1.1. Cadre théorique
1.1.2. Participation comme élément de la décision environnementale
De façon générale, les années 1990 ont vu se renouveler dans la plupart des pays le contexte législatif de la démocratie participative21. En France par exemple, la loi Barnier du 2 février 1995 a marqué un tournant important dans le processus d’institutionnalisation d’une démocratie directe en complément au mode traditionnel de délibération, par l’invention du débat public22 et la création de la commission devant garantir son organisation et son fonctionnement (Blondiaux, 2004 : 3). Les dispositifs participatifs23, en rapprochant le citoyen des décideurs24, sont porteurs de plus de démocratie et constituent des lieux d’expression d’une nouvelle citoyenneté25. Ils participent de la profonde réflexion de la démocratie sur elle- même et constituent la réponse contemporaine aux conditions de production de décisions légitimes (Rui, 2004 : 51). Les mécanismes participatifs restent des lieux de paroles persuasives où la nature des rapports sociaux et des rapports de pouvoir se transforme par les jeux des acteurs qui, transformés eux-mêmes au terme du processus, se renouvellent et renouvellent les logiques de l’action publique (Rui, 2004 : 22). Leur développement dans les conceptions délibératives de la démocratie légitime les choix publics afin de permettre aux
21 Le Québec et le Canada ont une histoire plus anciennement établie dans le domaine en intégrant dans leurs
législations et règlements la participation du public depuis les années 1970 (Parenteau, 1988; André et al, 2010 : 28).
22 Le débat public est une procédure de mise en discussion publique des choix collectifs. Son
institutionnalisation en France laisse entrevoir une forme du renouvellement des mécanismes de
reconnaissance, réduisant le fossé existant entre l’individu et les institutions, entre l’État et le citoyen (Rui, 2004 : 20).
23 Dans la suite du document, "dispositif" et "mécanisme" seront utilisés indifféremment pour désigner les
manières de mise en débat public et de participation du public.
24 Décideur désigne ici l’ensemble des acteurs (maître d’ouvrage et autorité de gestion et d’examen) qui prend
une décision quelconque liée au processus d’évaluation d’impacts sur l’environnement.
25 Fustel de Coulanges (cité par Raséra, 2002 : 133) dans « La cité antique » définit la citoyenneté par la
participation qui, au sein de la démocratie représentative, se situe en amont et en aval de la décision qu’elle fonde; au contraire de la consultation qui n’est qu’un moment de l’élaboration de la décision dont elle se distingue.
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acteurs26 concernés par une décision de participer à un échange rationnel d’arguments (Cohen, 1989; Bohman, 1996; Bohman et Rehg, 1997).
La participation du public inscrit l’action autonome des citoyens dans le cadre de processus convenus avec les décideurs qui les invitent à contribuer par leur position à la prise de décision dans la pratique de la démocratie directe. Comme illustrée à la figure 1, elle peut être par invitation d’une institution décideuse qui consulte pour prendre avis, ou par actions autonomes du citoyen qui s’organise lui-même pour s’exprimer et influencer la décision.
Figure 1 : Démocratie participative-Procédures convenues d’implication des citoyens
Source : Inspiré de la typologie de Stuart Langton (1978), Rowe et Frewer (1995) et André et al. (2010)
26 Levy et Lussault (2003 : 39-42) définissent l’acteur comme un « actant (opérateur de la réalité sociale, toute
entité définissable et distinguable qui participe à la dynamique et à l’organisation d’une action individuelle ou/et collective, qui est active dans un processus social) pourvu d’une intériorité subjective, d’une
intentionnalité, d’une capacité stratégique autonome et d’une compétence énonciative ». Selon une
catégorisation à trois niveaux, Michel Wambo (2008 : 108) distingue les acteurs endogènes, c’est-à-dire, ceux qui s’impliquent de l’intérieur dans une formation socio-spatiale, les acteurs exogènes, c’est-à-dire ceux qui revêtent la peau d’un stratège et qui restent en retrait du cadre socio-spatial où ils interviennent et les acteurs intermédiaires qui cherchent à s’intégrer au territoire, à l’assimiler en observant ses règles.
Démocratie Démo cr at ie direct e Démocratie participative Participation par invitation (droit d’être entendu) Participation par actions autonomes (droit d’expression) Communication publique Consultation publique Participation publique Action populaire Action judiciaire Désobéissance civile Terrorisme écologique
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Dans le premier cas, il pourrait s’agir de la simple communication sur le projet, de la consultation ou de la participation à un degré plus avancé (Rowe et Frewer, 1995). Dans le second, il pourrait s’agir d’actions populaires ou judiciaires, de la désobéissance civile ou à l’extrême, du terrorisme écologique (André et al. 2010). L’enjeu étant « d’assurer une forme de participation des citoyens ordinaires à la discussion d’enjeux collectifs visant à produire du jugement public à travers la discussion collective » (Blondiaux, 2004, a). Dans la perspective du développement durable, la participation fait du citoyen à la fois une source et une ressource. En permettant d’inclure les citoyens pauvres aux processus politique et économique (Arnstein, 1969), elle est un acte de gouvernance27 qui incite à la confrontation des opinions, des pratiques et des expertises en s’inscrivant dans un processus où le débat démocratique et son organisation devraient avoir une place centrale. Elle apparaît comme un pouvoir accordé aux citoyens, en dehors des périodes électorales, de se prononcer sur les questions sociales, économiques et environnementales. Elle est supposée accroître le poids politique des populations, élever leur combativité dans les arènes décisionnelles par des mécanismes de consultation maîtrisés par l’administration responsable de l’environnement et devant l’aider à prendre des décisions justes et équitables pour tout le monde, salutaires pour le développement. La participation inscrit ainsi l’environnement dans le champ politique démocratique de la redistribution du pouvoir par l’institutionnalisation, comme modalité technique de l’information gouvernementale, d’une manière de faire remonter les savoirs et les désirs locaux, afin que le pouvoir politique puisse décider en connaissance de cause (Felli, 2005 : 18). Cette redistribution effective du pouvoir, selon Bacqué et al. (2005 : 38), reformule d’anciens problèmes relatifs au « pouvoir des associations et de leur cooptation par l’État » et assure un renversement de perspective qui limite la professionnalisation de la vie politique et
27 Au sens de Lemos et Agrawal (2006 : 301) auquel elle est prise ici, la gouvernance environnementale
(traduction libre de l’anglais) se réfèrerait à un jeu des processus régulateurs, des mécanismes et organisations à travers lesquels les acteurs politiques influencent les actions et résultats environnementaux. Les processus participatifs en évaluation environnementale constituent une des nouvelles formes de cette gouvernance environnementale. Jacques Theys (2003) trouve trois raisons convergentes à l’essor des nouvelles formes de gouvernance dans le champ de l’environnement : la nature des problèmes environnementaux dont la résolution nécessite la mobilisation d’acteurs multiples, la nature porteuse de valeurs démocratiques de l’environnement lui-même et le positionnement de la gouvernance comme moyen de surmonter les faiblesses de légitimité des politiques de l’environnement.
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l’autonomie réelle des représentants par rapport aux représentés et contribue puissamment à la modification de l’administration et des politiques publiques.
Par la participation du public, le citoyen lui-même est remis au cœur du processus décisionnel (Parazelli et Latendresse, 2006), alors que par la démocratie de représentation, les citoyens, supposés en toute connaissance et conscience, donnent délégation de leur pouvoir à des élus qui l’exercent en leur lieu et place et qui leur rendent compte. La démocratie28 est un
système politique dans lequel les décisions sont prises par des représentants choisis par le peuple au nom de qui ils décident et de qui ils détiennent leur légitimité (Mercier, 2009). La démocratie représentative est souvent jugée insuffisante pour assurer le plein épanouissement de l’être humain. Pour être complète, elle doit être à la fois représentative et participative par le fait que la déclaration universelle des Droits de l’Homme29 érige la participation en un droit essentiel du citoyen :
Toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, soit directement soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis. (Art. 21 al. 1)
En ce sens, Raséra (2002 : 11, 46) soutient que la démocratie représentative mérite d’être améliorée par une démocratie participative qui tend vers l’amélioration des relations entre l’administration et les citoyens. Les conditions de son bon déroulement, surtout au
28 Notion vieille de plus de 2000 ans, « démocratie » vient des mots grec demos (le peuple) et kratos (le
pouvoir). Le Petit Robert (2001; 658) lui attribue deux significations qui établissent le jeu démocratique sur les plans politique et des institutions : la première se rapporte à la doctrine politique d’après laquelle la souveraineté appartient à l’ensemble des citoyens; la seconde se réfère à un État pourvu d’institutions démocratiques. Deux règles fondamentales caractérisent la démocratie : l’attribution au plus grand nombre de citoyens du droit de participer directement ou indirectement à la prise de décisions collectives et le maintien des règles de procédure du système décisionnel, comme la règle de la majorité auxquels peuvent s’ajouter des critères comme la présence effective de choix réels pour ceux qui sont appelés à décider, ou à élire ceux qui devront décider, une compréhension éclairée des enjeux et le contrôle sur l’agenda et la transparence du pouvoir (Bobbio, 2007 : 110; Dahl, 1998 : 37-38; Femia, 1996 : 360). Selon les contextes et les conjonctures, on peut distinguer plusieurs formes de démocratie, notamment, la démocratie représentative et délégative, la démocratie libérale (Femia, 1996 ; Held, 2006; Pateman, 1985 in Held, 2006; 209), la démocratie directe, la démocratie participative (Bacqué, 2005; 36-37), la démocratie délibérative (Bohman, 1996 : 27; Dryzek, 2002). Bobbio (1991) cité par Touraine (1994 : 19) se sert de trois principes pour définir la démocratie : établissement par un ensemble de règles des autorités compétentes et des procédures pour prendre les
décisions qui intéressent la vie collective; participation directe ou indirecte d’un grand nombre de personnes à la prise de décision; caractère réel des choix à faire.
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niveau local, sont la maîtrise du savoir, l’égal accès à la délibération et à l’information nécessaire, objective et complète.
La question de la démocratie est complexe et fait débat, plus encore aujourd’hui, depuis la tombée du rideau de fer dans les États de l’ex-Union des Républiques socialistes et soviétiques (démocratie populaire) qui a mis à nu tous les travers de la démocratie dite libérale. Les discours politiques relayés par les médias dans les pays africains, pour la plupart engagés dans un système de démocratie multipartite, plaident pour une démocratie « contextualisée » qui ne soit pas examinée et appréciée sur la base de critères propres au pays du Nord où le système démocratique de type libéral a vu le jour et a prospéré. Ceci laisse croire que, derrière cette requête pour le moins singulière, il y a une attente de la part des Africains que l’Occident prenne pour une démocratie ce qui a toutes les apparences d’une dictature, mais une démocratie africaine (Hountondji, 1977 : 61). Il faut remarquer que la demande sociale, particulièrement africaine, dans ce domaine ne manque pas de pertinence au regard de l’évolution institutionnelle récente des pays. Les normes occidentales, fondamentalement différentes du point de vue historique et culturel de celles de l’Afrique, à l’aune desquelles sont appréciées les dynamiques politiques et sociales des jeunes États d’Afrique constitués ces 54 dernières années, ont montré des limites (Mongbo, 2006).
La démocratie, pour être effective, a besoin de trouver un ancrage dans l’histoire des peuples de façon que ses caractéristiques épousent les schèmes socioculturels activés et mobilisés par les hommes et les femmes vivant sur un territoire pour régler leurs problèmes. Dans ce sens, elle doit être le reflet de la société qui l’a générée et vu naître (Beauchamp, 2010). On ne devrait donc pas parler de « la » démocratie au sens d’un système de gouvernement « universaliste », mais de démocraties comme réponse adaptée aux demandes sociales et aux attentes sociétales. En ce sens, la démocratie reste un défi qui suppose d’abord et avant tout que chacun se fasse violence pour être lui-même et non une contrefaçon de citoyen « démocrate » de type occidental.
La démocratie s’essoufflerait et dégoûterait les citoyens retranchés volontairement de la vie publique à cause du peu d’espoir que leur offrent les instances publiques pour
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s’exprimer. L’abandon de la participation et le désintérêt du citoyen de la démocratie représentative traditionnelle sont devenus évidents (Parazelli et Latendresse, 2006; Jouve, 2004; Milner, 2004; Le Pors, 2002). Blondiaux (2008) parlera d’effritement de la légitimité et de l’efficacité du modèle démocratique classique. Dans un sévère réquisitoire, le préfacier de l’ouvrage intitulé La démocratie en débat, les citoyens face à l’action publique (Rui, 2004 : 9) met en lumière les travers de la démocratie qui « s’accompagne d’une profonde désillusion et révèle le fossé séparant le citoyen du lieu de la décision…». L’émergence récente des nombreuses formes participatives révèlerait un déficit de démocratie que les acteurs cherchent à combler en faisant de la participation :
« le remède miracle capable, non seulement de
faire disparaître les tensions sociales et les dysfonctions organisationnelles, mais encore d’obtenir un nouveau consensus permettant de surmonter la crise de légitimité des systèmes politiques occidentaux » Chevallier, 1976 cité par
Raséra, 2002 : 115.
La démocratie participative serait une des tentatives de renouvellement de la démocratie représentative, au sens d’un système plus ouvert et inclusif (Blondiaux, 2008; Parazelli et Latendresse, 2006; Blondiaux, 2001; Caillé, 2004; La documentation française, 2008). Ce système est vu comme un creuset de bienfaits où prévaut une « authentique communication démocratique » entre parties et une addition de savoirs qui permet une amélioration des décisions. Cette démocratie-là, pour Rabourin (2009), augmente l’acceptabilité sociale30 des projets. Pour Godbout (1983), la participation n’est pas souvent,
30 L’acceptabilité sociale est une notion définie encore aujourd’hui au pluriel. On retrouve couramment quatre
modèles de définition comme : (i) « résultat d’un processus par lequel les parties concernées construisent
ensemble les conditions minimales à mettre en place, pour qu’un projet, programme ou politique s’intègre harmonieusement, et à un moment donné, dans son milieu naturel et humain. » (Caron-Malenfant et Conraud,
2009 : 14); (ii) « l'acceptation anticipée d'un risque à court et à long terme qui accompagne, soit un projet,
soit une situation » (Beck, 2001); (iii) processus dialogique collectif ouvert, menant à l’adoption
d’arrangements et de règles institutionnels reconnus légitimes car cohérents avec la vision du territoire et le modèle de développement privilégiés Fortin et al.( 2013 : 2). (iv) Enfin, dans un cadre analytique développé
par Wüstenhagen et al. (2007 : 2684) il est distingué trois niveaux ou dimensions de l’acceptation :
acceptation sociopolitique, acceptation du marché et acceptation de la communauté. L’acceptation
publique/sociopolitique se réfère à un niveau général de soutien qui se traduit, entre autres, avec la législation, l’acceptation du marché implique l’adoption d’une technologie donnée par les porteurs de projets.
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dans les faits, un supplément de démocratie, mais une manière de se passer des mécanismes démocratiques pour ceux que le jeu démocratique dérange dans leur travail.
(…) L’utilisation des mécanismes de la participation diminue la plupart du temps l’utilité de l’institution démocratique, au sens qu’il est moins nécessaire d’y recourir dans la prise de décision.
Godbout, 1983 : 7
C’est dans ce même ordre d’idée que pour Jouve (2004 : 325-327), l’institutionnalisation des procédures de participation, en même temps qu’elle est une limite majeure de la portée réelle de la démocratie participative en obligeant le public invité à la table des délibérations à respecter les règles du jeu imposées et fixées par le politique, constitue un repositionnement des élus au centre de la régulation politique. Elle constitue aussi une requalification du rôle des « courtiers du développement31 » devenus, sous le couvert de représentants de la société civile, des « professionnels de la participation », acteurs incontournables de la médiation entre la société civile et la sphère politique au niveau local. Mais, entre démocratie représentative et démocratie directe, la ligne de partage reste floue et la distinction usuelle qu’on tente d’opérer ne fournit qu’une très pauvre information (Manin, 1995 : 16-17). Ainsi, la distinction entre une démocratie directe dans laquelle la conduite des affaires publiques se fait par le peuple assemblé et une démocratie représentative dans laquelle le pouvoir politique est délégué à un nombre restreint de citoyens reste à affiner. Ceci pour mettre en évidence plutôt le mode de désignation des dirigeants. Car, même en démocratie directe, tous les pouvoirs ne sont pas exercés par le peuple assemblé mais aussi par d’autres instances. Ainsi, comme en démocratie représentative, les gouvernants rendent compte, il existe la limitation des mandats pour assurer une rotation des charges, certains postes sont attribués par élection et non plus par tirage au sort et la volonté populaire est une exigence du processus décisionnel par le bon accès à l’information et la liberté d’expression.
31 Le courtage pour le développement est une intermédiation entre les différents acteurs impliqués dans les
opérations de développement pour maîtriser les discontinuités sociales et les importants fossés d’intérêts et de communication, afin que les opérations telles que formulées par les intervenants deviennent accessibles aux groupes-cibles et qu’ils puissent se l’approprier et asseoir ainsi les bases d’une reproduction de l’intervention. Plus qu’une simple interprétation ou traduction d’une langue à une autre, l’intermédiation dont il est question est de l’avis de Mongbo (1997), une activité potentiellement rémunérée d’une manière ou d’une autre et nécessitant des compétences spécifiques.
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En toile de fond des différentes formes de démocratie, se trouve la question de la conquête et du bon exercice du pouvoir32. Elle est aussi au cœur du processus décisionnel. Le pouvoir est l’une des deux composantes que Thibault (1991) assigne à la participation à la gestion des affaires publiques : pouvoir et débats publics. Il définit par ailleurs, cinq critères pour circonscrire les objets admissibles et opportuns à une consultation : l’importance de l’impact de la décision à venir, l’existence de choix, l’envergure et la complexité de l’objet soumis à la consultation, la possibilité de débats, le choix du moment opportun à la tenue d’une consultation à l’intérieur du processus de prise de décision (Thibault, 1991 : 1, 18). Dans le processus de la participation sur invitation, l’autorité qui invite demeure le seul détenteur du pouvoir de décision. Toutes les consultations qu’il mène ne visent qu’à l’éclairer et, à aucun moment, il ne garantit aux participants à la consultation de tenir formellement compte de leurs avis. Ce qui fondamentalement fait que la décision relative à l’évaluation d’impacts sur l’environnement échappe au citoyen (Parenteau et al., 1985 : 3).
En évaluation environnementale, la décision est la finalité du processus consultatif. Acte éminemment politique, décision33 est souvent utilisée en environnement au sens de l’action de
décider après délibération, l’acte par lequel une autorité prend parti après examen. La
décision, selon Koubi34, est un acte individuel alors même que la délibération est la manifestation d’une volonté collective. Elle est un processus qui permet à un individu ou un groupe d’individus d’opérer un choix dans une situation de délibération où il existe plusieurs
32 Pouvoir et territoire ont en commun la faculté d’être conquis, acquis et perdu et tous deux sujets à des flux
de communication. Ils influencent ou non les décisions des acteurs en fonction des contraintes et de la structuration de l’espace (Claval, 2005 in Bailly : 101). Le territoire, selon Raffestin et Barampama (Bailly, 2005 : 63), est « produit à partir de l’espace par les réseaux, circuits et flux projetés par les groupes sociaux ». Dérivé du mot terre, le territoire est espace d’identification et d’enracinement pour les hommes et aussi une production (Lasserre et Lechaume, 2003; Bailly et Ferras, 2010) à travers diverses écritures géographiques. Au contraire de l’espace qui exprime une réalité physique, le territoire est une réalité idéelle voire même idéale. Il est une vision du monde avant d’être une organisation. Il est à la fois unité d’enracinement
constitutive de l’identité et enjeu politique (Bonnemaison, 2000 : 129-130). En ce sens, le territoire retrace et structure les différences entre les humains et régule les jeux de contrôle social et de pouvoir entre eux. Tandis que l’espace est donné, le territoire lui est produit, construit dans lequel l’auteur de sa production se reconnaît. Il est espace de puissance où se jouent les rapports de domination entre nations et les problèmes d’identité mal vécus. Il est une réalité idéelle.
33 Du latin decisio, -onis [En ligne (16 avril 2011) : www.larousse.com/en/dictionaries/french/décision] 34 La délibération, manifestation de volonté dans le droit des collectivités locales, Petites affiches, 12/06/1992,