Le renforcement et la consolidation des comtés

Si leurs fonctions initiales visaient davantage à administrer régionalement les services publics de l’État, les comtés assument désormais un éventail de services de nature régionale comme le traitement des déchets, la santé publique, le transport public, la protection de l’environnement, etc. Les comtés ont même vu leurs pouvoirs et leurs champs de responsabilité augmenter progressivement dès les années 1920. Plusieurs facteurs ont contribué à cette évolution. Le comté est ainsi devenu un véritable niveau supramunicipal aux États-Unis. Les comtés centraux jouent également un rôle important dans l’agglomération en concentrant une proportion considérable des agglomérations urbaines. Selon le bureau du recensement, le comté d’une région métropolitaine qui comprent la plus grande ville est qualifiée de comté central.

Comme on le constate au tableau 3.5, les comtés centraux représentent généralement une proportion relativement large de la population métropolitaine. Cela est particulièrement vrai dans les régions du Sud ou de l’Ouest mais également dans certaines régions du Centre- Ouest. Si chaque région métropolitaine de l’échantillon compte en moyenne 6,7 comtés (voir tableau 3.2), les écarts entre les régions peuvent varier considérablement. Certaines régions comme Atlanta ou Washington peuvent en compter entre 18 et 20 alors que d’autres en comptent qu’un seul comme c’est le cas pour San Diego et San Jose. Les comtés représentent donc généralement des structures relativement importantes pour la coordination régionale et même métropolitaine. Pour quelques champs de responsabilités (particulièrement en santé et services sociaux) ce ne sont plus seulement les gouvernements supérieurs, mais aussi les gouvernements locaux qui confient ces tâches au comté et ce, tout particulièrement dans les zones urbaines des États-Unis (Harrigan, 1993).

Il existe quelques exceptions comme les cas de villes-comtés telles que Baltimore et Saint- Louis ou le cas particulier du District de Columbia pour lesquelles les villes-centres sont traitées comme des comtés centraux. C’est aussi le cas pour les comtés centraux de Philadelphie et dans une certaine mesure pour Boston pour lesquels les limites du comté correspondent à quelques kilomètres près aux limites de la ville-centre, bien qu’ils disposent d’un statut distinct. Dans tous ces cas, il n’est pas réellement possible de traiter ces structures comme un palier supramunicipal.

leur autonomie locale ont souvent considéré le renforcement du comté comme une protection contre les formes contraignantes de réformes municipales ou métropolitaines telles que les annexions, les consolidations, la création d’instances métropolitaines, etc. Puisque les comtés sont souvent dirigés par des représentants élus, cela en fait un véhicule approprié comme stratégie de réorganisation du secteur public local. Il s’agit ici de confier de nouvelles responsabilités au niveau du comté ou de renforcer ses responsabilités. Le cas du Comté d’Allegheny comprenant la ville de Pittsburgh est éloquent. Depuis janvier 2000, le Comté d'Allegheny a été doté d'une nouvelle charte d'autodétermination locale (Home Rule) et les structures politiques du comté ont été complètement renouvelées. En outre, la direction du pouvoir exécutif est désormais entre les mains d'un président élu au suffrage universel (Elected Chief Executive).

Il existe, par ailleurs, une pratique plus musclée de réformes municipales adoptant une forme ou une autre de consolidation des municipalités et du comté central. La consolidation ville-comté (city-county consolidation) est une pratique restreinte bien qu’il existe quelques cas notoires comme Nashville-Davidson County au Tennessee depuis 1962, Jacksonville- DuVal County en Floride depuis 1967 et Indianapolis-Marion County en Indiana depuis 1969. À ces exemples on peut ajouter le régime administratif du Comté de Dade en Floride qui comprend la ville de Miami.

Malgré ces quelques exemples, il n’y a en fait que très peu de projets de consolidation ville- comté qui ont réussi à passer le test du débat public et du référendum. Sur les 134 projets de consolidation ville-comté recensés par Blodgett (1996) entre 1921 et 1996, seulement 23 auraient été approuvés par les électeurs. Bien que le renforcement et la consolidation des comtés soient souvent considérés comme des mesures positives de coordination ou de coopération régionale, ces pratiques ne touchent généralement qu’une portion fragmentaire de la population et du territoire métropolitain. Le tableau 3.5 montre que pour l’échantillon complet, la population des comtés centraux représentent globalement 49% de l’ensemble de la population des régions métropolitaines et seulement 26% de leurs territoires. À l’intérieur des zones Nord-Est et Centre-Ouest la représentation géographique et démographique tend à être considérablement moindre que dans les deux autres zones avec respectivement 8,8% et 11,1% du territoire métropolitain et 31,3% et 43,6% de la population.

T

3.5

L

30

,1999

Région Nom du Superficie Superficie Ratio Région Comté central Ratio métropolitaine Comté MSA Comté central Comté central/ métropolitaine Population Comté central/

central (Km2) Km2 Région métro. Population 1999 Région métro.

Km2 1999

Nord-Est 27 192 2 383 8,8 10 578 404 3 316 102 31,3

Boston Suffolk 5 229 148 2,8 3 297 201 641 695 19,5

Philadelphie Philadelphia County 9 987 352 3,5 4 949 867 1 417 601 28,6

Pittsburgh Allegheny 11 976 1 883 15,7 2 331 336 1 256 806 53,9 Centre-Ouest 84 936 9 446 11,1 18 539 428 8 088 712 43,6 Cincinnati Hamilton 8 656 1 067 12,3 1 627 509 840 443 51,6 Cleveland Cuyahoga 7 014 1 189 16,9 2 221 181 1 371 717 61,8 Detroit Wayne 10 093 1 593 15,8 4 474 614 2 106 495 47,1 Indianapolis Marion 9 125 1 026 11,2 1 536 665 810 946 52,8

Kansas City Jackson 14 004 1 238 8,8 1 775 899 654 484 36,9

Milwaukee Milwaukee 3 781 624 16,5 1 462 422 906 248 62,0

Minneapolis Hennepin 15 706 1 401 8,9 2 872 109 1 064 419 37,1

St. Louis St.Louis City 16 558 1 308 7,9 2 569 029 333 960 13,0

Sud 104 760 22 458 21,4 27 590 229 13 306 314 48,2

Atlanta Fulton 15 866 1 383 8,7 3 857 097 744 827 19,3

Baltimore Baltimore City 6 757 207 3,1 2 491 254 632 681 25,4

Dallas Dallas 16 024 2 279 14,2 3 280 310 2 062 100 62,9

Fort Worth Tarrant 7 558 2 248 29,7 1 629 213 1 382 442 84,9

Houston Harris 15 335 4 491 29,3 4 010 969 3 250 404 81,0

Miami Dade 5 038 5 063 100,5 2 175 634 2 175 634 100,0

Norfolk Virginia Beach City 6 084 663 10,9 1 562 635 225 875 14,5

San Antonio Bexar 8 617 3 232 37,5 1 564 949 1 372 867 87,7

Tampa Hillsborough 6 617 2 727 41,2 2 278 169 940 484 41,3 Washington Washington D.C. 16 863 163 1,0 4 739 999 519 000 10,9 Ouest 103 186 49 352 47,8 19 261 523 12 841 857 66,7 Denver Denver 9 741 287 3,0 1 978 991 499 775 25,3 Oakland Alameda 3 776 1 906 50,5 2 348 723 1 415 582 60,3 Phoenix Maricopa 37 747 23 639 62,6 3 013 696 2 861 395 94,9 Portland Multnomah 13 023 1 116 8,6 1 845 840 633 0,0 Sacramento Sacramento 10 572 2 515 23,8 1 585 429 1 184 586 74,7

San Diego San Diego County 10 891 10 909 100,2 2 820 844 2 820 844 100,0

San Francisco San Francisco County 2 631 119 4,5 1 685 647 746 777 44,3

San Jose Santa Clara County 3 344 3 349 100,2 1 647 419 1 647 419 100,0

Seattle King 11 461 5 512 48,1 2 334 934 1 664 846 71,3

TOTAL 328 213 85 037 25,9 75 969 584 37 552 985 49,4

Source : Bureau of the Census, Population Estimates Program, Population Division, 2000; Adapté de Champagne, Collin, Pineault et Poitras (2000), pp. 45, 46.

Le cas du comté central de Miami (Dade) est toutefois intéressant puisqu’il couvre à lui seul l’ensemble de la MSA. Étant donné sa grande dimension et la faible municipalisation de cette région métropolitaine avec seulement 28 gouvernements locaux, le Comté central de Miami- Dade joue donc un rôle majeur dans la fourniture de plusieurs services régionaux. Depuis 1957, le maire du comté et les conseillers sont élus. Le comté fournit un grand nombre de services supramunicipaux à l’échelle du comté tels que l’évaluation foncière, la collecte des taxes, le service de police et de justice, certains travaux publics, l’entretien de parcs régionaux, des services de culture et de loisirs, l’épuration et le traitement des eaux, le

transport en commun, des services d’habitation ainsi que l’administration des aéroports et des ports ainsi que plusieurs autres services généraux (Champagne, Collin, Pineault, Poitras, 2000). Ce comté est toutefois à peu près le seul à couvrir autant de territoire métropolitain, si ce n’est des comtés de San Diego et San Jose qui couvrent également la même superficie que leurs Metropolitan Statistical Areas respectives. Cependant, ces deux derniers comtés centraux assument beaucoup moins de responsabilités municipales que celui de Dade. Leur portée se limite davantage aux secteurs traditionnels des comtés (santé, justice, services sociaux) et se restreint aux territoires non municipalisés tout en assumant la fonction de palier régional pour les services de l’État de la Californie.

Le comté de Marion auquel Indianapolis appartient est souvent cité dans la littérature en études urbaines comme un modèle de ville consolidée. Pourtant, ce comté ne couvre que 11% du territoire ce qui correspond à environ 50% de la population de la région métropolitaine d’Indianapolis. Cette expérience que l’on appelle communément Unigov n’est pas moins digne d’intérêt. La ville consolidée est dirigée par un maire et un conseil municipal de 29 membres. Unigov est constitué de cinq services municipaux : (1) Capital Asset Management, (2) Metropolitan Development, (3) Public Works, (4) Public Safety, et (5) Parks and Recreation. Le Comté de Marion existe toujours en tant qu’entité indépendante et conserve des pouvoirs parallèles pour la fourniture de certains services comme l’évaluation, le coroner, le greffier, le Sheriff et autres services de ce genre. De plus, il existe toujours une cinquantaine d’unités gouvernementales dans ce comté composé de cantons, de districts scolaires, de municipalités « incluses » et quatre municipalités « exclues »32 _{c’est à dire qu’elles font géographiquement partie du comté, mais qu’elles ont} conservé leur conseil municipal et par conséquent un large degré d’autonomie. Ce qui crée un système de fourniture de services municipaux à géométrie variable. De plus, l’ensemble de la région métropolitaine compte plus de 280 gouvernements locaux répartis sur 9 comtés incluant Marion. Ainsi, Unigov ne pourrait en aucun cas être réellement considéré comme une instance métropolitaine. Au mieux, il s’agit d’une instance supramunicipale disposant de pouvoirs relativement étendus.

32 _{Il s’agit des municipalités de Beech Grove, Lawrence, Southport et Speedway qui n’ont pas été impliqués lors de}

la consolidation de 1970. Les citoyens de ces municipalités ont toutefois le droit de voter pour le maire et certains conseillers puisqu’ils paient des taxes et reçoivent des services du comté mais également en raison du fait que certains pouvoirs du maire s’étendent sur l’ensemble du comté.

En somme, du point de vue métropolitain, on peut dire que la consolidation des pouvoirs et des responsabilités des comtés centraux ne représente qu’une mesure partielle de gestion ou de gouvernance métropolitaine. Il s’agit en ce sens davantage d’une instance supramunicipale que d’une réelle institution métropolitaine.