Pistes de correction par risque social et par catégorie de travail

En guise de conclusion, les pistes de corrections mentionnées dans la partie précédente sont formulées par risque social et par statut sur le marché du travail et nature de la relation de travail.

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Introduction

1. Au cours des trois dernières décennies, la mondialisation, les progrès technologiques, l’évolution des préférences individuelles et le vieillissement de la population ont conduit à des changements sur les marchés du travail européens. Ces changements se traduisent par des formes d’emploi de plus en plus diversifiées et des carrières de moins en moins linéaires. À côté des contrats de travail classiques (temps plein à durée indéterminée), les marchés du travail présentent désormais une grande diversité de relations de travail et des formes de travail non-salarié : le travail à temps partiel, le travail à durée déterminée, le travail intérimaire, les flexi-jobs, etc.

À l’origine, la transformation des marchés du travail européens est principalement liée au processus de désindustrialisation (Eichhorst & Marx, 2015). Jusque dans les années 1980, la plupart des pays européens se caractérisaient par une part élevée de l'emploi industriel et des conditions de travail relativement standardisées. La désindustrialisation, en partie causée par la concurrence internationale croissante, et la croissance du chômage structurel en Europe ont contribué à l'expansion de l’emploi dans le secteur tertiaire (Esping-Andersen, 1996). Avec la croissance de l’emploi atypique dans le secteur des services, les marchés du travail européens ont perdu une partie de leur capacité à garantir la standardisation des relations d’emploi (Esping-Andersen, 1999). L'écart par rapport à l'emploi standard a explicitement été conçu dans le but de promouvoir la création d'emplois et de surmonter le déficit persistant de l'emploi dans le secteur des services (Eichhorst & Marx, 2012) qui, à l’époque, était associé à une réglementation rigide du marché du travail et à des coûts de main-d'œuvre trop élevés.

Outre les mutations de l’économie, comme la globalisation et la tertiarisation de l’économie, la progression de l’emploi atypique est également liée aux mutations de la société, comme la féminisation et le vieillissement de la population active, le progrès technique et la numérisation, ainsi qu’aux besoins de flexibilité tant du côté des organisations que des individus (Nautet & Piton, 2019). En protégeant les intérêts des travailleurs, le contrat de travail classique peut effectivement se heurter aux besoins des entreprises de disposer d'une main-d’œuvre flexible qui s'adapte aux fluctuations de la demande et aux changements technologiques (Putz, 2016).

Par conséquent, ces transformations liées au marché du travail ont ébranlé l’hégémonie de l’emploi traditionnel, de sorte que l’occupation d’un poste au sein d’une même entreprise tout au long de la carrière professionnelle n’est plus considéré comme la norme (Auer & Cazes, 2000). Bien que l’emploi traditionnel (salarié, contrat permanent, temps plein) perdure et soit encore dominant sur le marché du travail belge (Ghesquière & Wels, 2014)⁸, les relations d’emploi non standard tels que le travail à temps partiel, l’emploi temporaire et le travail indépendant sont devenues des méthodes de travail de plus en plus importantes au cours des dernières années (Nautet & Piton, 2019).

2. Cependant, les systèmes de protection sociale restent quant à eux, dans la plupart des États européens, largement fondés sur des contrats de travail à temps plein et à durée indéterminée entre un travailleur salarié et un employeur unique. En effet, il semble que ces systèmes aient contribué, par leur organisation, basée sur la figure de l’emploi stable et pérenne, à une forte dualisation du marché du travail (Palier, 2019). Ce phénomène est visible en particulier pour les travailleurs indépendants, mais aussi, de plus en plus, pour les travailleurs salariés dits atypiques.

8 Cette forme d’emploi représente plus de la moitié (57%) des travailleurs en 2019 (source : EFT).

2 Par conséquent, certains travailleurs atypiques et certains travailleurs indépendants n’ont pas suffisamment accès aux branches de la protection sociale qui sont étroitement liées à la participation au marché du travail. À long terme, ces disparités en matière d’accès à la protection sociale pourraient pourtant être problématiques pour le bien-être et la santé des personnes et contribuer à accroître l’incertitude économique, le risque de pauvreté et les inégalités. En tant qu’élément central du modèle social européen et du bon fonctionnement de l’économie sociale de marché, les systèmes de protection sociale protègent les individus contre les conséquences financières de risques sociaux, en prévenant ou en atténuant la pauvreté et en maintenant un niveau de vie décent. Au vu de ces considérations, l’Union européenne se positionne en faveur d’une évolution des systèmes de protection sociale afin que ceux-ci intègrent mieux la mutation du marché du travail ainsi que les nouvelles relations de travail et formes de travail qui en résultent.

3. C’est dans ce contexte que le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 8 novembre 2019, la recommandation relative à l’accès des travailleurs salariés et non-salariés à la protection sociale, visant à mettre en œuvre le principe 12 du « Socle européen des droits sociaux » (2017), selon lequel « quel que soit le type et la durée de leur relation de travail (…), les travailleurs salariés et, dans des conditions comparables, les travailleurs indépendants ont droit à une protection sociale appropriée ».

Plus précisément, cette recommandation a pour objectif de contribuer à une meilleure protection sociale, en améliorant la couverture formelle (1) et effective (2) et en renforçant l'adéquation (3) et la transparence (4) des systèmes de protection sociale. Elle s’applique essentiellement aux branches de la protection sociale qui sont généralement liées à la participation au marché du travail et qui assurent, pour la plupart, une protection contre la perte de revenus professionnelles lors de l’apparition de certains risques sociaux : les prestations de chômage, les prestations de maladie-invalidité et de soins de santé, les prestations de maternité et de paternité assimilées, les prestations de vieillesse et de survie ainsi que les prestations en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle. Afin d’améliorer les systèmes de protection sociale européens de ce sens, elle recommande donc aux États membres de garantir les quatre principes suivants.

(1) Les travailleurs salariés et indépendants peuvent être considérés comme formellement couverts par une branche particulière de la protection sociale si la législation ou une convention collective dispose qu’ils sont autorisés à participer à un régime de protection sociale dans cette branche spécifique. La couverture formelle peut être assurée par des régimes obligatoires ou volontaires. Dans certains États membres, des catégories de travailleurs salariés, telles que les travailleurs à temps partiel de courte durée, les travailleurs saisonniers, les travailleurs à la demande, les travailleurs des plateformes et les travailleurs intérimaires ou en stage, sont exclus des régimes de protection sociale. Il en va de même pour les travailleurs indépendants qui sont parfois exclus de l’accès formel aux régimes de protection social ou peuvent uniquement s’y affilier sur une base volontaire. Selon la situation nationale, l’objectif lié à la couverture formelle peut être atteint en étendant ou en améliorant la protection existante sur une base obligatoire pour les travailleurs salariés et au moins sur une base volontaire et, le cas échéant, sur une base obligatoire pour les travailleurs indépendants.

(2) Les travailleurs salariés et indépendants peuvent être considérés comme effectivement couverts dans une branche particulière de la protection sociale s’ils ont la possibilité d’accumuler des prestations adéquates et la possibilité, en cas de matérialisation du risque correspondant, d’accéder à un niveau donné de prestations. Les règles régissant l’obtention de droits aux prestations pourraient être défavorables aux travailleurs atypiques et indépendants, car ces personnes peuvent rencontrer des

3 obstacles en termes de seuils de revenu et de durée (périodes d’acquisition, délais d’attente, périodes minimales de travail et durée des prestations) pour accéder à un régime de protection sociale lors de la matérialisation d’un risque social. De plus, les droits en matière de protection sociale ne sont pas toujours préservés, accumulés et/ou transférés lorsque des personnes effectuent une transition entre un statut sur le marché du travail et un autre. Or, la préservation, l’accumulation et/ou le transfert des droits entre les régimes sont essentiels pour permettre aux personnes, qui combinent des emplois, changent d’emploi ou passent d’un statut de travailleur salarié à un statut de travailleur indépendants ou inversement, de bénéficier d’une couverture sociale adéquate. L’objectif lié à la couverture effective peut être atteint en veillant, d’une part, à ce que les règles en matière de cotisations et de droits ne puissent pas faire obstacle à la possibilité d'accumuler et de percevoir des prestations, en raison du type de relation ou du statut sur le marché du travail, et d’autre part, à ce que les différences entre statuts ou entre types de relation de travail soient proportionnées et reflètent la situation spécifique des bénéficiaires. Les États membres sont également encouragés à veiller à ce que les droits acquis dans le cadre de régimes obligatoires ou volontaires, pendant une certaine période ou tout au long de la carrière, soient préservés et accumulés et soient transférables dans tous les types de statuts d’emploi salarié et indépendant et dans l’ensemble des secteurs économiques.

(3) La protection sociale est considérée comme adéquate lorsqu’elle permet aux individus de maintenir un niveau de vie décent, de compenser la perte de revenu de façon raisonnable, de vivre dans la dignité et de ne pas sombrer dans la pauvreté, tout en contribuant, s’il y a lieu, à l’activation et en facilitant le retour au travail. L’objectif lié à l’adéquation peut être atteint en veillant à ce que les régimes fournissent à leurs affiliés un niveau de protection adéquat en temps utile qui, conformément à la situation nationale, permette de maintenir un niveau de vie décent et d’offrir un revenu de remplacement adéquat, tout en évitant que les affiliés soient menacés de pauvreté. Les États membres sont également encouragés à veiller à ce que les cotisations sociales soient proportionnelles à la capacité contributive des travailleurs salariés et indépendants, les exonérations ou les réductions de cotisations prévues, notamment pour les groupes à faibles revenus, s’appliquent à tous les types de relation de travail et de statut sur le marché du travail et que le calcul des cotisations et des droits en matière de protection sociale des travailleurs indépendants soit fondé sur une évaluation objective et transparente de leurs revenus, en tenant compte des fluctuations de leur revenu, et reflète leur rémunération effective.

(4) La transparence se réfère à la fourniture d’informations disponibles, accessibles, complètes et facilement compréhensibles au grand public, aux affiliés (potentiels) et aux bénéficiaires des régimes concernant les règles du régime, les obligations et les droits individuels. Dans de nombreux États membres, la complexité réglementaire et le manque de transparence en matière de règles de protection sociale peuvent avoir pour effet que les personnes ne soient pas suffisamment informées de leurs droits et obligations et de la manière dont elles peuvent exercer ceux-ci. Cette situation pourrait contribuer à un faible taux d’utilisation ou à une faible participation aux régimes de protection sociale, en particulier dans le cas de régimes volontaires. L’objectif lié à la transparence peut être atteint en veillant à ce que les conditions et les règles de tous les régimes de protection sociale soient transparentes et à ce que les individus aient gratuitement accès à des informations actualisées, complètes, accessibles, conviviales et aisément compréhensibles sur leurs droits et obligations individuels. Si nécessaire, les États membres sont également encouragés à simplifier les exigences administratives des régimes de protection sociale applicables aux travailleurs salariés et indépendants et aux employeurs.

4 4. En vertu de la recommandation européenne sur l’accès à la protection sociale, les États membres sont chargés de respecter les quatre principes énoncés ci-dessus dans les meilleurs délais et de soumettre, au plus tard le 15 mai 2021, un plan comportant les mesures à prendre à l’échelle nationale, visant à combler les lacunes en matière de couverture formelle, de couverture effective, d'adéquation et de transparence des systèmes de protection sociale. Situé en amont de ce plan national, la présente étude a pour objectif d’effectuer un diagnostic juridique et socio-économique intégré de l’accès à la sécurité sociale pour les travailleurs en Belgique, et de formuler, dans le sillage de ce diagnostic, des propositions de mesures correctives. La recherche vise en particulier à mettre en évidence les situations concrètes jugées potentiellement problématiques en termes d’accès ou de non-accès à la sécurité sociale, et ce au regard des quatre dimensions mises en avant dans la recommandation : la couverture d’assurance formelle, l’efficacité de cette couverture, son adéquation et sa transparence. Ce relevé alimente, ensuite, la formulation de mesures correctives destinées à s’assurer que la Belgique se conforme bien à la recommandation européenne sur l’accès des travailleurs salariés et non-salariés à la protection sociale.

Cette analyse repose sur une analyse des dispositions législatives et réglementaires applicables, de la doctrine spécifique, de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation, des arrêts de la Cour de Justice, de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation, des décisions du Comité européen des droits sociaux, des contrats d’administrations conclus entre l’Etat belge et les institutions de sécurité sociale, des rapports annuels et des statistiques des institutions de sécurité sociale et d’autres documents disponibles, ainsi que sur la consultation des sites internet des institutions de sécurité sociale pour l’analyse de la transparence des régimes de sécurité sociale.

5. La première partie de l’étude fournit un aperçu des différents systèmes ou régimes d’assurances sociales en Belgique. Cette étude préliminaire permet d’acquérir une bonne compréhension générale des systèmes d’assurances sociales des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants, ainsi que des régimes applicables aux fonctionnaires (agents statutaires) de l’Etat fédéral.

En rassemblant les règles communes à chaque régime de sécurité sociale, cette première partie permet dans les parties suivantes du rapport de se référer aux règles en principe applicables à tous les régimes d’assurance sociale au sein d'un système de sécurité sociale et de se concentrer davantage sur les règles particulières des différentes catégories de prestations sociales examiné dans l’étude.

Tout d’abord, le chapitre 1 de cette première partie examine le champ d’application personnel des systèmes de sécurité sociale analysés dans l’étude. De cette façon, ce chapitre définit les personnes qui relèvent des systèmes de sécurité sociale des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants.

La notion de « travailleur salarié » comprend les travailleurs employés par des employeurs tant privés que publics. On y distingue les travailleurs typiques et les travailleurs atypiques : la première catégorie fait référence aux travailleurs ayant conclu un contrat de travail à plein temps pour une durée indéterminée, tandis que la seconde catégorie fait référence aux travailleurs qui n’ont pas conclu ce type de contrat (contrat de travail à temps partiel, contrat de travail à durée déterminée ou pour un travail nettement défini, contrat de travail pour l'exécution de travail temporaire ou intérimaire, flexi-jobs, etc.). La notion de « travailleur indépendant » comprend, quant à elle, toutes les personnes visées à l’arrêté royal n° 38 du 27 juillet 1967 organisant le statut social des travailleurs indépendants, y compris notamment les travailleurs indépendants, les aidants, les personnes ayant le statut d’étudiant-indépendant ou de conjoint aidant. Pour cette catégorie de travailleurs, l’analyse est élaborée en tenant compte du fait que ces personnes exercent leur activité indépendante à titre principal ou à titre

5 complémentaire, qu’elles ont atteint l'âge légal de la pension ou obtenu le paiement effectif d'une pension de retraite ou de survie ou non, ou qu’elles se trouvent dans une situation de début ou de reprise d'activité professionnelle ou non. Ce chapitre traite également des personnes qui relèvent du champ d’application des régimes de sécurité sociale des fonctionnaires, que ceux-ci exercent leur activité au sein du secteur public à temps plein ou à temps partiel. Pour cette catégorie de travailleurs, l’analyse se limite aux fonctionnaires de l’Etat fédéral. Par ailleurs, ce chapitre analyse le cas des assurés sociaux à carrière mixte. Il s’agit des situations dans lesquelles le changement de statut d’un travailleur salarié, d’un travailleur indépendant ou d’un fonctionnaire implique que la personne concernée est, simultanément ou successivement, assujettie à un autre régime d’assurances sociales.

Ensuite, le chapitre 2 de la première partie du rapport s’intéresse à l’organisation financière des systèmes et des régimes de sécurité sociale analysés dans l’étude, en analysant les cotisations sociales dans les systèmes de sécurité sociale des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants ainsi que les cotisations sociales des fonctionnaires de l'Etat belge et des assurés sociaux à carrière mixte. Plus précisément, elle évoque les règles relatives au calcul des cotisations sociales, mais aussi les règles en matière d’exonérations et de réductions de cotisations. Elle détermine, d’une part, si le niveau des cotisations sociales est proportionnel aux moyens financiers des travailleurs, et d’autre part, si les mesures de réduction ou d’exonération de cotisations s’appliquent également aux travailleurs (salariés) atypiques et aux travailleurs indépendants. Elle vérifie également si les cotisations sociales des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants sont calculées sur la base d’une détermination objective et transparente de leurs revenus actuels et si les cotisations sociales de ceux-ci prennent en considération les fluctuations de revenus.

Enfin, le chapitre 3 de la première partie du rapport examine les assurés sociaux et les institutions de sécurité sociale concernés par le charte de l’assuré social, la façon dont une demande d’octroi de prestation sociale doit être soumise, les obligations d’information et de conseil imposées par la charte de l’assuré social aux institutions de sécurité sociales ainsi que les délais durant lesquelles celles-ci doivent se prononcer sur l’octroi et le montant des prestations sociales et les délais au cours duquel le premier paiement de ces prestations doit être effectué. La charte de l’assuré social rassemble plusieurs principes importants liés aux droits et aux devoirs des assurés sociaux dans leurs contacts avec les institutions de la sécurité sociale : ces dernières doivent informer clairement la population, répondre dans un délai raisonnable en cas de demande de prestation et communiquer, pour chaque décision, toutes les possibilités d'appel, les motifs de la décision et les références à l'assuré social. Le principal but de la charte est de protéger la population au moyen d'une série de règles auxquelles toutes les institutions de la sécurité sociale doivent se tenir.

6. La deuxième partie de l’étude livre une analyse juridique et socio-économique des régimes d’assurances sociales belges concernés par la recommandation européenne sur l’accès à la protection sociale.

Les différentes assurances sociales sont analysées dans les six chapitres qui composent cette deuxième partie : l’assurance soins de santé (chapitre 1), l’assurance maladie-invalidité (chapitre 2), l’assurance maternité (chapitre 3), les assurances accidents du travail et maladies professionnelles (chapitre 4), l’assurance-chômage et le droit passerelle (chapitre 5) ainsi que les assurances pensions de retraite et de survie (chapitre 6). Chacun de ces chapitres présente les prestations qui y sont associées sous l’angle des quatre domaines essentiels visés par la recommandation européenne. Par conséquent, ils examinent pour chaque risque social la mesure dans laquelle les régimes de sécurité sociale belges

6 offrent une couverture d'assurance formelle et efficace et des prestations sociales adéquates ainsi que la mesure dans laquelle ces régimes remplissent l’objectif de transparence. Cette analyse permet de présenter par catégorie de prestations sociales le diagnostic de la situation actuelle.

Tout d’abord, chaque chapitre de la deuxième partie du rapport analyse, pour l’assurance sociale qui lui est relative, les catégories de personnes qui sont formellement couvertes par l’assurance

Tout d’abord, chaque chapitre de la deuxième partie du rapport analyse, pour l’assurance sociale qui lui est relative, les catégories de personnes qui sont formellement couvertes par l’assurance