Passation de marchés et gestion des contrats Répartition géographique des marchés Répartition géographique des marchés

358. Le Groupe des services d’achats interorganisations a été créé en 1978 par le PNUD, en application de la résolution 32/197 de l’Assemblée générale, en date du 20 décembre 1977. En 1989, à l’invitation du Gouvernement danois, il a été transféré à Copenhague et renommé Bureau des services d’achats interorganisations.

Ce transfert répondait à une demande qui avait été faite de prendre des mesures pour parvenir à une répartition géographique plus équitable des achats.

359. Dans sa décision 78/31 du 3 juillet 1978, le Conseil d’administration du PNUD a déclaré que le Groupe, comme il se nommait alors, devait avoir pour objectif général et souci majeur d’acheter du matériel au plus bas prix compatible avec des normes satisfaisantes, puis il a réaffirmé ce mandat dans sa décision 88/20 du 1^er juillet 1988, en y ajoutant comme objectifs secondaires l’approvisionnement auprès des pays en développement et la diversification géographique des sources d’approvisionnement. Le Bureau des services d’achats interorganisations n’a toutefois pas arrêté de stratégie officielle pour réaliser ce dernier objectif.

360. Le tableau II.15 contient une analyse de la répartition des commandes. En 2004, le montant des commandes s’élevait à 140,2 millions de dollars (dont 18,7 millions avaient été consacrés à des achats auprès de pays en développement, soit 13 % seulement du total). En 2005, ce chiffre est passé à 22 % (40,8 millions de dollars, sur un montant total d’achats de 189,1 millions de dollars).

Tableau II.15

Répartition géographique des commandes

2004 2005

Valeur en milliers de dollars É.-U.

Pourcentage du total

Valeur en milliers de dollars É.-U.

Pourcentage du total

Afghanistan^a – – 518 0,27

Afrique du Sud^a 79 0,06 785 0,41

Allemagne 1 036 0,74 603 0,32

Belgique 1 081 0,77 46 811 24,75

Bénin^a 621 0,44 – –

Canada 16 246 11,58 4 365 2,31

Chine^a – – 1 038 0,55

Congo^a – – 701 0,37

Danemark 30 520 21,76 27 293 14,43

Émirats arabes unis^a – – 29 0,02

États-Unis d’Amérique 31 0,02 613 0,32

Espagne 725 0,52

Fédération de Russie^a 7 684 5,48 491 0,26

France 528 0,38 2 025 1,07

Gibraltar 1 490 1,06 4 440 2,35

Haïti^a – – 1 114 0,59

2004 2005 Valeur en milliers

de dollars É.-U.

Pourcentage du total

Valeur en milliers de dollars É.-U.

Pourcentage du total

Inde^a 10 346 7,38 35 313 18,67

Israël 5 0 – –

Italie 2 056 1,47

Japon 35 052 24,99 30 996 16,39

Jordanie^a – 210 0,11

Libéria^a 8 0,01 – –

Luxembourg 4 0 – –

Norvège 180 0,13

Pays-Bas 19 512 13,91 18 315 9,68

République de Corée^a – – 62 0,03

Royaume-Uni 11 346 8,09 11 823 6,25

Suède 276 0,2 91 0,05

Suisse 1 439 1,03 930 0,49

Thaïlande^a – – 104 0,05

Ukraine^a – – 480 0,25

Total 140 265 189 150

Total partiel pour les pays en développement (selon le classement de la

Banque mondiale) 18 738 13,3 40 845 21,6

Total partiel pour les pays développés (selon le classement de la Banque

mondiale) 121 527 86,6 148 305 78,4

a Pays classés parmi les pays en développement par la Banque mondiale.

361. Le Bureau des services d’achats interorganisations s’est rangé à la recommandation du Comité tendant à ce qu’il mette en œuvre une stratégie visant à diversifier davantage ses sources d’approvisionnement, conformément à ses objectifs secondaires.

362. Le PNUD a informé le Comité que les bureaux de pays s’approvisionnaient pour la plupart sur des marchés locaux et régionaux, où les fournisseurs étaient souvent plus compétitifs compte tenu du type de biens et services recherchés.

Toutefois, certains marchés étaient par nature « mondiaux », et c’est avec eux que le Bureau des services d’achats interorganisations était le plus souvent chargé de traiter. Ces marchés étaient généralement dominés par les fournisseurs de pays développés. Le Bureau continuait de faire appel en priorité aux fournisseurs des pays en développement, chaque fois que cela était possible. Pour ce faire, il s’attachait notamment à recenser au préalable des fournisseurs potentiels dans ces pays, en analysant les principaux marchés et en collectant des renseignements sur les sources locales d’approvisionnement lorsque les bureaux de pays le chargeaient de passer des marchés.

Commandes fractionnées

363. Le Manuel des achats du PNUD prévoit des procédures d’approbation précises en fonction du montant des dépenses à engager pour couvrir l’achat de biens ou de services. Les dépenses d’une valeur excédant 30 000 dollars doivent être approuvées par le comité local des marchés, tandis que tous les contrats d’un montant supérieur à 100 000 dollars doivent recevoir l’approbation du Comité consultatif des achats, au siège.

364. Le Comité a noté qu’aucune procédure n’était en place au PNUD pour contrôler le fractionnement éventuel des commandes. Il a analysé les statistiques des achats faisant apparaître plus d’une commande passée par un bureau de pays auprès du même fournisseur, le même jour, pour une valeur totale excédant 30 000 dollars : 3 274 commandes, d’un montant de 160 830 000 dollars, entraient dans cette catégorie. Le risque existe donc que des commandes aient été fractionnées de manière à échapper au processus d’approbation visé dans les directives en matière d’achats.

365. Le Comité recommande au PNUD : a) d’examiner attentivement toutes les commandes passées le même jour à un même fournisseur, afin de recenser celles qui pourraient avoir été fractionnées de manière à contourner les obligations concernant les seuils fixés dans les directives relatives aux achats; et b) de contrôler le fractionnement éventuel des commandes.

366. Le PNUD a fait savoir au Comité qu’il exploiterait le tableau de bord pour le contrôle interne et la sécurité (qui doit être mis en place) afin de déceler de tels agissements, soulèverait le problème des cas récurrents avec les bureaux régionaux et ferait figurer dans la version révisée du cadre de contrôle interne des rappels pour souligner la gravité de ces actes.

Code de conduite à l’intention des fournisseurs

367. Il est précisé dans le Code de conduite à l’intention des fournisseurs des Nations Unies³⁵ que les valeurs consacrées par la Charte des Nations Unies (respect des droits fondamentaux de l’homme, justice sociale et dignité humaine, et respect de l’égalité des droits des hommes et des femmes) sont les buts primordiaux que les fournisseurs des Nations Unies sont censés atteindre. Le Comité a cependant constaté que le PNUD n’avait fourni à ses bureaux de pays ni orientations ni directives concernant un code de conduite des fournisseurs.

368. Le PNUD s’est rangé à la recommandation du Comité tendant à ce qu’il établisse des directives relatives à un code de conduite à l’intention des fournisseurs.

Évaluation des fournisseurs

369. Le Comité a précédemment recommandé au PNUD d’évaluer les prestations des fournisseurs conformément aux directives figurant dans le Manuel des achats³⁶. Au chapitre 9.5 dudit Manuel, il est précisé que les groupes et bureaux de pays

__________________

35 Rev.02, en date de décembre 2005.

36 Documents officiels de l’Assemblée générale, cinquante-neuvième session, Supplément n^o 5A (A/59/5/Add.1), par. 312.

doivent évaluer les prestations des fournisseurs, dans l’éventualité où ils voudraient de nouveau faire appel à eux ultérieurement.

370. Le Comité a noté que pendant l’exercice biennal 2004-2005, aucune procédure officielle ne régissait l’évaluation des fournisseurs dans 10 des 12 bureaux de pays du PNUD contrôlés; il en allait de même au siège.

371. Le Comité recommande à nouveau au PNUD d’évaluer les prestations des fournisseurs, comme le prévoit son Manuel des achats.

372. Le PNUD a informé le Comité que l’évaluation des prestations des fournisseurs à l’échelon des pays requérait un certain logiciel, dont il venait d’acquérir une licence, dans le cadre du système de planification des ressources à l’échelle de l’organisation. Il espérait pouvoir l’exploiter en 2008, et dès lors la présentation des résultats serait automatisée.

Planification des achats

373. Le Comité a constaté que le PNUD n’avait pas l’obligation d’établir un plan d’achats global décrivant les biens à acheter et les fournisseurs auxquels faire appel, et indiquant quand et comment les demandes d’achats seraient obtenues. Aucun plan de ce type n’avait donc été élaboré pour l’exercice biennal 2004-2005. Le Comité a également noté qu’un plan d’achats n’était pas obligatoire pour les bureaux de pays, sauf si l’un d’eux sollicitait le renforcement ou le renouvellement des pouvoirs qui lui étaient conférés pour passer des marchés, et que les bureaux de pays qui s’étaient dotés d’un plan d’achats ne le communiquaient pas au Bureau des conseils juridiques et de l’appui aux achats. Le Comité a enfin constaté que les bureaux de pays et le siège n’étaient aucunement tenus de soumettre des plans d’achats au Bureau des services d’achats interorganisations et que ce dernier n’avait donc aucune base sur laquelle se fonder pour évaluer les besoins globaux du PNUD en matière d’achats.

374. Le PNUD a accepté la recommandation du Comité selon laquelle il devait veiller à ce que des plans d’achats complets, individuels et globaux, soient établis, tant dans les bureaux de pays qu’au siège. Le Comité recommande en outre au PNUD de modifier son Manuel des achats, pour qu’il devienne obligatoire de compiler et rapprocher les plans d’achats, et de soumettre ces plans au Bureau des services d’achats interorganisations afin que celui-ci puisse évaluer les besoins globaux du PNUD.

375. Le PNUD a informé le Comité qu’avant d’imposer à tous les bureaux d’établir et de présenter des plans d’achats, il devait, pour faciliter l’application de cette mesure, organiser une formation, si possible d’ici à juin 2007, avant de rendre les plans d’achats obligatoires d’ici à septembre 2007.

Absence d’instruments de suivi et de contrôle des demandes soumises au Comité consultatif des achats

376. Le Comité consultatif des achats a été mis en place au siège du PNUD pour examiner les contrats et donner par écrit des avis au Chef de la section des achats.

Le Comité des commissaires aux comptes a constaté qu’il n’existait au siège aucun instrument de suivi ou de contrôle permettant de faire en sorte que tous les contrats d’une valeur supérieure ou égale à 100 000 dollars, conclus au siège ou dans les bureaux de pays, soient soumis à l’examen du Comité consultatif des achats,

donnant ainsi l’assurance que le processus d’achat et d’octroi de contrats était juste, compétitif et transparent et offrait le meilleur rapport qualité-prix.

377. Le PNUD a souscrit à la recommandation du Comité tendant à ce qu’il mette au point et exploite des outils permettant de vérifier que les marchés étaient bien soumis à l’examen du Comité consultatif des achats.

378. Le PNUD a informé le Comité des commissaires aux comptes qu’il avait mis au point un questionnaire pour effectuer ces vérifications, dont il entendait faire un moyen de contrôle systématique, en le transformant d’ici à juin 2007 en un rapport périodique.

Dossiers soumis au Comité consultatif des achats

379. Le Comité des commissaires aux comptes s’est penché sur le compte rendu de la 778^e séance du Comité consultatif des achats, tenue le 12 avril 2006. Au total, 15 dossiers portant sur des marchés dont la valeur s’élevait à 13 975 000 dollars avaient été examinés lors de cette séance. Toutefois, 9 de ces 15 dossiers (soit 60 %), concernant des marchés d’une valeur de 12 716 000 dollars, ne satisfaisaient pas aux critères requis pour obtenir l’approbation du Chef de la Section des achats, en raison de la mauvaise qualité et de l’inexactitude des documents remis. Ils avaient de ce fait été classés « en attente ».

380. Le Comité a constaté que le PNUD disposait d’un outil de contrôle pour examiner les documents soumis au Comité consultatif des achats, à savoir une application en ligne mise en place dans le but de rationaliser la soumission des dossiers au Comité consultatif et d’améliorer la gestion de ces dossiers et l’efficacité. Elle permettait aux services demandeurs de créer et de soumettre leurs dossiers au Comité sous forme électronique, pour qu’il les examine. Un service ayant soumis une demande pouvait consulter l’application pour savoir où en était la procédure d’approbation et avoir accès aux observations en temps réel.

381. D’après un rapport produit par l’application en ligne du Comité consultatif des achats, en 2005 892 dossiers (représentant un montant de 599 millions de dollars) ont été présentés au Comité pour approbation. Au 31 décembre 2005, 766 d’entre eux (représentant un montant de 525 millions de dollars) avaient été approuvés (soit 86 %).

382. Le plus souvent, les motifs ci-après ont présidé au rejet des demandes par le Comité consultatif des achats : il n’avait pas été fait appel à la concurrence; les dérogations demandées étaient inacceptables; le cahier des charges était incomplet, restrictif ou partial; les prestations attendues ou les prescriptions techniques n’étaient pas dûment décrites; la méthode ou les critères d’évaluation étaient inappropriés; la documentation demandée n’avait pas été remise pour examen au Comité consultatif; il y avait un conflit d’intérêts; le rapport qualité-prix était insuffisant et la méthode utilisée pour la passation de marchés ne convenait pas.

383. Le PNUD s’est rangé à la recommandation du Comité des commissaires aux comptes tendant à ce qu’il améliore la qualité et la fiabilité des demandes soumises par les bureaux de pays au Comité consultatif des achats, afin de garantir l’approbation des contrats en temps voulu.

Fournisseurs inactifs dans le système Atlas

384. Le Comité des commissaires aux comptes a constaté que sur les 447 687 fournisseurs répertoriés dans le système Atlas, seuls 53 704 (12 %) avaient un statut actif et travaillaient avec le PNUD. Il y a donc un risque que des marchés soient passés par erreur avec des fournisseurs inappropriés ou ayant cessé d’exister.

385. Le PNUD s’est rangé à la recommandation du Comité tendant à ce qu’il archive dans le système Atlas les fournisseurs toujours inactifs au bout d’une période déterminée.

Séparation des fonctions – saisie et approbation des fournisseurs dans Atlas

386. Le PNUD ne pouvait assurer un suivi des fournisseurs à la fois inscrits et approuvés par la même personne dans Atlas, dans la mesure où le nom du créateur de l’entrée concernant le fournisseur était automatiquement écrasé par celui de la personne approuvant le fournisseur. Il existait donc un risque que des fournisseurs soient inscrits de manière frauduleuse dans le système.

387. Le PNUD s’est rangé à la recommandation du Comité tendant à ce qu’il prenne des mesures pour contrôler la séparation des tâches concernant particulièrement les fonctions de saisie et d’approbation dans Atlas.

388. Le PNUD a fait savoir au Comité qu’il allait créer des pistes de vérification pour détecter les modifications apportées à des données sensibles se rapportant aux fournisseurs, et examiner les profils d’utilisateur dans Atlas pour s’assurer que le travail des utilisateurs habilités à approuver des fournisseurs était conforme aux procédures de contrôle interne. Le système Argus utilisé, qui confère les droits d’accès, permettrait de veiller à ce que des profils incompatibles ne puissent être créés.

Séparation des fonctions – saisie et approbation des commandes dans Atlas

389. Le Comité a relevé 25 cas, dans les bureaux de pays d’Indonésie, de Bulgarie et de Fédération de Russie, dans lesquels une même personne avait à la fois saisi et approuvé des commandes dans Atlas. Or, l’absence de contrôle concernant la séparation des fonctions de saisie et d’approbation des commandes dans le système Atlas peut accroître le risque de fraude.

390. Le PNUD a souscrit à la recommandation du Comité selon laquelle il devait : a) enquêter sur les cas de séparation limitée des tâches afin de déceler toute irrégularité; et b) rectifier l’attribution des rôles aux utilisateurs du système Atlas pour garantir que les fonctions sont dûment séparées.

391. Le PNUD a informé le Comité que le Groupe chargé de contrôler la passation des marchés avait accepté de séparer les deux fonctions pour limiter les risques de fraude. Il fallait pour ce faire modifier le profil de toutes les personnes habilitées à approuver les commandes au PNUD, profil qui serait alors exclusivement restreint à la fonction d’approbation. La séparation devrait être effective d’ici à décembre 2006.

Délais

392. Le Comité a précédemment recommandé³⁷ au PNUD de définir des points de référence pour la procédure d’adjudication et de mesurer ses résultats par rapport à ces repères, ainsi que de continuer de simplifier le processus de passation des marchés. Au mois de juin 2006, les points de référence n’avaient pas été officiellement mis en place. Par conséquent, la procédure d’adjudication au PNUD n’était soumise à aucun contrôle par rapport à ces repères.

393. Le Comité a noté que dans le cadre des efforts déployés pour réduire les délais d’adjudication, le Bureau des conseils juridiques et de l’appui aux achats avait appliqué à l’ensemble du PNUD l’outil en ligne du Comité consultatif des achats.

Afin d’accélérer le processus d’approbation, le PNUD avait également établi un comité consultatif régional des achats au sein du Bureau régional de l’Amérique latine et des Caraïbes, et le chef de la section des achats régionale passait en revue l’ensemble des dossiers pertinents.

394. Le Comité des commissaires aux comptes a constaté que, pour toutes les commandes passées au siège et dans la Fédération de Russie, au Pérou, au Yémen et au Rwanda, les délais entre la date de création d’une commande et celle du paiement variaient entre 34 et 189 jours. Des délais d’approvisionnement excessifs pourraient nuire à l’efficacité des opérations gérées par le PNUD.

395. Le PNUD a souscrit à la recommandation du Comité selon laquelle il devait : a) définir des points de référence pour contrôler la procédure d’adjudication; et b) mesurer ses résultats par rapport à ces repères.

Achats écologiques

396. Le Comité a précédemment recommandé³⁸ au PNUD d’appliquer des procédures d’achats tenant compte des questions environnementales et de suivre les orientations énoncées dans son Manuel des achats. Le PNUD avait fait savoir qu’il appuyait la politique d’achats écologiques, qu’il avait déjà incorporée dans son Manuel d’achats, et que, pour en faciliter la mise en œuvre, il allait élaborer une stratégie à l’échelon des pays. Le Comité a cependant constaté que cette stratégie n’avait été ni mise au point, ni appliquée dans les pays. Le PNUD a informé le Comité que cela était dû au fait qu’en 2005 la priorité avait été accordée à l’application dans les pays du système de planification des ressources à l’échelle de l’organisation. En outre, lors de ses visites dans les bureaux de pays en Érythrée, au Yémen, au Brésil et en Indonésie, le Comité a noté qu’aucune évaluation officielle n’était effectuée dans le domaine des achats écologiques, contrairement à ce qui était prévu dans le Manuel des achats.

397. L’initiative pour un environnement de travail non polluant, qui date d’août 2000, avait pour objectif de donner des orientations sur la façon de procéder à un audit « écologique » et d’évaluer la situation en vigueur en termes de comportement du point de vue de l’environnement. À plus long terme, en plus d’offrir un environnement de travail sain, elle doit permettre de faire des économies grâce à la réduction de la consommation et de la production de déchets. Le Comité a noté que, conformément à cette initiative, le Bureau des services d’achats interorganisations

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37 Documents officiels de l’Assembllée générale, cinquante-neuvième session, Supplément n^o 5A (A/59/5/Add.1), par. 309.

38 Ibid., par. 362.

avait élaboré des normes environnementales pour les articles ci-après : papier, fournitures de bureau, photocopieuses, imprimantes à laser, ordinateurs et véhicules automobiles.

398. Le Comité recommande de nouveau au PNUD d’appliquer des procédures d’achat tenant compte des questions environnementales et de suivre les orientations énoncées dans son Manuel des achats.

399. Le PNUD a fait savoir au Comité qu’il s’efforçait de traiter certaines de ces questions, comme l’utilisation rationnelle de l’énergie, la consommation de combustible et l’utilisation de matériaux recyclés.

Achats électroniques

400. Le Comité a constaté qu’il n’était pas obligatoire dans le système Atlas d’utiliser des demandes de fourniture de biens et services. Pendant l’exercice biennal 2004-2005, 142 201 commandes ont été passées dans Atlas, dont 132 084 (93 %) n’étaient pas assorties d’une demande d’achat.

401. Le Comité a également noté que le recours au module d’achats électroniques devait devenir obligatoire à compter de juillet 2006. Au mois de mai 2006, 15 bureaux de pays avaient mis en œuvre ce module, qui devait faciliter l’utilisation de demandes d’achat pour toutes les commandes lancées et permettre de mieux contrôler la validité d’une commande, tout en renforçant l’ensemble des activités d’achat. Le PNUD a informé le Comité que le Bureau des conseils juridiques et de l’appui aux achats travaillait avec le Bureau des finances pour faire en sorte que ce changement soit pris en compte dans la version révisée des directives relatives au contrôle interne (à paraître).

402. Le PNUD a souscrit à la recommandation du Comité selon laquelle il devait appliquer intégralement le module d’achats électroniques et en promouvoir l’utilisation dans tous les bureaux de pays afin de renforcer les

402. Le PNUD a souscrit à la recommandation du Comité selon laquelle il devait appliquer intégralement le module d’achats électroniques et en promouvoir l’utilisation dans tous les bureaux de pays afin de renforcer les

Dans le document Rapports financier et états financiers vérifiés. Rapport du Comité des commissaires aux comptes (Page 113-121)