La négociation de la décision au cours des audiences publiques s’opère dans de multiples registres. L’un des premiers est celui des exigences exprimées par les populations comme des préalables au démarrage des projets. Ces exigences ont trait à l’« aménagement ou à la réfection de voies », à l’« électrification des localités », à l’« amené d’eau potable courante », à la « construction d’infrastructures sociocommunautaires de type école, dispensaire »; à la « création d’emplois et le recrutement des jeunes du village ». Elles confèrent aux mémoires déposés en deuxième partie d’audience l’allure d’un chapelet de doléances en vue d’obtenir de « légitimes » compensations individuelles et collectives. Les nombreuses exigences émanant des communautés touchées positionnent, à notre avis, les projets comme une manne, des occasions de capture de trophées sociocommunautaires de développement et des opportunités de gains auprès des tiers dans des domaines de la vie où le pouvoir central a reculé ou est absent. Les populations voient ainsi le projet dans un rôle de substitut de l’État au point de considérer leurs exigences comme une juste demande de redistribution des ressources du pays et la seule possibilité de jouissance directe des fruits communs. Les retombées directes d’un projet sous forme de mesures de maximisation et de bonification apparaissent donc comme un bien dont tout le monde doit jouir, en premier les populations affectées qui exigent ce droit au bénéfice :
Le projet Gazoduc est un bien aujourd’hui (MA)
et argumentaire, et de quelques autres rencontres de clarification tenues avec le promoteur et son bureau d’études. » (MEHU, 2004)
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(…) Gazoduc pour le bien de la communauté (DE)
(…) il ne faut pas que les gouvernements fassent de notre bien le leur seul (SBB)
Audience publique : gazoduc de l’Afrique de l’Ouest, première partie informative, Ouidah, 15 mai 2004
Quoiqu’elle paraisse légitime, cette posture gourmande est le fait du « citoyen non éduqué », une culture du sujet plutôt qu’une culture de participation dont sont porteuses les démocraties actuelles. Il s’agit d’une culture du sujet qui place l’individu (électeur) dans une perspective où il agit en fonction de ce qu’il espère pouvoir retirer du système politique plutôt que de le convier à se considérer « potentiellement associés à l’articulation des demandes et des décisions », ce que Bobbio (2007 : 114-124) appelle les promesses non-tenues de la démocratie.
Les consultations publiques cristallisent aussi les réactions, les questionnements et les frustrations des participants. Les sujets de préoccupation introduits aux débats par les participants touchent aussi bien le niveau spécifique de l’environnement et du cadre de vie que le niveau général de développement durable :
« Nous regardons seulement aujourd’hui alors que c’est aussi
l’avenir que nous devons regarder » FL. Audience publique :
dragage des gisements de sable hors littoral, site de Dèkoungbé, 30 avril 2007
Les échanges lors des audiences révèlent un souci constamment exprimé des citoyens et des animateurs de la commission d’audience de taire les conflits et de maintenir la cohésion sociale. Les expressions « parler d’une seule voix »; « éviter les conflits » et les divers verbes « associatifs » utilisés à plusieurs occasions suggèrent une volonté de produire du consensus. Peu importe donc le prix, il faut parvenir à une entente en jouant sur tous les registres, en usant de toutes les ressources communicationnelles pour convaincre mais surtout et en grande partie se fonder sur les capacités individuelles à faire des choix judicieux et à aller à des compromis touchant à des aspects techniques complexes, à des questions chargées d’émotion (Dorcey et McDaniels, 2001 : 270). La recherche de consensus apparaît pour les acteurs impliqués dans le processus décisionnel comme le moyen de mener à bien les dossiers. Le consensus dans les
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dispositifs participatifs est ainsi considéré comme une nouvelle forme de gouvernance dans laquelle les parties concernées sont invitées à façonner une entente négociée sur une question complexe en dépassant leurs points de désaccord et en concevant des solutions applicables.
Les approches de production du consensus apparues dans le champ de la gestion environnementale dans les années 1980, étaient des stratégies visant à éviter les conflits ou à les gérer lorsqu’ils ont éclaté (Dorcey et McDaniels, 2001 : 266). Ces approches trouvent leur origine dans les méthodes de facilitation et de résolution des conflits empruntées aux relations de travail et aux relations internationales de l’Amérique des mouvements de protestation contre la guerre de Vietnam, la discrimination raciale et la pauvreté des années 1960 et 70. Celles-ci ont introduit les conflits environnementaux dans une nouvelle « aire de conflit » comme c’était le cas pour les conflits conjugaux, les disputes communautaires et les infractions aux interdits objets des processus traditionnels de négociation, de facilitation, de médiation et de participation (Ibid.). Sous-jacent à cette course au consensus apparaissent en filigrane les sujets de controverses114.
La mise en œuvre du projet sert de prétexte à la remise en cause de l’intégrité du processus consultatif au service de qui le dispositif fonctionne. Le doute sur la sincérité du processus est ainsi exprimé par les citoyens :
« Chacun doit ouvrir son cœur pour parler en toute sincérité
afin de lever le voile sur la vérité des impacts. En toute franchise et en toute vérité, une telle exploitation de carrière expose-t-il notre village, les générations futures à des mouvements tectoniques? Vous devez faire les études correctement pour nous donner toutes les assurances qu’il faut ». QE, Audience publique : dragage des gisements de
sable hors littoral, site de Dèkoungbé, 30 août 2007
Aller au-delà des appréhensions ainsi exprimées par les citoyens en cours d’audience permet de mettre en évidence les éléments constitutifs de la cohérence entre les univers de référence des citoyens et des projeteurs. Ainsi, comprendre ce qui est signifié par le citoyen
114 Controverses est comprise au sens de Lepage (1997 : 409) comme « un ensemble de positions publiques,
exprimées dans un temps et un espace donnés, qui s’opposent au sujet de l’opportunité ou non de la réalisation d’un projet. Il s’agit de l’affrontement d’acteurs défendant des intérêts divergents »
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QE de Dèkoungbé au cours de cette audience publique met en évidence la mise en doute des résultats de l’expertise technique de la commande publique ou tout au moins son questionnement : les citoyens perçoivent leurs interlocuteurs comme les suppôts de l’État central incapables de tenir une position autre que celle dictée par le pouvoir. La perception du rapport à l’autorité est ainsi fondamentalement différente entre les populations et les responsables administratifs locaux qui sont pourtant une émanation de ces mêmes populations. Les citoyens déclarent :
ils ne font que « la politique du chef a dit ». Comme le chef a dit, on fait. Après ils vont amener les caméras pour dire que la population est d’accord. CK.
Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Sèmè, 30 août 2007
Les responsables administratifs disent :
Ce que veulent les autorités centrales, nous ne pouvons pas aller contre. Chef d’Arrondissement
Djrègbé. Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Sèmè, 30 août 2007
le Chef d’Arrondissement on l’informe, voilà ce que nous voulons faire, essaie de parler à tes populations, voilà le message que nous te demandons de transmettre et c’est ce qu’il fait. Président commission Dèkoungbé. Audience
publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Dèkoungbé, 30 août 2007
Les premiers expriment le manque du sens de responsabilité des cadres en charge des dossiers qui font de l’idéologie plutôt que de l’expertise tandis que les seconds affirment par leur passivité et leur subordination une soumission à l’État central. Il y a là une remise en question tacite de la représentativité des acteurs institutionnels perçus comme des marionnettes. Ceci fait tomber l’un des critères important de légitimité du processus et, combiné avec cet écart de perception entre deux interactants rendent le dialogue autour du projet et ses impacts difficile, la méfiance encore plus grande et la perte de confiance plus accrue. Comprendre le signifié du discours citoyen met aussi en évidence le mauvais ciblage
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des participants ou plutôt l’exclusion volontaire de certaines catégories de personnes du processus consultatif
La démarche du maire est mauvaise. Il n’avait pas le droit de n’inviter que quelques villages à la consultation. AJ. Audience publique : dragage des
gisements de sable hors littoral, site de Sèmè, 30 août 2007
Ce phénomène crée au niveau des populations le sentiment d’être exclues, de ne pas être l’objet d’attention. En même temps un appel pressant, presque une exigence civique à l’écoute publique :
Nous aussi méritons attention. Nous sommes aussi des princes. (…) surtout, écoutez ce que nous vous disons. La rencontre d’aujourd’hui n’aurait pas dû avoir lieu. On s’est déjà réuni trois fois mais on a l’impression que si nous nous entendons, l’autre partie ne rend pas compte fidèlement des choses dont on est convenu. Ces gens n’écoutent pas le point de vue des populations. AJ. Audience publique : dragage des
gisements de sable hors littoral, site de Sème, 30 août 2007
Au demeurant, l’appréhension de l’esprit du développement durable en filigrane dans le discours citoyen et une idée claire des incidences appréhendées :
Ça se passe partout, en Algérie, au Pérou, au Chili, le tremblement de terre. (…) Plaise à Dieu que cela n’arrive jamais. Amen (a répondu la foule). YM.
Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Dèkoungbé, 30 août 2007
L’évocation signifie que ça n’arrive pas qu’aux autres et que nul n’est à l’abri des catastrophes naturelles et des événements extrêmes. L’invocation du divin est un appel à la conjuration d’un sort dont la survenance apparaît imminente. La terre ne se viole pas sans conséquences. Cette pensée relève de l’attitude quasi religieuse aux ressources et à l’environnement qu’ont les populations. La terre est le lieu d’accueil des ancêtres, une pensée partagée par les personnes présentes. Les citoyens développent une idée claire de la complexité des écosystèmes et surtout des systèmes ouverts des zones humides du sud Bénin
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où une intervention en amont peut avoir des incidences importantes sur l’aval où eux se trouvent.
C’est dans les marécages que se trouvent nos richesses à nous.(…) Nos hommes et nos femmes y prélèvent de feuilles d’emballage des denrées pour la vente. Nos pères y avaient fait de la riziculture, nous l’exploitons pour la canne à sucre et les cocotiers. Pourquoi voulez-vous prendre la richesse d’Aholouyèmè?
AD. Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Dèkoungbé, 30 août 2007
Considérez les marécages comme nos réserves comme le pétrole qui n’est pas exploité aujourd’hui.
CJ. Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Sèmè, 30 août 2007
Vous voulez nous prendre les marécages alors qu’ils nous fournissent des typhas utilisés dans la fabrication des nattes. Cela profite aux femmes qui fabriquent, aux acheteurs et toute la localité. Toutes les communes bénéficient de ces milieux. Toute notre richesse réside là pendant que les cours d’eau sont devenus non productifs. Que deviendront les cultures de tomates, de piments? Que deviendront nos femmes qui le font?(…)
Nous ne voulons pas que le sable des marécages soit exploité pour (…) transformer le marécage en une extension de la lagune. CV. Audience
publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Sèmè, 30 août 2007
C’est le seul endroit où nous cultivons la canne à sucre, la tomate, la patate douce, le manioc, les légumes, le piment et beaucoup d’autres choses. (montrant une natte tissée) voyez-vous ceci, elle coûte 70 f. quand nos maris rentrent le soir sans avoir rien gagné, c’est ce que nous avons amassé dans la journée qui nourrit la famille. Quand tu as besoin de condiments, tu peux aller prélever rapidement dans ce milieu et vous dites maintenant que vous voulez nous le retirer. Avec cela, tu peux rapidement acheter un crayon ou un cahier à ton enfant s’il est renvoyé de l’école faute de quoi
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écrire. Nous n’avons pas une autre source de revenu que ce milieu humide. Non, ce milieu est nôtre. HM. Audience publique : dragage des
gisements de sable hors littoral, site de Sèmè, 30 août 2007
L’évocation fait également appel au principe de précaution au centre de la logique de gestion et de la rationalité paysanne. Les éléments structurant les positions des acteurs du milieu sont, à notre avis, ainsi : la croyance, l’historisation et le référencement. Les différentes perceptions exprimées indiquent le mécanisme d’appropriation du monde extérieur et le sens que donnent les acteurs aux événements qui s’y rattachent et dans lequel ils inscrivent leur action (Lepage, 1997 : 138). La vision qui transparaît dans le propos du Président de la commission d’audience publique sur le projet de dragage à Akassato et repris par un promoteur de Dèkoungbé « L’État, c’est nous ici! » est de toute évidence une identification de l’État à l’homme, mais plus encore, un espace de manipulation. Ce discours ambigu est d’une rhétorique de fuite en avant qui campe la gestion des affaires publiques dans l’irresponsabilité. Elle est une stratégie d’évitement dans la construction du discours qui paralyse toute action après les discours parce que justement, on ne sait plus qui doit faire quoi, tout le monde se pensant en l’État. Une dissociation des rôles est nécessaire pour produire du développement. La participation publique doit être aussi le lieu pour éviter de produire des confusions, en même temps qu’elle doit assurer l’expression des valeurs sociales :
Nous devons nous expliquer certaines choses. Même si ta maison sur laquelle tu as un titre foncier dispose dans son sous-sol des ressources naturelles qu’on doit exploiter pour le bien commun, l’État peut te déplacer de là, te dédommager et exploiter la ressource. Donc le gisement de sable trouvé chez vous ici est une propriété nationale. Même s’il y avait des gens à cet endroit, ils pouvaient être déplacés aux fins de leur exploitation. Nous devons donc garder en mémoire que l’État a des droits sur ses terres et que tout ce qui reste, c’est de voir avec vous les mesures sociales à mettre en place pour vous aux fins de l’exploitation des ressources. Chef
d’arrondissement de Godomey. Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site de Dèkoungbé, 30 août 2007
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Les tournures locutives « l’État n’est pas là pour brimer les populations, ce n’est pas
du tout la vision du président Yayi Boni »; « Le président Yayi Boni c’est le président de tous les béninois. Tant qu’il y a un de ses administrés, un de ses enfants qui n’est pas à l’aise, c’est lui-même qui n’est pas à l’aise. » (Président de la commission d’audience publique, Audience
publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site d’Akassato, 30 août 2007) montrent le registre politique sur lequel sont placées les réponses qui relèvent, dans leur ensemble, du discours politique moralisateur sans lien jusque-là avec la préoccupation citoyenne relative aux enjeux soulevés : sécurité, foncier, équité et dédommagement juste et préalable des biens à exproprier. On a le sentiment d’être en campagne électorale où l’audience prend l’allure d’un meeting d’information. Mais au-delà des réponses articulées de façon populiste, c’est l’impression de la toute-puissance du président de la commission sur les populations ne disposant d’aucun autre recours qui fait problème : « Un bon père de famille ne
peut pas exposer sa famille ». Le père de famille renvoie au registre affectif de l’autorité
parentale d’une société hautement patriarcale. Le registre de la responsabilité politique du Président de la République renforce l’esprit de l’autorité en élargissant son champ d’action à la sphère publique. Du père de la famille strictement privé, on en vient au père de la nation. La référence à l’expertise renvoie à l’infaillibilité de la décision fondée sur des données scientifiques. Et pourtant, la confiance des populations dans les institutions modernes incluant le Président de la République comme institution manque. Le dispositif est considéré comme un « truc de blanc », de cadres et d’intellectuels qui ne savent pas être à l’écoute des préoccupations de ceux qui ne sont pas comme eux115. Les positions exprimées par les populations en faisant référence à l’absence de cadres116 dans leur localité montrent que seules les personnes appartenant à la même sphère « culturelle », occupant des positions sociales équivalentes peuvent discuter d’égal à égal et intégrer les préoccupations des uns et des autres. C’est sans doute ce qui explique que le contenu dialogique est parfois fait d’intimidations : « … vous nous dites que vous voulez démarrer un projet. Nous attendons de voir où vous
115 Les maîtres d’ouvrage ont souvent en face d’eux des populations analphabètes qui prennent leurs
interlocuteurs comme des produits d’une éducation coloniale où la seule chose qu’on apprend, c’est de lier le bois au bois et de vaincre sans avoir raison, pour utiliser la boutade de Cheikh Hamidou Kane dans son roman L’aventure ambiguë (1961).
116 « Cadre » désigne un natif du village qui a fait de hautes études et occupe une place honorable dans
l’administration publique. Très écouté par les siens, il peut être à la fois l’interface entre le centre et la périphérie, porter la voix des siens où leurs pieds ne peuvent les amener.
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démarrerez votre projet. » (BJ. Audience publique : dragage des gisements de sable hors
littoral, site de Dèkoungbé, 30 août 2007) sur fond de subordination de tout démarrage de travaux à la tenue préalable des promesses faites aux populations. En témoignent les réponses apportées par le président de la commission au manque d’équité, de crédibilité et d’intégrité de l’institution soulevé :
Nous ne sommes pas là pour vous brimer même s’il n’y a pas de cadres, vous avez dit qu’il n’y a pas de hauts cadres chez vous c’est pourquoi on veut vous brimer.
Président commission. Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site d’Akassato, 30 avril 2007
Le ton du discours, moralisateur et empreint du complexe de « supériorité », situe le droit à la parole acquis des populations au niveau d’un don gratuit à elles fait pour lequel elles n’ont aucun mérite en comparant la situation actuelle à celle de la période révolutionnaire. Par ailleurs, faisant montre d’imposture historique, le discours du représentant public qu’est le président de la commission d’audience dénie implicitement aux populations la capacité de réflexion et la faculté de penser et insinue que le peuple n’avait jamais par le passé eu l’opportunité de s’exprimer :
Ils vous ont parlé, vous avez réagi, moi je suis très content. Je suis très content parce qu’en d’autres circonstances, vous aurez pu vous taire. Si c’était au temps de la révolution, si l’État se présente comme ça, vous allez parler? Vous aurez peur de parler. C’est pourquoi moi je suis content, vous avez dit ce que vous pensez. Et ça veut dire que notre peuple est mûr. C’est une fierté pour nous. La maturité de notre peuple, vous faites des analyses, vous analysez les choses, vous vous exprimez…
Président commission. Audience publique : dragage des gisements de sable hors littoral, site d’Akassato, 30 août 2007
Ce discours qui fait de la commission un intermédiaire obligé entre les populations et un pouvoir hypostasié : « Tout ce que nous avons entendu ici là, nous allons rendre compte au
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réglementaire de faire rapport au ministre responsable de l’environnement (article 10, 5è tiret