Gestion des programmes et des projets Suivi et évaluation Suivi et évaluation

178. Au chapitre 7 intitulé « Outils et méthodes d’information » du Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats, il est dit que : « l’information obtenue grâce au suivi constitue la base de la prise des décisions et de mesures. Elle sous-tend les besoins immédiats en matière de prise de décisions plutôt que de contribuer au savoir à long terme. En revanche, l’information provenant de l’évaluation appuie la fonction d’apprentissage davantage qu’elle aide à la prise des décisions immédiates ». Le Comité a constaté, lors de son audit des bureaux de pays, que le suivi et l’évaluation des projets se faisaient sur la base des résultats obtenus dans la réalisation des objectifs préalablement définis mais que les bureaux de pays ne conservaient malheureusement pas tous les justificatifs des conclusions de leurs évaluations. Si l’on établissait à l’avance la liste des justificatifs à produire à l’appui des évaluations en fin de projet, les responsables des projets pourraient plus facilement rassembler la documentation nécessaire pour prouver les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs fixés au départ.

179. Le Comité recommande au PNUD de dresser la liste des justificatifs à produire et à conserver à l’appui des évaluations de projets.

180. Le PNUD a informé le Comité que sa politique en matière d’évaluation, que son Conseil d’administration devait approuver en juin 2006, établissait des règles uniformes applicables au suivi et à l’évaluation au sein de l’organisation dans son ensemble. Elle imposait au Bureau de l’évaluation de mener des évaluations indépendantes, aussi bien stratégiques et thématiques que concernant les programmes, et aux bureaux de pays, bureaux régionaux et bureaux en charge des politiques d’assurer le suivi et l’évaluation des programmes et des produits dont ils sont responsables. Le système de gestion des résultats faisait désormais partie d’Atlas ce qui permettrait aux bureaux de conserver les justificatifs nécessaires.

Gestion des risques liés aux projets, recensement des projets en retard et enseignements tirés des projets

181. Les audits des bureaux de pays réalisés par le Comité recensent les domaines dans lesquels des progrès doivent être faits au niveau de la gestion, de l’exécution et des résultats des programmes et des projets. Les observations y figurant sont résumées ci-dessous :

a) Les responsables des projets recensaient les risques potentiels afférents aux projets mais ne disposaient pas d’un système formel d’évaluation des risques.

S’ils étaient en mesure de repérer à temps les risques que présentaient les projets, ils pourraient donner la priorité au suivi et au contrôle axés sur les risques de ces projets et, à terme, l’exécution des projets et les résultats produits s’en trouveraient améliorés;

b) Le Comité a constaté que certains bureaux de pays avaient mis en commun leurs pratiques optimales et les enseignements qu’ils avaient tirés de leur expérience mais uniquement sur une base ponctuelle et non pas de façon systématique ou formelle;

c) Le Comité n’a pas pu obtenir la preuve que les projets en retard étaient toujours recensés officiellement et correctement suivis.

182. Le PNUD souscrit à la recommandation du Comité qui tend à rendre systématique : a) l’identification des risques présentés par les projets; b) le recensement des projets en retard; et c) le rassemblement de données destinées à mettre à profit les enseignements tirés de l’expérience pour améliorer l’exécution des projets et la gestion des programmes.

183. Les indicateurs fixés pour les projets n’étaient pas toujours spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et limités dans le temps alors qu’il serait bon qu’ils le soient du fait qu’ils constituaient la seule variable sur laquelle reposait l’évaluation des réalisations, des changements ou des résultats des projets. Toute défaillance à ce niveau pouvait entraîner des erreurs dans la description des progrès obtenus dans la réalisation des objectifs des projets tels qu’ils étaient indiqués dans le rapport annuel axé sur les résultats.

184. Le PNUD a informé le Comité que des cours et des services consultatifs étaient proposés pour améliorer la gestion des projets et des programmes et partant pour remédier à l’absence d’indicateurs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et limités dans le temps ou à l’application incomplète de ceux existant.

185. Le Comité recommande au PNUD de veiller à ce que les indicateurs soient spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et limités dans le temps.

Apports des parties prenantes

186. Le Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats encourage à faire participer les parties prenantes au choix des indicateurs et cibles. Il n’est toutefois pas prouvé que les principales parties prenantes (celles responsables de l’exécution des projets) sont systématiquement invitées à participer au choix des indicateurs lors de la préparation de la documentation et de la planification stratégique des projets.

187. Le PNUD a accepté, comme l’a recommandé le Comité, de veiller à ce que les bureaux de pays fassent systématiquement participer les parties prenantes dans le choix des indicateurs de façon à encourager le contrôle national et la responsabilité.

Rapports entre les aspects financiers et les aspects techniques de l’exécution des projets

188. Dans son précédent rapport²⁵, le Comité avait recommandé au PNUD de : a) donner des directives aux bureaux de pays pour l’aider à suivre la corrélation

__________________

25 Ibid., par. 303.

entre les dépenses indiquées et le degré d’avancement des projets; et b) suivre l’exécution technique des projets parallèlement à l’exécution financière, à l’aide d’indicateurs de résultats ou en utilisant un taux moyen pondéré d’exécution technique, en se fondant sur une étude de faisabilité.

189. Le Comité a constaté que, dans le cas des projets examinés par les bureaux de pays de l’Équateur, du Panama, du Yémen et du Cambodge, le degré de réalisation matérielle ou technique variait, parfois considérablement, selon les différents indicateurs utilisés pour un même projet, ce qui pouvait être le signe d’une mauvaise articulation entre les objectifs de résultat individuels et l’objectif général du projet.

À la différence de l’exécution matérielle ou technique, l’exécution financière n’était pas évaluée par différents indicateurs. Il était donc difficile de procéder à une comparaison entre les réalisations financières et les réalisations matérielles ou techniques sur la base des indicateurs retenus. Qui plus est, ceux-ci n’étaient pas pondérés, ce qui interdisait également de calculer un taux global d’exécution technique se prêtant à un rapprochement avec le taux global d’exécution financière.

190. Le PNUD a accepté, comme le Comité l’a recommandé, de : a) donner aux bureaux de pays des directives qui l’aident à suivre la corrélation entre les dépenses indiquées et le degré d’avancement des projets; et b) suivre l’exécution technique des projets parallèlement à l’exécution financière, à l’aide d’indicateurs de résultats ou en utilisant un taux moyen pondéré d’exécution technique, en se fondant sur une étude de faisabilité.

191. Le PNUD a informé le Comité que des directives avaient été données dans le Guide de gestion des résultats.

Recouvrement des coûts des programmes par les bureaux de pays

192. Dans sa décision 98/2 du 23 janvier 1998, le Conseil d’administration avait demandé que, lorsque le PNUD élabore, exécute et gère des activités financées par des ressources autres que les ressources de base, de manière intégrée, transparente et souple et en tenant compte du respect des principes de responsabilité, les dépenses additionnelles qui en découlent lui soient pleinement remboursées. La politique de recouvrement des coûts de programme reposait sur deux méthodes de recouvrement sous forme soit de services généraux de gestion soit de services d’appui à l’exécution.

193. Les redevances perçues au titre des services généraux de gestion et des services d’appui à l’exécution pendant l’exercice biennal 2004-2005 se sont chiffrées respectivement à 182,3 et à 30,9 millions de dollars, avec une augmentation de 66 % des coûts récupérés entre 2004 et 2005. En 2005, les services généraux de gestion ont représenté 86 % du montant total de ces redevances contre 85 % en 2004.

194. Le tableau de bord prospectif du PNUD pour les bureaux de pays mesurait entre autres les résultats obtenus au niveau des coûts d’appui à l’exécution des programmes. Les bureaux de pays n’ont été notés que pour 2005, une période de grâce d’un an leur ayant été accordée pour qu’ils aient le temps d’appliquer la nouvelle politique. Les chiffres portaient sur deux catégories différentes :

a) Les coûts récupérés au titre du partage des dépenses avec les pays de programme, à raison d’un taux de recouvrement fixé à 3 % pour tous les bureaux de

pays. Le Comité a constaté que 107 des 136 bureaux de pays avaient atteint ce chiffre;

b) Les coûts récupérés au titre des contributions de tierces parties et des fonds d’affectation spéciale, à raison d’un taux de recouvrement fixé à 5 % pour tous les bureaux de pays. Le Comité a constaté que seuls 40 des 136 bureaux de pays avaient atteint ce chiffre.

195. Le Bureau de la planification et du budget a déclaré qu’outre le tableau de bord prospectif, d’autres instruments de suivi avaient été introduits en 2005 pour aider les bureaux de pays à repérer et corriger les exceptions à la règle, à savoir le rapport sur les ressources extrabudgétaires et le rapport d’exception sur les services généraux de gestion. Si les bureaux de pays ne parvenaient pas à appliquer les taux fixés, le PNUD pourrait se trouver dans l’impossibilité de récupérer la totalité de ses coûts au titre des programmes financés au moyen des ressources autres que les ressources ordinaires.

196. Le Bureau a informé le Comité de son intention de continuer à s’assurer de la conformité avec les règles en vigueur et d’aider les bureaux de pays à prendre les mesures correctives nécessaires. Il a ajouté qu’en 2005, une analyse de la conformité avait été réalisée sur la base de deux indicateurs de recouvrement des coûts tirés du tableau de bord prospectif et regroupés au sein d’un tableau de bord prospectif pour les services généraux de gestion qui avait été communiqué à chaque bureau régional pour mettre en évidence les raisons pour lesquelles certains objectifs n’avaient pas été atteints.

197. Le PNUD a accepté, comme le Comité l’a recommandé, de chercher à comprendre les raisons pour lesquelles certains bureaux de pays n’ont pas atteint les objectifs fixés en matière de recouvrement des coûts des programmes.

Bureaux d’État

198. Au cours de l’exercice biennal 2004-2005, le bureau du PNUD au Brésil a, à la demande du Gouvernement de ce pays, ouvert cinq bureaux d’État, dans les provinces de Bahia, du Mato Grosso do Sul, de Santa Catarina, de Paraíba et d’Amazonas, dans le cadre de la décentralisation stratégique opérée par le bureau de pays. Ces bureaux, dont l’ouverture avait pour principal objectif de promouvoir une plus grande interaction avec les gouvernements des États et les municipalités, avaient pour mission de recenser les secteurs dans lesquels des projets seraient exécutés et de resserrer les liens avec les responsables de projets en cours. Le bureau de pays avait procédé à une évaluation des besoins pour estimer le nombre de projets qui étaient nécessaires et la décision a été prise d’ouvrir un bureau d’État là où il le fallait.

199. Le coût pour le PNUD de l’ouverture de ces bureaux a été minime car le Gouvernement a en grande partie fourni les locaux, le mobilier et le matériel nécessaires. Le Bureau de pays avait nommé deux conseillers spéciaux chargés de suivre, contrôler et soutenir les bureaux d’État en assurant leur alignement stratégique, leur supervision et la formation de leur personnel. Le montant estimatif des dépenses afférentes aux programmes gérés par chacun de ces bureaux d’État pendant l’exercice biennal 2004-2005 figure ci-après :

Tableau II.10

Dépenses afférentes aux programmes des bureaux d’État au Brésil

Bureau d’État

Budget (en dollars É.U.)

Amazonas . . . 2 973 962 Bahia. . . 39 257 257 Mato Grosso do Sul . . . 29 588 861 Paraiba . . . 65 794 500 Santa Catarina . . . 7 431 268 Total . . . 145 045 848

200. Le bureau de pays se propose d’ouvrir deux autres bureaux à São Paulo et Rio de Janeiro. Bien que fonctionnant depuis environ 18 mois, les bureaux existants n’avaient pas fait l’objet d’une évaluation officielle de leurs réussites et échecs. Le bureau de pays n’avait pas consulté le siège au sujet des orientations générales et des directives à leur donner pour assurer leur fonctionnement.

201. Le bureau de l’UNICEF au Brésil avait lui aussi ouvert quatre bureaux d’État et étudiait la possibilité de les regrouper avec ceux du PNUD au niveau des États.

Le bureau de pays a informé le Comité qu’il serait prématuré d’évaluer de façon formelle les résultats des bureaux d’État du PNUD. Une démarche plus prudente a été adoptée en ce qui concerne l’ouverture d’autres bureaux d’État. Il serait procédé à une évaluation officielle de vaste portée dans un avenir proche.

202. Le PNUD a accepté, comme le Comité l’a recommandé, d’élaborer, en consultation avec le bureau de pays, des directives officielles concernant le fonctionnement des bureaux d’État et notamment le partage des données d’expérience acquise dans le cadre d’opérations du même type par d’autres bureaux de pays.