularités des organisations existantes dans le milieu régional (notamment leur engagement civique), les normes, la culture régionale, etc. La métropolisation est aussi liée aux contextes sociaux, économiques, politiques particuliers à chaque milieu. En d’autres termes, la montée du nouveau régionalisme et la réorganisation des pratiques métropolitaines seraient deux phénomènes subordonnés à un processus de construction sociale. En ce sens, la dynamique métropolitaine peut être vue comme une complexité de rapports sociaux impliquant des échanges politiques et économiques entre les organisations gouvernementales et non gouvernementales. Ce processus serait sujet à la présence de « leadership » régional et à l'initiative des acteurs métropolitains. Ainsi, la réorganisation des pratiques métropolitaines serait notamment le fruit de forces sociales et politiques menant vers une vision renouvelée du présent et du futur de la région métropolitaine. C’est ce que nous tâcherons de démontrer à partir de l’étude de cas de Baltimore.
4.6 Conclusion
C’est au début des années 1990 qu’émerge le nouveau régionalisme métropolitain. Si cette dernière phase du régionalisme vise, à l’instar des phases précédentes, à améliorer la coopération et la coordination régionale, on observe que la nature des acteurs impliqués et les arguments invoqués diffèrent considérablement. Le projet du nouveau régionalisme n’est plus tant de répondre à des exigences venues du gouvernement fédéral mais de développer une vision régionale à partir de l’intérieur, de résoudre des conflits ou des problèmes régionaux ainsi que de mobiliser l’ensemble des instances gouvernementales et civiques dans la réalisation de projets à caractère régionaux. Alors qu'une des plus grandes réalisations du fédéralisme métropolitain réside dans l’investissement dans les infrastructures régionales névralgiques, le nouveau régionalisme adopte un discours davantage orienté sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux.
Le nouveau régionalisme ne se limite pas à l’établissement de nouvelles structures gouvernementales ou à d’autres solutions de type structurel comme le regroupement municipal. Au contraire, il encourage le secteur non gouvernemental à s’intéresser aux enjeux métropolitains. D’abord, à titre de ressources pour la constitution d’initiatives
métropolitaines. Ensuite, à titre de mobilisation politique afin de faire réagir les gouvernements locaux et centraux face aux principaux enjeux métropolitains.
Cette thèse s’intéresse tout particulièrement à la portée du nouveau régionalisme sur les pratiques métropolitaines. Il s’agit d’une question encore peu étudiée et qui mérite un examen approfondi d’une étude de cas. Dans la deuxième partie nous allons analyser en profondeur le cas de Baltimore afin de vérifier si le nouveau régionalisme a un réel impact sur la vie publique à l’échelle métropolitaine.
DEUXIÈME PARTIE :
LE NOUVEAU RÉGIONALISME DANS LA RÉGION
MÉTROPOLITAINE DE BALTIMORE
La deuxième partie concerne l’étude de cas de Baltimore. Au chapitre 5 nous présentons un portrait politique et statistique de la région métropolitaine de Baltimore. Baltimore se caractérise par un très petit nombre de gouvernements locaux par comparaison aux agglomérations de même taille. La définition politique de cette région se limite donc à la ville de Baltimore et à cinq comtés soit ceux de Arrundel, Baltimore, Carroll, Harford et Howard que nous étudions plus en détail dans ce chapitre.
Au chapitre 6 nous étudions l’évolution du conseil régional de cette région et la transformation de son rôle, de ses pouvoirs et de sa structure administrative depuis sa