Coordination interorganisations

203. Dans son rapport intitulé « Rénover l’Organisation des Nations Unies : un programme de réformes » (A/51/950), le Secrétaire général a indiqué que le développement durable, la consolidation de la paix après les conflits, les opérations de secours d’urgence, le lien entre l’assistance humanitaire et la coopération pour le développement, tous ces nouveaux domaines d’intervention de l’Organisation, parmi bien d’autres, débordent les frontières tant sectorielles qu’institutionnelles. Il a également déclaré :

« Ce que cette évolution implique pour l’ONU est clair : la mesure dans laquelle elle parviendra à faire prévaloir une vision commune dans ses divers départements, fonds et programmes, et, partant, à agir dans la cohérence et à déployer ses ressources stratégiquement déterminera celle dans laquelle elle réussira à l’avenir. Les alliances et partenariats avec les institutions spécialisées et les autres organisations devront en outre s’inscrire dans le cours normal des choses… L’Organisation mène ses activités à l’échelle des pays en collaboration avec les gouvernements et les organisations non gouvernementales… Il arrive trop souvent que les différentes entités des

Nations Unies participant à ces activités interviennent chacune de leur côté sans tenir compte ni tirer parti de la présence des autres. La plus grande convergence des efforts vers des objectifs communs et la plus grande cohérence dans l’exécution des programmes ... devront également être assurées sur le terrain. »

Le Secrétaire général a également demandé que le système des Nations Unies soit plus intégré et plus unifié aussi bien au niveau du Siège que sur le terrain.

204. Le Groupe des Nations Unies pour le développement a été créé en 1997 en vue de favoriser l’adoption de politiques et de décisions communes, d’encourager la coopération en matière de programmes et d’accroître l’efficacité en matière de gestion. Il visait également à introduire des changements au niveau des bureaux régionaux et des bureaux de pays, où tous les programmes des Nations Unies seraient intégrés dans un plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement. Le Groupe compte actuellement comme membres 25 fonds, programmes, départements et institutions spécialisées des Nations Unies et 5 observateurs, dont la Banque mondiale. Quatre de ces organismes – PNUD, FNUAP, Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et Programme alimentaire mondial (PAM) – constituent le Comité exécutif du Groupe. Le Secrétaire général a chargé l’Administrateur du PNUD de présider le Groupe des Nations Unies pour le développement.

205. Dans le Document final (A/60/1) adopté au Sommet mondial de 2005, les dirigeants du monde ont invité le Secrétaire général à entreprendre de renforcer encore la gestion et la coordination des activités opérationnelles des Nations Unies.

Comme suite à cet appel, le Secrétaire général a créé en février 2006 un groupe spécial de haut niveau pour étudier comment le système des Nations Unies pourrait travailler de manière plus cohérente et plus efficace à l’échelle mondiale dans les domaines du développement, de l’aide humanitaire et de l’environnement. L’étude devait jeter les bases d’une restructuration fondamentale des activités opérationnelles des Nations Unies et compléter d’autres initiatives de réforme de vaste portée entreprises actuellement par l’Organisation.

206. Le Comité a par conséquent examiné l’action menée en matière de coordination interorganisations en 2005, en axant ses efforts sur les aspects suivants : l’établissement des bilans communs de pays et des plans-cadres des Nations Unies pour l’aide au développement; le système des coordonnateurs résidents; l’initiative relative aux bureaux conjoints; le Bureau des services d’achats interorganisations; et les locaux et services communs. Le Comité entend continuer à se pencher sur ces questions et d’autres questions connexes lors des audits futurs dans le contexte de l’étude menée par le groupe spécial de haut niveau créé par le Secrétaire général et d’autres initiatives entreprises par le Groupe des Nations Unies pour le développement en vue d’améliorer l’harmonisation des pratiques. En résumé, dans la première phase de son examen de la coordination interorganisations, le Comité a noté ce qui suit :

a) Pour un certain nombre de plans-cadres des Nations Unies pour l’aide au développement examinés, les priorités nationales du pays concerné n’étaient pas liées ni rapportées à des objectifs du Millénaire pour le développement donnés;

b) Dans la matrice de résultats du plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement, les priorités nationales au titre des réalisations du plan-cadre n’étaient pas toujours définies comme l’exigeaient les directives;

c) La Fédération de Russie n’ayant pas accepté le bilan commun de pays, le plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement à l’intention de ce pays n’a pas été élaboré;

d) Le prochain cycle de programmation de l’UNICEF et du FNUAP (2006-2010) n’était pas aligné sur celui du PNUD (2004-2007) dans la Fédération de Russie, ce qui rendait difficile l’élaboration du plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement;

e) Le bureau de pays au Yémen n’avait pas formellement procédé au suivi et à l’évaluation du plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement;

f) Le Bureau du PNUD au Yémen n’a pas officiellement procédé à un échange de vues avec les autres organismes sur les partenaires de développement passés, actuels et futurs;

g) Dans le cadre de la réforme de l’ONU, le PNUD a créé des postes de directeur de pays pour accroître l’efficacité du système des coordonnateurs résidents;

h) Une formation a été certes dispensée à l’intention des coordonnateurs résidents mais elle n’était pas continue;

i) L’évaluation du comportement professionnel des coordonnateurs résidents n’a pas indiqué comment il serait tenu compte des résultats dans les programmes de formation dans les domaines où un perfectionnement s’impose;

j) Bien que les enseignements tirés s’agissant du système des coordonnateurs résidents aient été affichés sur l’intranet du Groupe des Nations Unies pour le développement, les informations fournies étaient insuffisantes;

k) La responsabilité du financement, de la planification, de la budgétisation et de l’établissement des rapports relevant toujours de chaque organisme, faire la synthèse des informations au niveau de l’ONU serait impossible ou exigerait une intervention manuelle à grande échelle;

l) Il n’existait pas de politique ou directive établie fixant les modalités d’allocation des fonds aux bureaux de pays de façon à garantir que les crédits soient judicieusement alloués et à permettre aux bureaux de pays d’atteindre les objectifs fixés de manière cohérente et transparente;

m) Le projet pilote de bureau conjoint a commencé au Cap-Vert le 1^er janvier 2006, comme prévu;

n) Il n’existait pas de procédure ou directive officielle clairement définie pour faire en sorte que la coordination et la coopération interorganisations entre bureaux de pays soient élargies aux achats, alors que des synergies dans ce domaine pourraient engendrer d’importantes économies et accroître l’efficacité;

o) L’initiative « organisme chef de file » avait engendré des avantages et permis de prévenir les doubles emplois en matière d’achats. Toutefois, la collaboration n’avait pas dépassé le stade de la préqualification des fournisseurs;

p) L’aptitude limitée des organismes des Nations Unies à établir correctement le coût du traitement de leurs achats a entravé la collaboration interorganisations alors que le Bureau des services d’achats interorganisations était en mesure d’établir ses coûts au moyen d’une méthode de calcul axée sur les activités;

q) En mai 2006, 60 Maisons des Nations Unies, ainsi désignées officiellement, étaient établies dans le monde;

r) On ne disposait pas de données indiquant les pays où des Maisons des Nations Unies pourraient être une option envisageable ni de dates butoirs pour les mettre en place;

s) Cinq des 12 bureaux de pays du PNUD visités ne disposaient pas de mémorandum d’accord à jour et signé entre le PNUD et d’autres organismes concernant des locaux communs et, dans certains cas, des services communs;

t) Les directives opérationnelles pour les bureaux de pays, qui définissent les responsabilités du siège du PNUD et des bureaux de pays s’agissant de la mise en œuvre des mémorandums d’accord, étaient encore sous forme de projet et diffusées aux fins d’aménagements au mois d’avril 2006;

u) Les ressources disponibles (1 632 000 dollars) semblaient insuffisantes pour mener à terme le programme de services communs;

v) La mise en place du système de gestion des services communs devait être achevée pendant le troisième trimestre de 2006. Cependant, on n’avait guère fait de progrès en la matière en avril 2006;

w) Au Panama, en mai 2005, le spécialiste des services communs n’avait pas été employé à déterminer les services communs et à fournir l’assistance et les connaissances techniques nécessaires à cet égard. Dans le bureau de pays au Yémen, on n’avait pas encore confié à un spécialiste des services communs le soin de déterminer les domaines éventuels nécessitant la prestation de services communs et de fournir l’assistance et les connaissances techniques nécessaires à cet égard;

x) L’utilisation d’une liste commune de fournisseurs pourrait être un moyen judicieux de réduire les coûts et d’accroître l’efficacité et la coordination des opérations des Nations Unies.

Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement

207. Le Groupe des Nations Unies pour le développement a établi des directives pour faciliter notamment l’élaboration des bilans communs de pays²⁶ et des plans- cadres des Nations Unies pour l’aide au développement (PNUAD)²⁷. Conformément aux directives à l’usage des équipes de pays des Nations Unies, publiées en octobre 2003, le PNUAD devrait être élaboré au plus tard en décembre de l’avant-dernière année du cycle de programmation et signé au plus tard le 31 mars de la dernière

__________________

26 Processus axé sur les pays visant à examiner et à analyser la situation en matière de

développement national et à recenser les principaux problèmes en vue de la sensibilisation, de consultations sur les politiques et de l’établissement du Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement.

27 Cadre de planification et de ressources pour les programmes de pays et les projets des

organismes du système des Nations Unies. Il est établi à partir de l’analyse du bilan commun de pays.

année du cycle de programmation en cours. Les organismes ont ainsi amplement le temps d’élaborer leurs projets de document d’achats de pays entre novembre de l’avant-dernière année et février de la dernière année du cycle de programmation.

208. Le Secrétaire général a déclaré que

« Le plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement devrait énoncer un ensemble d’objectifs stratégiques précis et définir l’assistance que chaque entité de l’ONU doit fournir pour aider nos partenaires nationaux à atteindre les objectifs du Millénaire [pour le développement] et, plus généralement, à répondre à leurs besoins en matière de développement. Les pouvoirs publics et l’ONU elle-même pourront alors s’appuyer sur la “matrice de résultats” ainsi obtenue pour surveiller et évaluer les performances du système des Nations Unies au niveau national, et rappeler à ses représentants leur obligation de résultats. » (A/59/2005)

209. Selon les directives pour l’élaboration de PNUAD, les objectifs et cibles nationaux devraient être rapportés à des objectifs du Millénaire pour le développement ou à d’autres engagements, objectifs et cibles énoncés dans la Déclaration du Millénaire ou découlant des conférences internationales, sommets, conventions et instruments relatifs aux droits de l’homme et mécanismes de suivi du système des Nations Unies. Pour un certain nombre de PNUAD de pays examinés, les priorités nationales n’étaient pas liées ni rapportées à des objectifs du Millénaire pour le développement donnés. Les priorités nationales au titre des réalisations du PNUAD n’étaient pas toujours définies dans la matrice de résultats du PNUAD, comme l’exigeaient les directives. Il est par conséquent difficile de faire la synthèse des résultats. Pour que les PNUAD soient un outil efficace de contrôle et de responsabilisation, il devrait être possible d’établir un lien clair entre les réalisations au titre de priorités semblables.

210. Le PNUD a accepté, comme le Comité l’a recommandé, de veiller, en consultation avec le Groupe des Nations Unies pour le développement, à ce que les plans-cadres des Nations Unies pour l’aide au développement soient élaborés conformément aux directives établies afin de permettre une évaluation cohérente des performances du système des Nations Unies au niveau national.

Fédération de Russie

211. Les efforts en vue de l’établissement du bilan commun de pays pour la Fédération de Russie ont débuté en décembre 2000, lorsque l’équipe de pays des Nations Unies est parvenue à un accord pour établir un bilan commun de pays qui ferait l’inventaire de la situation en matière de développement dans la Fédération de Russie. La collecte des données, qui a notamment consisté à accéder à diverses bases de données des services publics et d’autres partenaires et à rassembler des pièces et documents pertinents, a été menée à terme pendant le premier trimestre de 2001. Le bilan commun de pays a été présenté au Gouvernement de la Fédération de Russie en 2002, mais celui-ci ne l’avait pas accepté, arguant qu’il n’avait pas été suffisamment consulté avant la mise au point finale du document.

212. Par conséquent, le PNUAD pour la Fédération de Russie n’a pas été établi.

Près de deux ans plus tard, à la réunion de l’équipe de pays des Nations Unies de mars 2004, le coordonnateur résident a rappelé qu’il fallait reprendre l’élaboration ou la révision du bilan commun de pays avec la participation et l’assentiment du

Gouvernement. Le coordonnateur résident a également indiqué que l’idée d’un PNUAD pour la Fédération de Russie pour 2005 méritait aussi réflexion.

Cependant, en mars 2006, alors que deux autres années s’étaient écoulées, la Fédération de Russie ne disposait toujours pas d’un bilan commun de pays révisé ni d’un PNUAD.

213. Bien qu’il n’existe pas de plan-cadre général, des initiatives communes ont été entreprises. Les premiers efforts de programmation conjointe sans bilan commun de pays ou PNUAD ont été faits en 2004 dans le cadre des interventions conjointes dans la région de Tver et au Nord-Caucase. Un plan de travail provisoire interorganisations pour le Nord-Caucase, élaboré pour l’exercice de 2006, présentait un cadre élargi pour l’opération humanitaire précédemment coordonnée dans le cadre de la procédure d’appel global interinstitutions des Nations Unies. Les organismes des Nations Unies participants ainsi que les organisations non gouvernementales internationales et locales se sont penchés sur la question du relèvement du Nord-Caucase sur la base de principes convenus, dont le premier était de veiller à ce que l’aide humanitaire se poursuive compte tenu des besoins au cours des prochaines années. En outre, une stratégie commune générale des Nations Unies pour 2006-2007 en appui à l’action nationale de lutte contre le VIH/sida a été élaborée et coordonnée par l’ONUSIDA.

214. Le Comité constate les mesures palliatives prises par le PNUD; il est néanmoins d’avis qu’il faut poursuivre les efforts pour persuader le Gouvernement de la Fédération de Russie afin que le bilan commun de pays et le PNUAD soient établis. Cet avis tient au fait que le train de réformes du Secrétaire général approuvé par l’Assemblée générale prévoyait l’établissement de bilans communs de pays et de plans-cadres des Nations Unies pour l’aide au développement dans le contexte des initiatives prises pour harmoniser les opérations du système des Nations Unies dans chaque pays.

215. Le Bureau du PNUD en Russie a accepté, comme le Comité l’a recommandé, de poursuivre, en coordination avec l’équipe de pays des Nations Unies, ses efforts en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement pour la Fédération de Russie.

216. Le Comité a aussi constaté que le prochain cycle de programmation de l’UNICEF et du FNUAP (2006-2010) n’était pas aligné sur celui du PNUD (2004-2007) dans la Fédération de Russie, ce qui rendait plutôt difficile l’élaboration du PNUAD.

217. Le Comité recommande que le Bureau du PNUD dans la Fédération de Russie, en consultation avec le siège du PNUD et le Groupe des Nations Unies pour le développement, harmonise les cycles de programmation entre les divers organismes des Nations Unies dans le pays.

Brésil

218. Le bilan commun de pays pour le Brésil a été établi avec la participation de tous les 19 organismes des Nations Unies et organismes apparentés présents au Brésil et mis au point en août 2005. Le Gouvernement brésilien a participé à un atelier d’orientation pour le bilan commun de pays qui avait pour but de déterminer les domaines de développement potentiels. Le Gouvernement a en outre été associé à l’élaboration du PNUAD.

219. L’équipe de pays des Nations Unies avait élaboré un plan quinquennal axé sur les objectifs du Millénaire pour le développement, couvrant la plupart des questions essentielles définies dans le bilan commun de pays, les priorités nationales et les objectifs du Millénaire pour le développement. L’équipe de pays des Nations Unies avait également créé sept groupes thématiques chargés des domaines suivants : objectifs du Millénaire pour le développement; VIH/sida; égalité des sexes et race;

violence urbaine et prévention du crime; bilan commun de pays et PNUAD; enfin, équipe de gestion des opérations et communications.

220. Le PNUAD était sur le point d’être finalisé et approuvé et le bureau de pays envisageait de le soumettre au Gouvernement pour approbation et signature. On estime à 203 millions de dollars le montant total des ressources à mobiliser en appui aux stratégies du PNUAD pendant la période quinquennale 2007-2011. Le bureau de pays a demandé au Groupe des Nations Unies pour le développement, qui l’a accepté, de proroger le délai pour la présentation du PNUAD à février 2006 et pour la présentation des descriptifs de programmes de pays à mai 2006.

Yémen

221. Le Bureau du PNUD au Yémen, en coordination avec d’autres organismes des Nations Unies, avait adopté le bilan commun de pays et le PNUAD comme outils stratégiques pour les opérations des Nations Unies au Yémen. Il disposait d’un plan de développement axé sur les objectifs du Millénaire pour le développement qui avait été élaboré sur la base d’une évaluation des besoins. Toutefois, le bureau de pays a informé le Comité que le suivi et l’évaluation du PNUAD ont été assurés officieusement avec le siège du PNUD.

222. Le Comité recommande que le PNUD officialise le processus de suivi et d’évaluation du PNUAD, en consultation avec les équipes de pays des Nations Unies, les coordonnateurs résidents et le bureau régional concerné.

223. Le PNUD a informé le Comité qu’il entreprenait, de concert avec le Groupe des Nations Unies sur l’évaluation, d’examiner et de réviser les directives pour le suivi et l’évaluation du PNUAD. Les nouvelles directives seraient publiées au début de 2007.

224. Le Bureau du PNUD au Yémen n’a pas officiellement procédé à un échange de vues avec d’autres organismes concernant les partenaires d’exécution passés, présents et futurs. Il avait officieusement procédé à des comparaisons des prestations des partenaires d’exécution avec des donateurs et d’autres organismes des Nations Unies lors de réunions de donateurs, de comités directeurs de programmes et de l’équipe de pays des Nations Unies. En outre, dans le cadre de la programmation commune des Nations Unies, au titre de laquelle tous les organismes des Nations Unies travaillaient en collaboration, ces organismes s’étaient réunis régulièrement dans le contexte du Groupe restreint d’organismes multilatéraux pour examiner les progrès accomplis dans l’exécution du programme commun et le rôle des partenaires d’exécution.

225. Le PNUD a accepté, comme le Comité l’a recommandé, de favoriser la comparaison officielle des prestations des partenaires d’exécution avec d’autres organismes.

226. Le PNUD a informé le Comité que, dans le cadre de l’initiative pour l’harmonisation des transferts d’avances en espèces, toutes les équipes de pays des