Rapport du Comité des commissaires aux comptes
B. Conclusions détaillées et recommandations
22. Fraudes avérées et présumées
491. Au cours de l’exercice biennal 2004-2005, le PNUD a signalé 25 cas de fraude avérés ou présumés, dont 24 représentant des pertes financières se montant à 1 566 786 dollars. Un montant de 676 999 dollars avait été recouvré à la fin de l’exercice. Le PNUD s’employait à recouvrer le solde, qui avait trait à 18 cas. Il a également fait état d’une perte possible d’un montant de 19 007 dollars dans l’une des affaires qui n’avait pas encore été réglée.
492. On trouvera ci-après des précisions sur les 24 cas ayant entraîné des pertes financières :
a) Au Rwanda et en Sierra Leone, deux cas de vol de carburant ont entraîné des pertes de 10 292 dollars et 49 489 dollars respectivement. Ces pertes étaient essentiellement liées à un manque de surveillance des dépôts de carburant et à l’absence de contrôle de la concordance entre le volume réel de carburant dans les dépôts et le volume inscrit aux registres. Au Rwanda, les auteurs du vol n’ont pas été identifiés; en revanche, les responsables de la gestion des dépôts de carburant
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49 Ibid., par. 33.
ont reçu des appréciations négatives lors de leur notation. En Sierra Leone, le bureau de pays a mis fin au contrat de service de la personne impliquée. Les bureaux de pays ont pris des mesures pour améliorer le contrôle des dépôts de carburant;
b) Neuf cas de vols de fonds, sous la forme de chèques ou d’espèces, totalisant 992 984 dollars, ont été signalés au Gabon, au Mozambique, en République démocratique du Congo, au Rwanda, en Guinée-Bissau, au Tchad, en Fédération de Russie et en Afrique du Sud. Les montants ont été intégralement recouvrés au Gabon (543 000 dollars) et en Guinée-Bissau (8 298 dollars). Au Gabon, au Mozambique, en Guinée-Bissau et en République démocratique du Congo, les membres du personnel responsables ont été licenciés et, au Tchad, il a été mis fin à un contrat. Au Rwanda et en Afrique du Sud, les responsables n’ont pas été identifiés. En Fédération de Russie en revanche, les membres du personnel du PNUD impliqués faisaient l’objet d’une enquête. Les vols étaient liés au non-respect des règles financières concernant l’ouverture d’un nouveau compte bancaire, à la collusion frauduleuse entre des membres du personnel et des agents de l’État et à une mauvaise gestion de la trésorerie par la Section des finances. En Fédération de Russie, les pertes, d’un montant de 190 000 dollars, étaient liées à la défaillance totale des contrôles internes, notamment l’absence de séparation adéquate des tâches, une surveillance inadéquate des comptes bancaires, une mauvaise tenue des livres comptables et une gestion inefficace des projets. Les pertes de 178 633 dollars signalées en République démocratique du Congo étaient directement imputables à l’absence de rapprochements bancaires et à la mauvaise gestion de la Section des finances;
c) En Zambie et au Rwanda, 190 485 dollars ont été détournés au moyen de l’encaissement de chèques falsifiés du PNUD. Un montant de 57 000 dollars a été recouvré. Ces pertes avaient pour cause principale l’absence d’établissement de rapprochements bancaires en temps voulu. L’affaire a été portée à la connaissance des autorités américaines, au niveau fédéral et de l’État concerné, et des poursuites pénales ont été engagées;
d) En Angola et en Afghanistan, l’utilisation frauduleuse d’un téléphone par satellite a entraîné des pertes de 16 494 dollars et 43 354 dollars respectivement. Le responsable n’a été identifié dans aucun des deux cas. Ces pertes avaient pour cause principale le manque de contrôle des articles attrayants.
e) En République centrafricaine et au Kenya, la falsification de documents de demande d’indemnité pour frais d’études a entraîné des pertes de 8 500 dollars et 16 000 dollars respectivement. Ces sommes ont été intégralement recouvrées. En République centrafricaine, le personnel concerné a été licencié et, au Kenya, le membre du personnel impliqué a démissionné;
f) Trois cas de falsification de documents de voyage, au Viet Nam, en République démocratique du Congo et en Afghanistan, ont entraîné des pertes d’un montant total de 76 696 dollars. Au Viet Nam, 4 600 dollars (l’intégralité de la somme) ont été recouvrés. Au Viet Nam et en République démocratique du Congo, les membres du personnel responsables des pertes ont été licenciés. En Afghanistan, l’employé concerné a reçu une lettre de réprimande et il n’était pas prévu de renouveler son contrat, qui arrivait à expiration;
g) En Éthiopie, des fonds ont été détournés au moyen de l’établissement de faux bons de paiement. Les pertes se sont montées à 22 364 dollars; l’auteur présumé du détournement a été arrêté;
h) En République de Corée, un détournement de fonds par l’utilisation frauduleuse d’une carte de crédit a entraîné des pertes de 29 601 dollars.
L’intégralité de la somme a été recouvrée et l’affaire a été portée à la connaissance des autorités coréennes;
i) Au siège, un fonctionnaire a effectué, entre 2001 et 2005, 761 transactions frauduleuses, totalisant 89 742 dollars, en utilisant une carte de crédit appartenant au PNUD, et a également présenté des demandes de remboursement falsifiées pour un montant total de 9 415 dollars. Il a été licencié et le PNUD comptait recouvrer l’intégralité des sommes;
j) Au Mozambique, un membre du personnel a obtenu une prime de rapatriement au taux prévu en cas de conjoint et personnes à charge sur présentation de faux documents, causant une perte de 9 771 dollars. Il a été mis fin à son contrat;
k) En République démocratique du Congo, la sollicitation de pots-de-vin en échange de règlements à une organisation non gouvernementale du pays a entraîné des pertes de 2 000 dollars. Aucun montant n’a été recouvré, mais le contrat passé avec l’organisation non gouvernementale concernée n’a pas été reconduit.
Enquête pour fraude concernant le bureau du PNUD en Fédération de Russie
493. Le bureau du PNUD en Fédération de Russie a été choisi parmi d’autres bureaux pour faire l’objet d’une visite de contrôle dans le cadre de l’audit du PNUD au titre de l’exercice biennal 2004-2005. La visite des auditeurs devait initialement avoir lieu au cours du quatrième trimestre 2005. Le Bureau de l’audit et des études de performance a par la suite informé le Comité qu’une éventuelle fraude avait été décelée au bureau de pays et signalée à ce dernier en vue d’un complément d’enquête. À l’issue d’échanges de vues avec le Bureau, il a été décidé de reporter la visite des auditeurs de sorte que le Bureau puisse effectuer son enquête et ses contrôles. Pour éviter que les mêmes activités ne se répètent, le Comité a choisi de s’en remettre autant que possible aux conclusions des contrôles menés par le Bureau.
494. Le Bureau de l’audit et des études de performance a commencé ses contrôles le 24 mai 2004. Un rapport d’enquête provisoire a été publié le 10 août 2005 et le rapport définitif est sorti le 6 décembre 2005. Dans sa conclusion, ce dernier mentionnait un paiement frauduleux s’élevant à 190 000 dollars et indiquait que d’autres paiements susceptibles d’être frauduleux faisaient l’objet d’enquêtes. Deux anciens fonctionnaires du PNUD ont été mis en cause (l’ancien représentant résident assistant pour les opérations, qui a démissionné le 20 avril 2005, et un ancien assistant administrateur pour les projets, qui a démissionné le 1er novembre 2004).
Le 15 septembre 2005, l’Administrateur du PNUD a porté cette affaire à l’attention des autorités de la Fédération de Russie afin qu’elles y donnent suite. En août 2005, ce dernier avait en outre demandé au fonctionnaire occupant alors le poste de représentant résident de se préparer à partir en congé dans les foyers avant d’être muté. Le représentant résident a par la suite été affecté au Bureau de la gestion à Copenhague.
Activités du Bureau de l’audit et des études de performance
495. En plus de son enquête, le Bureau de l’audit et des études de performance a mené du 22 août au 3 octobre 2005 un contrôle de gestion au bureau du PNUD en Fédération de Russie et au siège. Ce contrôle devait comprendre les tâches suivantes :
a) Suivi des question soulevées par l’enquête;
b) Analyse de la faille dans les systèmes de gestion et d’établissement de rapports pour les dépenses et les recettes et dans les mécanismes de suivi et de contrôle, ayant contribué à la fraude avérée et aux fraudes possibles mentionnées en conclusion de l’enquête;
c) Suivi de la mise en œuvre des recommandations faites dans les précédents rapports d’audit interne au sujet du bureau du PNUD en Fédération de Russie, publiés les 15 août 2001 et 31 octobre 2004;
d) Détermination des obligations liées aux responsabilités sur les plans de la direction et du contrôle;
e) Recommandation de mesures propres à renforcer les mécanismes de suivi et de contrôle des activités du bureau du PNUD en Fédération de Russie.
496. À la mi-janvier 2006, le Bureau de l’audit et des études de performance a soumis un projet de rapport à la direction du PNUD pour qu’elle fasse part de ses observations. Le 27 avril 2006, il a déposé son rapport définitif. Le PNUD a informé le Comité que son Bureau des conseils juridiques et de l’appui aux achats avait examiné les deux rapports et commencé à incriminer les fonctionnaires concernés et à prendre à leur encontre les mesures disciplinaires qui s’imposaient.
Visite de contrôle
497. Le Comité s’est rendu au bureau du PNUD en Fédération de Russie du 27 février au 10 mars 2006. Parallèlement au contrôle ordinaire des activités du bureau, il a fait le point sur les mesures que prenait ce dernier en réponse à la fraude. Des entretiens ont ainsi eu lieu avec les principaux responsables au sujet des mesures prises ou envisagées pour éviter que de tels agissements ne se reproduisent.
Ces échanges ont permis de savoir que la direction avait constitué une équipe de trois personnes chargées d’aider à contrôler tous les projets menés par le bureau et à déterminer si les procédures appropriées avaient été respectées. Les paragraphes qui suivent mettent en évidence une observation faite par le Comité dans le cadre de son audit.
Séparation des tâches
498. Le Comité a constaté que l’un des principaux défauts du mécanisme de contrôle interne des activités du bureau était le manque de séparation des tâches, à la faveur duquel la fraude avait passé inaperçue. Ainsi, les fonctionnaires mis en cause étaient habilités à établir et approuver des bons de commande et d’approvisionnement, ou avaient accès à ces documents, et pouvaient également ordonner et autoriser des paiements. Le Comité a en outre relevé, sur la période du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2005, des situations dans lesquelles la même personne gérait et approuvait des commandes, des fournisseurs et des dépenses.
499. Le bureau du PNUD en Fédération de Russie a informé le Comité que suite à la publication, en mai 2005, de la deuxième version du cadre de contrôle interne des bureaux du PNUD, et suite aux recommandations des enquêteurs et des auditeurs, il avait entrepris en juillet 2005 un examen détaillé de l’attribution des fonctions dans le système Atlas. Cet examen s’est poursuivi en août et septembre 2005, lorsque le module d’Atlas relatif à la sécurité (ARGUS) a été installé. Les profils Atlas ne pouvaient alors être définis qu’au moyen de ce module et le système lui-même n’autorisait aucun utilisateur à accomplir des tâches autres que celles qui lui avaient été attribuées. Le bureau de pays a également fait savoir au Comité qu’une équipe spéciale constituée de trois spécialistes des finances venant d’autres bureaux du PNUD avait entrepris sa mission sur place. Celle-ci consistait à vérifier toutes les opérations financières réalisées dans le cadre des projets ainsi que le budget du bureau de pays sur une période déterminée. Le Comité a pris note des progrès accomplis, tout en constatant qu’en octobre 2005, il existait encore des situations dans lesquelles une même personne créait et approuvait des opérations.
500. Le Comité recommande que le bureau du PNUD en Fédération de Russie, en consultation avec le siège du Programme, révise l’attribution des fonctions dans le système Atlas de façon à établir une séparation adéquate des tâches relatives à la création et à l’approbation des opérations.
501. Le PNUD a informé le Comité que son bureau en Fédération de Russie avait achevé la révision des attributions dans Atlas et qu’une séparation totale des tâches était désormais effective, conformément à la recommandation.
Dossiers des projets
502. Le bureau du PNUD en Fédération de Russie n’a pas été en mesure de fournir le dossier de promotion du nouveau projet technologique (projet no 14633) pour les besoins de l’audit. Il n’a pas pu indiquer au Comité les raisons pour lesquelles aucun document original signé n’était disponible pour ce projet.
503. Le PNUD a accepté, comme le Comité l’a recommandé, de mettre en place dans son bureau en Fédération de Russie des mécanismes de contrôle plus rigoureux pour éviter la perte de dossiers importants. Le Comité recommande en outre que le PNUD inclue dans l’examen détaillé confié à l’équipe spéciale les opérations financières relatives au projet no 14633.
504. Le Comité a noté qu’en mars 2006, le bureau du PNUD en Fédération de Russie continuait d’analyser les domaines ayant donné lieu aux défaillances du mécanisme de contrôle interne et commençait à y remédier.
505. Le Comité recommande en outre que le bureau du PNUD en Fédération de Russie, en consultation avec le siège du Programme et le Bureau de l’audit et des études de performance, continue d’examiner et d’appliquer des mesures correctives pour éviter de nouvelles défaillances des contrôles qui donneraient lieu à de nouvelles opérations frauduleuses.
506. Le PNUD a informé le Comité que son bureau en Fédération de Russie avait mené un examen plus large destiné à compléter l’enquête et le contrôle de gestion effectués par le Bureau de l’audit et des études de performance. Un rapport contenant des recommandations a été envoyé en juin 2006 au siège du Programme afin que celui-ci prenne une décision finale et des mesures appropriées. De plus, le cadre de contrôle interne a été entièrement revu et des mesures importantes ont été
prises pour mettre en place un mécanisme interne de contrôles et de contrepoids afin d’éviter à l’avenir pareilles défaillances.
C. Remerciements
507. Le Comité des commissaires aux comptes tient à remercier l’Administrateur du Programme des Nations Unies pour le développement et les membres de son personnel de l’aide qu’ils ont apportée à ses équipes et de l’esprit de coopération dont ils ont fait preuve.
Le Vérificateur général des comptes de la République sud-africaine,
Vérificateur principal (Signé) Shauket A. Fakie
Le Président de la Commission de vérification des comptes de la République des Philippines, Président du Comité des commissaires aux comptes de l’ONU (Signé) Guillermo N. Carague
Le Premier Président de la Cour des comptes de la France (Signé) Philippe Séguin
28 juillet 2006
Note : Les commissaires n’ont signé que la version originale anglaise du présent rapport.