3.4. Discussion
3.4.2. Forces et faiblesses de l’audience publique béninoise
Si la validation participative est la plus simple et la plus usitée, l’audience reste un mécanisme à exigence logistique lourde. Procédure institutionnalisée, elle obéit à des règles de clarté organisationnelle et fonctionnelle, la brièveté de ses mandats et la limitation temporelle de ses activités121, l’accès donné au public, l’exigence de la complétude et de la clarté de
121 Pour mémoire, les mandats de l’audience sont brefs et ses activités limitées dans le temps avec des délais
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l’information donnée au public ainsi que la garantie de l’expression des diverses opinions. Elle sert à informer et à consulter le public sur le rapport d’évaluation d’impact en vue de la bonification du projet dont les choix ont été déjà faits. Comme la procédure québécoise d’audience dont elle s’inspire, la procédure d’audience publique béninoise reste aussi confinée à un moment tardif de l’évaluation environnementale où le promoteur a fait ses choix, réalisé son étude d’impact et en arrive aux plans et devis (Beauchamp, 2006 : 46). Elle apparaît davantage comme une procédure d’examen dans laquelle sont privilégiées la recherche d’une meilleure explication sur le projet, son insertion dans le milieu et son acceptation par les citoyens plutôt que le débat en tant que tel. Ce processus recherche aussi auprès des intervenants publics un certain nombre de conditions d’autorisation des projets qui ne semblent pas découler d’un procédé de négociation mais plutôt d’arbitrage que réalisent les commissaires (Parenteau et al., 1985 : 62).
Malgré l’embellie béninois, l’audience publique demeure une procédure rarement pratiquée, peu connue des promoteurs et peu usitée. Elle ne s’est tenue que seulement deux fois sur les projets majeurs de lieu d’enfouissement sanitaire et de gazoduc de l’Afrique de l’Ouest. Son déroulement est aussi singulier. Il obéit aux procédures classiques de gestion des rencontres politico-administratives de type ouverture officielle avant de passer la main à la commission, et clôture officielle, sur fond du modèle des séminaires et conférences autour desquels tourne toute la vie politique du pays.
maximum entre la date de publication de l'arrêté et la première réunion de la commission d'audience publique ; huit jours au maximum entre le jour où le dossier d'audience est mis à la disposition du public et la première réunion de la commission d'audience publique ; – 45 jours au maximum entre la date de publication de l'arrêté et la remise au ministre responsable de l’environnement du rapport d'audience, principal livrable, par le Commission d'audience publique, quinze jours pour le ministre pour rendre public (la loi ne prévoyant aucun mécanisme à cet effet, une copie du rapport est plutôt renvoyée au requérant, au promoteur et aux structures concernées par le projet et une autre copie avec les annexes sont archivés à l’ABE où ils peuvent être consultés à tout moment par le public) le rapport. Le rapport d’audience rédigé par la commission comprend obligatoirement le rappel de ses propres tâches, les conditions du déroulement de l’audience, la synthèse des débats d’audience, les recommandations issues de l’audience, qu’elles soient favorables ou non au projet et toutes les pièces relatives aux audiences, telles que : notes écrites ou enregistrées au cours des réunions, pièces à conviction, dépositions écrites, sont étiquetées, numérotées et rassemblées dans un emballage scellé déposé au Ministre qui l’affecte à l’ABE pour l’archivage. Le rapport d’audience est signé par le président de la Commission, un représentant élu de la communauté territorialement bénéficiaire du projet et le promoteur.
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L’audience sert de tremplin aux populations riveraines des projets en examen pour exiger des promoteurs de régler tous les problèmes de la communauté qui relèvent surtout des prérogatives de l’État central. Les audiences sont parfois qualifiées de processus bancal organisé dans la précipitation et dont le seul but serait juste d’informer en faisant fi des attentes et de l’expertise des participants (JD-B, Cotonou, 13.10.2011). Les adjectifs ne manquent pas pour désigner ce type d’audience : on parle « participation urgente », de « vous
venez, on prend votre photo, on s’en va », de « Pas de participation même pour les membres du comité : c’était juste de la figuration ». En effet au départ sous le format d’une audience en
deux séances distinctes par leur organisation et déroulement, les séances sont fusionnées en une seule.
Cette description peu flatteuse de l’audience met en évidence une participation tributaire de nombreuses contraintes122 d’ordre organisationnel, technique et structurel. Au plan organisationnel, l’analphabétisme de la majorité des populations, la faible diffusion des textes règlementaires, le manque de confiance et d’intérêt en l’autorité, l’absence de procédures de recours pour les populations en cas de contestations du rapport d’ÉIE minent le processus. L’audience, telle que pratiquée, véhicule aussi le « complexe de la grande oreille »123, stade strict de l’écoute pour une commission qui ne se contente, dans son rapport, que de faire le portrait de l’audience, de rapporter que les déclarations des participants sans un examen approfondi du projet qui insiste plutôt sur la rigueur de l’enquête et l’analyse systématique des dossiers du projet. L’expression tangible est donnée par Colonel Vincent Guézodjè, Président de la première commission ad hoc de l’audience publique sur l’environnement :
La commission d’audience publique n’a pas de
122
Nous avons rapporté quelques-unes des incohérences de la participation au Bénin, qui ne sont pas nouvelles, dans une communication personnelle faite en mars 2009 à Dakar. Leurs prémisses ont été ressorties par les résultats de l’ évaluation de la mise en œuvre de la procédure d’étude d’impact sur l’environnement sur la période de 1999 à 2003 à laquelle nous avons pris part et qui a montré, entre autres, que : 1) les textes réglementaires datant de 2001, sont encore peu connus des administrations publiques avec pour conséquence directe l’allongement du délai mis pour l’obtention des autorisations ; 2) l’audience publique fait craindre que l’analphabétisme ne favorise une manipulation des citoyens à des fins politiques. De plus, pour que les populations puissent participer objectivement aux débats qu’occasionnent les audiences publiques, il faut qu’elles puissent obtenir l’information plus tôt, l’apprécier et échanger entre elles.
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jugement à faire. Son rôle est de donner l’information aux populations sur le projet, recueillir leurs réactions positives ou négatives, favorables ou défavorables, prendre en compte toutes sortes de propositions qui viennent d’elles et les porter au gouvernement. Ces propositions permettront au gouvernement, si besoin est d’apporter les correctifs au projet avant sa mise en œuvre. »
Evaluations Environnementales N°01 du 20/01/2003
Les conditions d’organisation (documentation, publicité, traduction, logistiques diverses, niveau de représentativité, etc.) de l’audience laissent à désirer du fait qu’elle est une opération coûteuse124 en temps, en argent et en efforts pour le promoteur, les organismes gouvernementaux, les citoyens, les groupes sociaux et municipalités participants. A cela s’ajoute la contrainte de temps de prise de connaissance du dossier dont l’une des conséquences est la tendance de la commission à se fier au promoteur et à son bureau d’étude pour s’imprégner des points de sensibilité sociale, bénéficier de leurs acquis de terrain, obtenir de précision sur le dossier, discuter des difficultés rencontrées et avoir une idée des approches de solution.
Au plan structurel, la particularité apparente du mode de désignation de la commission ad hoc d’audience publique dont la nomination des membres par arrêté ministériel reste plutôt une action plus politico-administrative que technico-scientifique alors que l’impartialité des membres est une condition nécessaire et indispensable pour la réussite de l’audience et pour la prise en compte des préoccupations des populations (Lanmafankpotin et al., 2013). Le processus souffre du biais de la prise en charge qui crée une dépendance des participants aux audiences par rapport à ceux qui financent les déplacements et la collation. Elle est minée par l’absence d’un mécanisme de rétro information formelle pour connaître les suites données au projet et faire de l’audience le forum d’expression des négociations et ententes survenues entre le promoteur et la population. La pratique de la contre-expertise parfois nécessaire pour la manifestation de la vérité sur les points de controverses est inconnue dans la pratique de
124 L’audience publique sur le projet de gazoduc de l’Afrique de l’Ouest à laquelle l’auteur de la thèse a coûté
au promoteur la bagatelle de 50 millions de francs cfa pour un pays dont le budget annuel cette même année fait (réf.)
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l’audience publique au Bénin. Elle traîne une confusion de rôles et une tendance de plus en plus marquée de l’autorité gestionnaire du processus, souvent requérant, à faire un plaidoyer en faveur du projet et à jouer le rôle du promoteur. La gouvernance environnementale n’est pas claire au niveau des procédures et pratiques de participation publique quant au mode de fonctionnement de la structure gestionnaire. L’unité de gestion de l’environnement est confondue ou joue le même rôle que l’unité d’examen, une faiblesse institutionnelle où la consolidation de la position ou du pouvoir de l’acteur gestionnaire signifie de facto l’affaiblissement des autres acteurs impliqués dans le processus.
Au plan technique, nous relevons l’impréparation technique de la commission. Il n’existe pas, en effet, de dispositif officiel de formation préalable des commissaires à leurs rôles et responsabilités, aux techniques d’enquête (quoique cette séance s’appelle explicitement, séance d’information et d’investigation) et à l’examen des rapports. Aucun outil n’est disponible à cet effet. Il n’y a pas de manuel de gestion des audiences et les commissions évoluent dans l’improvisation, livrées à leur intuition, aux seules connaissances de la procédure qu’ont les personnes-ressources nommées dans la commission. On note aussi un déficit de l’information technique permettant d’éclairer les débats contradictoires au moment de l’audience. Il arrive qu’au cours des séances d’audience publique certaines données ou informations produites par les promoteurs et leurs cabinets soient contestées par les populations et aucune disposition du décret n° 2001-190 ne permet à la commission de vérifier la véracité de ces données. La règlementation ne reconnait pas non plus le droit de rectification aux acteurs.
Ces limites sont à l’origine d’une faible appropriation du mode de participation « officiel », de la participation faible et peu maîtrisée des populations au processus et de la faible contribution des études d’impacts sur l’environnement à la prise de décision125. Claval qualifie ce phénomène de cohésion du système culturel qui,
sans être fermé… [peut] amener ceux qui s’en
125 Il faut souligner que les secteurs de l’environnement et de transports font exception à cette règle singulière.
Ils bénéficient, en effet, de l’appui financier de la coopération danoise qui leur permet de mieux les structurer et de faire des activités de renforcement des capacités et le suivi des projets assujettis à l’ÉIE
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réclament à filtrer ce qu’ils acceptent. Dans une société paysanne, on substitue volontiers une plante à une autre si elle a à peu près les mêmes exigences et produit davantage, mais on hésite à adopter de nouvelles institutions, car elles impliquent parfois que l’on modifie les valeurs que l’on a intériorisées : cela constitue une menace pour la personnalité de chacun et pour l’identité de tous. Claval, 2005 : 107
Globalement, l’organisation de la participation ne dispose pas d’une véritable architecture visant une cohérence structurale de la procédure d’audience publique au sens d’un maillage entre l’information, l’enquête (investigation) et la consultation (audience publique) qui aurait pu accroître la qualité de la décision. Ce volet est absent de la procédure béninoise où la première partie d’audience ne constitue qu’une séance de questions-réponses occultant le volet d’investigation. L’enquête publique126 aurait pu, par le questionnement de la commission, permettre de fouiller davantage les projets et d’offrir l’occasion à tous les participants d’avoir une vision plus informée et équilibrée des enjeux en cause, des impacts et des mesures proposées. Elle aurait pu servir à la fois d’animateur actif des débats et échanges et de médiateur dévoué entre les populations souvent peu alphabétisées et méconnaissantes des procédures participatives formellement encadrées puis des promoteurs, faiseurs de décision pressés de faire des résultats.
La pratique béninoise de l’audience publique est fort différente de celle de ses voisins. Elles n’ont quelques fois de point commun que l’intitulé de la procédure alors que les traductions diffèrent grandement. Le tableau 18 compare les procédures de quatre pays africains de l’Ouest, du Centre et de l’océan Indien aux plans de l’encadrement, de la constitution de la commission et de son mode de fonctionnement.
126 Elle est définie comme « une investigation poussée sur l’intérêt d’un projet, appelant une large
171
Tableau 18 : Comparaison de l’audience publique du Bénin, du Cameroun, de Madagascar et du Niger
Pays
Éléments de
comparaison
Bénin Cameroun Madagascar Niger
Encadrement de la
procédure Juridique Juridique Juridique Administratif
Constitution de la commission par…
Ministre de l’environnement, par arrêté, sur proposition de l’ABE à partir d’une
liste
Commission ad hoc constituée par le
Ministre de l’Environnement
Office National pour l’Environnement (ONE) avec le
Comité Technique d’Évaluation (CTE)
Ministre de l’Environnement qui nomme les membres de la commission par arrêté Équipe de la commission 3 membres 3 personnes ressources Généralement 2 à 3 membres dépendant de l’ampleur du projet
Équipe multidisciplinaire 1 représentant des institutions de la république (Présidence, Primature, Assemblée nationale); 1 conseiller technique du Ministre de l’environnement; 2 à 3 agents du BEEEI Pouvoir d’enquête en sus d’audience Oui sans assermentation
Non Oui sans assermentation Oui sans assermentation
Enclenchement de l’audience
Ministre à partir d’une demande d’un citoyen, d’un groupe, d’une municipalité ou de sa
propre initiative
Automatique pour tout projet soumis à
étude d’impact détaillée
Ministre chargé de l’Environnement, sur demande
de l’ONE et du CTE
Ministre sur initiative propre des agents du
BEEEI
Durée de l’audience publique
Fixe de 45 jours incluant une période
d’info/consultation
30 jours 25 à 70 jours pouvant être prolongé suivant une convention spécifique) Maximum 2 semaines (7 jours information pour la tenue de l’audience, 2 à 3 jours de mission vérification terrain, 2 à 3 jours d’audience Accès à l’information Séances d’information dans les communautés touchées, info par voie des gongonneurs, copie papier de tous les documents à proximité
du lieu d’implantation du projet, à l’ABE,
dans les mairies
Mémoire descriptif du projet dans les communautés
touchées
Résumé non technique du dossier d’EIE. Registre public auprès des Communes d’implantation
Accès à l’intégralité des documents sur demande de tout
intéressé – à l’ONE, sur Internet ou auprès des Communes d’implantation
Dépôt des rapports en chef-lieu de région, de
département, de commune, dans les directions régionales de l’environnement, siège du promoteur, BEEEI, salle de documentation Ministère de l’environnement Rencontre publique d’information sur le projet
Oui Oui pendant la
réalisation de l’ÉIE Oui
Oui avant et pendant les EIES Structure de l’audience 2 parties, l’une d’information, l’autre argumentaire 2 parties, l’une de publicité de l’évènement et l’autre au recueil des préoccupations des parties prenantes
2 parties, l’une d’information,
l’autre d’opinion d’information, l’autre 2 parties, l’une d’opinion Mode de fonctionnement 1e partie : questions- réponses 2e partie : témoignages et mémoires 1e partie : publicité et annonce de l'événement 2e partie : aménagement des salles de lecture avec registre pour le recueil
1e partie : questions-réponses ou consignation dans les
registres publics 2e partie : Mémoires 1epartie : questions réponses 2e partie : contributions à l’amélioration du projet
172 des préoccupations Type de document produit Rapport d’audience publique Rapport d’audience publique Procès-verbal d’audience publique + avis personnel de
l’autorité locale + rapport d’enquête et d’audience publique de la commission Rapport d’audience publique Décisionnel au terme de l’audience
Non Non Non Non
Autres Les experts nécessaires
sont nommés par le même arrêté Rapport rendu disponible à l’ABE
Le rapport est soumis sous trentaine au
Ministre de l’environnement qui le transmet en même temps que l’ensemble
du dossier au Comité Interministériel de
l’Environnement (CIE) qui donne son avis au ministre sur la
qualité de l’étude.
Le rapport d’enquête et d’audience publique, avec les
conclusions motivées de la commission d’enquête et d’audience publique, est inclus dans les documents nécessaires
à la délivrance du permis environnemental
Restitution du rapport d’audience publique à l’atelier de validation
Source : tiré de Lanmafankpotin et al., 2013, p. 105
Un parallèle entre certains éléments caractéristiques des dispositifs d’audience publique rencontrés en Afrique francophone au Sud du Sahara montre, par exemple que la procédure de nomination des commissaires et des personnes ressources au Bénin se fait par arrêté du ministre responsable de l’Environnement. La procédure est la même au Cameroun et au Niger contrairement au Madagascar où celle-ci est indépendante du ministre de l’Environnement. De plus, dans les régimes africains, les commissaires ne sont pas assermentés donc ne disposent pas d’un pouvoir d’enquête formel et la durée du mandat est aussi nettement plus courte. La loi reste aussi muette sur une quelconque immunité des Commissaires dans l’exercice de leur fonction. Au Bénin, le moment de la participation est situé en amont de la décision et en constitue une démarche préparatoire. Le Cameroun, la Centrafrique, la Mauritanie et le Sénégal ont le même schéma que le Bénin. Au Congo, les moments de la participation se situent à la fois aux phases de préparation et de mise en œuvre, donnant à l’audience publique dans ce régime non seulement un rôle d’« outil de validation » mais aussi celui d’un « outil à valeur de contrôle de gestion » qui fait du citoyen un acteur actif dans la mise en œuvre des projets.
Yonkeu et al. (2003) ont analysé les procédures et les pratiques de l’évaluation environnementale dans les pays de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) pour conclure que les ministères responsables de l’Environnement occupent une place prépondérante dans la gestion, qu’il existe des divergences entre pays dans l’approche de
173
la mise en œuvre des différentes étapes du processus d’évaluation des impacts sur l’environnement malgré leur similitude. Ils soutiennent que dans le contexte socio- économique, politique et culturel de l’UEMOA, l’organisation et le fonctionnement d’une audience publique selon les règles de l’art sont assez lourds sur le plan financier compte tenu que la contribution à l’enrichissement du rapport d’évaluation d’impact par les populations dans le cadre de cette démarche n’est pas évidente. En effet, le cas du Bénin qui s’est investi avec succès dans l’organisation de l’audience publique ne pourrait être généralisé compte tenu du risque de transformer ce type de forum en une arène d’affrontements politiques si le président qui conduit les débats manque de savoir-faire, de flair et de charisme. On peut trouver l’illustration de cette analyse dans les pratiques du Sénégal, de Madagascar et du Cameroun.
L’audience publique au Sénégal a pour objectif de présenter la synthèse du rapport de l’ÉIE et de recueillir de la part des acteurs locaux leurs avis, observations et amendements. Elle intervient sur site dans les quinze jours après la validation interne du rapport d’ÉIE et est présidée par le ministère technique dont les activités sont analysées dans le rapport d’ÉIE. La vice-présidence et le secrétariat du comité technique chargé de l’examen du rapport reviennent respectivement à la collectivité décentralisée concernée à la Direction de l’environnement et des établissements. Le rapport d’audience publique élaboré à l’issue de la consultation est remis dans un délai d’une semaine au promoteur qui, lui, dispose de deux semaines pour intégrer les préoccupations du public et soumettre un rapport actualisé au comité technique.