Dépenses afférentes aux programmes

145. Le montant total des dépenses afférentes aux programmes financées sur les ressources ordinaires du PNUD pendant l’exercice 2004-2005 s’est élevé à 959 240 000 dollars contre 715 890 000 en 2002-2003). Les dépenses imputées à d’autres ressources se sont chiffrées à 5 milliards 560 millions de dollars pendant l’exercice biennal 2004-2005, contre 4 milliards en 2002-2003, et celles imputées sur des fonds administrés par le PNUD à 115,7 millions de dollars, contre 102,1 millions en 2002-2003.

146. Aux paragraphes 83 à 115 de son précédent rapport¹², le Comité avait longuement examiné le contrôle exercé par le PNUD sur les dépenses relatives aux programmes. Il s’est enquis de la suite donnée à ses recommandations antérieures et a fait les constatations générales suivantes pour l’exercice 2004-2005 :

a) Le PNUD se doit de contrôler effectivement et efficacement les opérations interinstitutions et d’établir la concordance entre les éléments de rapprochement;

b) Il faut que le PNUD continue de vérifier les avances faites de longue date en achevant la mise en service de l’outil pour l’établissement des rapports Atlas et assure le suivi régulier des avances anciennes;

c) Le PNUD doit redoubler d’efforts pour mettre au point la base de données globale devant faciliter l’application d’un modèle d’évaluation fondée sur les risques dans les audits de projets;

d) Le PNUD doit s’assurer que l’étendue de la vérification des dépenses afférentes à l’exécution nationale des projets est conforme aux plans établis par le PNUD sur la base des critères énoncés dans les directives pertinentes et continuer de déterminer les raisons pour lesquelles les dépenses afférentes à certains de ces projets ne sont pas vérifiées par les bureaux de pays comme le prévoient les directives en vigueur;

e) Le PNUD doit continuer de veiller à ce que les rapports d’audits des projets exécutés par des entités nationales soient présentés à temps pour faciliter leur examen et l’élaboration des plans d’action visant à leur donner suite;

f) Le PNUD doit définir de façon plus précise le mandat des vérificateurs des dépenses afférentes à l’exécution nationale, les différents types d’opinion d’audit et les cas dans lesquels de telles opinions peuvent être exprimées;

g) Le PNUD doit bien préciser, dans sa définition du mandat des vérificateurs, qu’il importe que ceux-ci ne chiffrent que les incidences des

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12 Documents officiels de l’Assemblée générale, cinquante-neuvième session, Supplément n°5A (A/59/5/Add.1).

problèmes de gestion financière et non pas celles des lacunes en matière de contrôle et qu’ils justifient les réserves qu’ils émettent à propos des questions financières;

h) En cas d’opinion assortie de réserves d’opinion défavorable ou de refus d’exprimer une opinion, il convient de chiffrer, dans les notes aux états financiers portant sur les dépenses de programmes, l’incidence financière d’une telle décision pour donner aux utilisateurs de ces états financiers une idée du montant des fonds susceptibles d’avoir servi à des fins autres que celles auxquelles ils étaient destinés de l’avis des vérificateurs;

i) Suivre de très près les bureaux de pays dont tous les rapports de vérification des dépenses afférentes à l’exécution nationale de projets faisaient l’objet d’opinions assorties de réserves conformément aux directives données par le Groupe des Nations Unies pour le développement dans le contexte de la simplification et de l’harmonisation des modalités de transfert des ressources;

j) Le Comité recommande une fois encore au PNUD de continuer à accorder une attention particulière aux bureaux de pays qui ne présentent pas de plan d’action et d’obtenir d’eux les raisons de cette omission pour en déterminer le bien-fondé. Il lui recommande également de veiller en particulier à obtenir les plans d’action des bureaux de pays où tous les rapports de vérification des dépenses d’exécution nationale de projets contenaient des réserves.

Dépenses relatives aux programmes engagées par des organismes des Nations Unies

147. Les dépenses engagées par des organismes des Nations Unies en tant qu’agents d’exécution se sont élevées à 229 millions de dollars pendant l’exercice biennal 2004-2005, contre 315 millions en 2002-2003, soit une diminution de 27 %.

Figure 2

Dépenses engagées par des agents d’exécution

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

$’000

2004-2005 2002-2003 2000-2002

148. Le Comité avait précédemment¹³ recommandé au PNUD de concevoir des mécanismes qui permettent de contrôler effectivement et efficacement les opérations interinstitutions et d’établir la concordance entre les éléments de rapprochement.

Les avances consenties à des organismes n’utilisant pas le système Atlas¹⁴ représentaient 8,3 millions de dollars au 31 décembre 2005. D’après les états de ces organismes, le montant dû par le PNUD s’élevait à 7,3 millions de dollars, soit un écart de 15,6 millions, imputable en partie à des décalages dans le temps, que le PNUD comptait avoir réconcilié en mai 2006.

149. Le Comité craint que les dépenses et les avances indiquées dans les états financiers soient entachées d’inexactitudes, les pièces justificatives n’ayant pas toujours permis de vérifier leur montant. Il craint également que les rapprochements nécessaires ne soient pas effectués régulièrement et que les écarts ne soient pas repérés et corrigés en temps voulu.

150. Le Comité recommande une fois encore au PNUD de contrôler effectivement et efficacement les opérations interinstitutions et d’établir la concordance entre les éléments de rapprochement.

Dépenses relatives aux programmes engagées par des gouvernements

Avances : fonds de fonctionnement fournis aux gouvernements

151. Le Comité avait précédemment¹⁵ recommandé au PNUD de redoubler d’efforts pour vérifier toutes les avances non régularisées faites à des gouvernements ou à des organisations non gouvernementales et d’indiquer les montants dont le recouvrement était jugé incertain. Les avances consenties pour financer les dépenses afférentes à l’exécution nationale pendant l’exercice biennal se terminant le 31 décembre 2005 se chiffraient à 86 542 000 dollars, contre 78 133 000 dollars en 2002-2003, soit une augmentation de 11 % par rapport à l’augmentation beaucoup plus importante (21 %) des dépenses afférentes à l’exécution nationale en général. La figure 3 illustre l’évolution dans le temps du montant des avances depuis l’exercice 2001-2002.

Figure 3

Solde des avances au titre des dépenses afférentes à l’exécution nationale

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13 Ibid., chap. II, par. 86.

14 Le FNUAP et l’UNOPS utilisent le système Atlas.

15 Documents officiels de l’Assemblée générale, cinquante-neuvième session, Supplément n°5A (A/59/5/Add.1), par. 89.

Advances provided to Goverments

-20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000

2004/2005 2002/2003 2001/2002

Avances consenties aux gouvernements

En dollars É.-U

152. Le Comité a analysé le solde total aussi bien débiteur (dû au PNUD) que créditeur (dû par le PNUD) des avances (voir ci-après fig. 4 et 5). Lorsque les avances faisaient apparaître un solde débiteur important, les fonds avaient été transférés mais aucune dépense n’avait été imputée à ce titre. Lorsqu’elles faisaient apparaître un solde créditeur élevé, le gouvernement devait être remboursé ou le budget éventuellement révisé.

Figure 4

Avances consenties aux gouvernements (solde débiteur) : montant dû au PNUD

Figure 5

Avances consenties aux gouvernements (solde créditeur) : montant dû par le PNUD

153. Aucune analyse chronologique n’avait été établie avec le système Atlas mais le Comité a pris note du fait que le PNUD avait entrepris d’identifier et de régulariser pendant l’exercice biennal les avances consenties de longue date. Le Comité a donc

-20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000

USD '00 0

2004/2005 2002/2003 2001/2002

DEBITS Advances provided to governments

Avances consenties aux gouvernements

Soldes débiteurs

En dollars É.-U.

-5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000

USD '0 0 0

2004/2005 2002/2003 2001/2002 CREDITS

Advances provided to governments

Avances consenties aux gouvernements

En dollars É.-U.

Soldes créditeurs

analysé les avances au titre des dépenses afférentes à l’exécution nationale (à rembourser aussi bien au PNUD que par le PNUD) d’un montant supérieur à un million de dollars pour se faire une idée du montant des avances non régularisées pour 2003. Sur un montant total de 33,5 millions de dollars représentant le solde débiteur des avances analysées, seuls 5,4 % avaient trait à des avances datant de 2003. Sur les 4,2 millions de dollars auxquels se chiffrait le solde créditeur de ces avances, seuls 20,5 % remontaient à 2003.

154. Le PNUD a accepté, comme l’a recommandé le Comité : a) de continuer de s’efforcer de vérifier les avances faites de longue date en achevant la mise en service de l’outil pour l’établissement des rapports Atlas; et b) d’assurer le suivi régulier des avances anciennes.

Rapports de vérification des dépenses afférentes à l’exécution nationale

155. Conformément à la section 6.8 du Manuel de programmation du PNUD¹⁶, l’audit fait partie intégrante d’une saine gestion financière et administrative ainsi que du mécanisme mis en place par le PNUD pour s’acquitter de son obligation redditionnelle. L’utilisation faite des fonds alloués par le PNUD aux services administratifs et aux programmes est ainsi vérifiée périodiquement soit par les institutions supérieures de contrôle des finances publiques soit des sociétés d’audit privées engagées par la direction du projet (ou par le PNUD à la demande du Gouvernement) et les conclusions de l’audit sont communiquées au Conseil d’administration du PNUD. Les audits ont donc pour principal objectif de donner au PNUD l’assurance que ses ressources ont bien servi aux fins auxquelles elles étaient destinées.

156. Les dispositions applicables aux audits externes, qui figurent au paragraphe 6.8.2 du Manuel de programmation, prévoient que tous les programmes et projets faisant l’objet d’une exécution nationale doivent être vérifiés périodiquement et que les conclusions de cette vérification doivent parvenir au siège du PNUD (Bureau de l’audit et des études de performance) par l’intermédiaire du bureau de pays du PNUD au plus tard le 30 avril de chaque année.

Vérification fondée sur les risques des dépenses afférentes à l’exécution nationale

157. Précédemment¹⁷, le Comité avait recommandé au PNUD de redoubler d’efforts pour mettre au point une base de données globale devant faciliter l’application d’un modèle d’évaluation fondée sur les risques dans les audits des projets faisant l’objet d’une exécution nationale. Pendant l’exercice 2004-2005, les projets exécutés par des entités nationales qui avaient été retenus à des fins d’audit étaient ceux dont les dépenses annuelles s’élevaient à 100 000 dollars ou plus. Le critère retenu n’était donc pas celui de l’évaluation des risques mais du montant des sommes dépensées.

158. Le Comité recommande à nouveau au PNUD de redoubler d’efforts pour mettre au point une base de données globale devant faciliter l’application d’un modèle d’évaluation fondée sur les risques dans les audits de projets.

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16 Mise à jour en janvier 2005.

17 Documents officiels de l’Assemblée générale, cinquante-neuvième session, Supplément n^o 5A (A/59/5/Add.1), chap. II, par. lll.

159. Le PNUD a informé le Comité que le nouveau modèle d’évaluation des risques mis au point en vue de la sélection des bureaux de pays à auditer, combiné aux résultats de l’examen plus approfondi des rapports d’audit sur les projets exécutés par des entités nationales, serait utilisé pour déterminer quels projets devraient être audités compte tenu du degré de risque encouru.

Étendue de la vérification des dépenses afférentes à l’exécution nationale

160. Précédemment¹⁸, le Comité avait recommandé au PNUD de déterminer les raisons pour lesquelles les dépenses afférentes à certains des projets exécutés par des entités nationales n’étaient pas vérifiées par les bureaux de pays comme le prévoyaient les directives en vigueur en la matière. Les dépenses afférentes aux projets exécutés par les gouvernements ou par des ONG qui étaient soumises à vérification s’élevaient à 3,2 milliards de dollars. Sur ce montant, 57,3 millions de dollars de dépenses ne seraient pas vérifiés alors que, selon les directives en vigueur, ils devraient l’être. Lors de l’exercice biennal précédent, des projets d’un montant de 24,7 millions de dollars qui auraient dû être audités ne l’avaient pas été.

Le Comité s’inquiète de l’augmentation de la proportion des dépenses de projets non vérifiées pendant l’exercice biennal 2004-2005. Il a également constaté que, même lorsque les projets avaient été audités, les rapports de ces audits n’avaient encore été présentés pour l’équivalent d’un milliard de dollars de dépenses pendant l’exercice biennal 2004-2005. En mai 2006, le Bureau de l’audit et des études de performance recevait tous les jours pour évaluation des rapports d’audit datant de 2005 pour des projets exécutés par des entités nationales. Le Comité a en outre remarqué que le même Bureau attendait encore des rapports d’audit qui auraient dû être soumis en 2004.

161. Le Comité recommande de nouveau : a) que l’étendue de la vérification des dépenses afférentes à l’exécution nationale des projets soit conforme aux plans établis par le PNUD sur la base des critères énoncés dans les directives pertinentes; et b) que le PNUD continue de déterminer les raisons pour lesquelles les dépenses afférentes à certains de ces projets ne sont pas vérifiées par les bureaux de pays comme le prévoient les directives en vigueur.

162. Le PNUD a informé le Comité qu’au 30 juin 2006, les rapports d’audit pour l’exercice biennal 2004-2005 qui n’avaient pas été reçus ne représentaient plus que 546 millions de dollars. Il l’a également informé que, sur les 57,3 millions de dollars qui auraient dû être soumis à vérification, 15,7 millions de dollars avaient finalement été dispensés de vérification.

Délai de présentation des rapports

163. Aux termes du Manuel de programmation du PNUD, il relève de la responsabilité du bureau de pays de s’assurer que les rapports d’audit sont dûment examinés et parviennent au siège du PNUD (Bureau de l’audit et des études de performance) au plus tard le 30 avril de chaque année. Pour l’audit de 2004, le délai de présentation des rapports, fixé au 30 avril 2005, a été reporté au 30 juin 2005 du fait qu’il s’agissait du premier exercice financier dont la clôture des comptes coïncidait avec l’introduction d’un nouveau système intégré de planification des ressources. Le Comité a noté qu’alors même que le délai avait été reporté de deux

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18 Ibid., par. 107.

mois, seuls 63,65 % des rapports avaient été présentés à cette date et que, dans certains cas, des rapports d’audit pour 2004 n’avaient été reçus qu’en 2006.

164. Au 31 mai 2006, soit un mois après la date limite officielle de présentation des rapports d’audit, 59 % des rapports d’audit demandés pour 2005 avaient été reçus. Il est indispensable que les rapports soient présentés à temps pour que les bureaux de pays puissent procéder à leur examen et évaluation et que le Bureau de l’audit et des études de performance puisse les analyser en temps voulu et élaborer ensuite des plans d’action pour le suivi de leurs recommandations.

165. Le Comité recommande que le PNUD continue de veiller à ce que les rapports d’audit des projets exécutés par des entités nationales soient présentés à temps pour faciliter leur examen et l’élaboration des plans d’action visant à leur donner suite.

166. Le PNUD a informé le Comité qu’au 30 juin 2006, 72 % des rapports d’audit pour 2005 avaient été reçus.

Quantification de l’incidence financière des rapports d’audit assortis de réserves

167. Dans ses précédentes recommandations¹⁹, le Comité avait noté que les vérificateurs des projets faisant l’objet d’une exécution nationale avaient chiffré l’incidence financière des réserves dont ils avaient assorti leurs opinions.

Malheureusement, ils n’avaient pas toujours donné la raison exacte de leurs réserves et parfois avaient tenté de chiffrer l’incidence des lacunes constatées au niveau du contrôle. Dans d’autres cas, le montant sur lequel portait la réserve, l’opinion défavorable ou le refus d’exprimer une opinion dont était assorti le rapport n’était pas indiqué. Le Comité s’est à nouveau inquiété des erreurs d’interprétation des vérificateurs de projets concernant la cause principale d’une réserve, d’une opinion défavorable ou d’un refus d’exprimer une opinion figurant dans leur rapport. C’est sur ce type de données que le PNUD s’appuie en premier lieu pour déterminer dans quelle mesure les fonds ont ou n’ont pas servi aux fins auxquelles ils étaient destinés.

168. Le Comité a noté que, dans les rapports d’audit de 2004, 33,5 millions de dollars de dépenses avaient suscité des commentaires de la part des vérificateurs, dont 13 millions des réserves²⁰, 10 millions une opinion défavorable²¹ et 10,5 millions un refus d’exprimer une opinion²². Ces commentaires figuraient dans des rapports d’audit où les incidences financières de la réserve ou du refus exprimé étaient clairement indiquées et les motifs de cette réserve étaient explicitement exposés dans le rapport pour justifier l’opinion du vérificateur. Le Comité craint que 33,5 millions de dollars de dépenses afférentes aux projets aient servi à des fins autres que celles prévues. Un montant supplémentaire de 102,5 millions de dollars a

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19 Ibid., par. 114.

20 Un rapport d’audit assorti d’une réserve est un rapport où les états financiers ne donnent pas une image fidèle à tous les égards importants de la situation financière.

21 Une opinion défavorable est émise en cas de non-conformité des états financiers sur des points d’une importance relative ou de désaccord de la direction avec les modifications proposées par les vérificateurs.

22 Un refus d’exprimer une opinion est opposé lorsque le vérificateur n’a pas eu accès à des données d’audit suffisantes à l’appui des montants d’importance relative figurant dans les états financiers ce qui a entraîné une restriction du champ contrôlable.

fait l’objet de commentaires de la part des vérificateurs des dépenses d’exécution nationale en raison de lacunes dans les contrôles et procédures internes qui étaient sans conséquences financières directes ou dont les conséquences financières n’avaient pas été précisées par les auditeurs. Étant donné que les rapports d’audit des dépenses de projets exécutés par des entités nationales d’une valeur d’un milliard de dollars n’avaient toujours pas été présentés en mai 2006, ce chiffre pourrait être plus élevé.

169. Le Bureau de l’audit et des études de performance a analysé les 2 547 problèmes recensés lors des audits des projets en fonction de leur nature et de leur cause. Ces problèmes étaient de trois types :

a) Gestion financière (1 042 problèmes, soit 41 %). Écarts entre les montants cités dans les rapports d’exécution trimestriels²³ et ceux cités dans les rapports établis par Atlas s’élevant à 13,9 millions de dollars, soit 0,87 % du montant total estimatif des dépenses pour les projets exécutés par des entités nationales; rapprochements bancaires non systématiques; mauvaise séparation des tâches; absence de contrôle de la petite caisse;

b) Tenue des dossiers et mécanismes de contrôle (552 problèmes, soit 22 %). Manque de justificatifs pour les décaissements; rapports financiers trimestriels non présentés dans les délais prescrits; bordereaux de paiement non approuvés; dossiers du personnel incomplets; pièces comptables incomplètes ou inexactes;

c) Gestion et utilisation du matériel (286 problèmes, soit 11 %). Inventaire physique incomplet ou inexistant; matériel non étiqueté; matériel utilisé à des fins autres que le projet; carnet de route non tenu pour les véhicules; absence de protection du matériel nécessaire au projet.

170. Les 667 problèmes restants (26 %) étaient liés à l’avancement et au taux d’exécution des projets; à l’achat de biens ou de services; à la sélection et l’administration des ressources humaines et à la structure de la gestion. Le Comité s’inquiète du nombre important de problèmes tenant à la gestion financière, à la tenue des dossiers et aux mécanismes de contrôle, ainsi que leurs causes profondes telles qu’elles sont indiquées plus haut.

171. Le Comité recommande au PNUD de :

a) Définir de façon encore plus précise le mandat des vérificateurs de projets, les différents types d’opinion d’audit et les cas dans lesquels de telles opinions peuvent être exprimées;

b) Bien préciser, dans sa définition du mandat des vérificateurs, qu’il importe que ceux-ci ne chiffrent que les incidences des problèmes de gestion financière et non pas celles des lacunes en matière de contrôle, et qu’ils justifient les réserves qu’ils émettent à propos des questions financières; et

c) En cas d’opinion assortie de réserves, d’opinion défavorable ou de refus d’exprimer une opinion, chiffrer, dans les notes aux états financiers portant sur les dépenses de programmes, l’incidence financière d’une telle décision pour donner aux utilisateurs de ces états financiers une idée du

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23 Un rapport d’exécution trimestriel est un résumé annuel de toutes les dépenses afférentes aux programmes engagées par l’agent d’exécution dans le cadre du projet.

montant des fonds susceptibles d’avoir servi à des fins autres que celles auxquelles ils étaient destinés de l’avis des vérificateurs des dépenses d’exécution nationale des projets.

Bureaux de pays dont les rapports d’audit des dépenses de projets exécutés par des entités nationales étaient tous assortis de réserves

172. Le Comité a noté que 17 des 114 bureaux de pays soumettant des rapports

172. Le Comité a noté que 17 des 114 bureaux de pays soumettant des rapports

Dans le document Rapports financier et états financiers vérifiés. Rapport du Comité des commissaires aux comptes (Page 68-77)