Évaluation des principales options de politique
4.2 Option 2 : Réintroduction de la réglementation économique
Bien que nous décrivions cette option comme étant la réintroduction de la réglementation économique, on pourrait parler plutôt de l’extension ou de l’expansion de la réglementation économique. Comme nous le faisons remarquer au chapitre 3, l’OTC a déjà certains pouvoirs de réglementation économique, p. ex. les règles concernant l’abandon d’une liaison; les prix
(apparemment dans toutes les classes tarifaires) et les taux sur des liaisons à monopole, qui doivent être réglementés sur dépôt d’une plainte160 (ou à l’initiative de l’OTC jusqu’au 5 juillet 2002); les tarifs doivent être publiés; la « discrimination indue » dans les tarifs ou les conditions
160. Voir l’explication de la première décision de l’OTC à cet égard, au chapitre 3 (section 6).
de transport sont interdites et l’OTC peut réglementer les conditions de transport. De plus, il existe des règles régissant l’entrée sur le marché, mais elles sont principalement de nature
« fonctionnelle », traitant de questions de sécurité.
Vraisemblablement, toute nouvelle réglementation économique devrait se concentrer sur une tentative de contrôle des prix fixés par Air Canada sur les liaisons intérieures. Il est difficile d’être précis à propos des effets d’une re-réglementation sans savoir la forme qu’elle prendra.
D’après les idées qui ont cours dans les milieux des autorités de réglementation, nous croyons qu’il est probable que si nous devions tenter de re-réglementer les prix du transport aérien au Canada, nous adopterions une certaine forme de réglementation du plafond des prix plutôt qu’une réglementation du taux de rendement fondé sur la base tarifaire, précédemment appliquée aux services publics. Une réglementation du plafond des prix a plusieurs vertus. Elle est plus simple que la réglementation du taux de rendement fondé sur la base tarifaire; elle est centrée sur l’augmentation des prix des extrants par rapport aux prix des intrants; elle se fonde sur une mesure des gains de productivité attendus et elle crée une forte incitation à l’efficience pour les entreprises réglementées.161
L’application de la réglementation d’un plafond des prix à Air Canada présenterait un certain nombre de problèmes : a) à l’heure actuelle, Air Canada utilise 27 classes tarifaires et on ne sait trop comment celles-ci pourraient être regroupées en une poignée de « paniers » de prix, b) même si le prix dans chaque classe tarifaire est réglementé, Air Canada pourrait modifier son rendement (revenu moyen par PMP) en modifiant la répartition des places pour chaque classe tarifaire. En réduisant le nombre de places vendues à bas prix et en transférant certains passagers à des catégories tarifaires plus élevées, le rendement moyen pourrait être augmenté. Même si le nombre de places dans chaque « panier » était contrôlé, le prix effectif pourrait être modifié par une modification des conditions ou « barrières »;162 c) les tarifs devraient être contrôlés pour un très grand nombre de liaisons intérieures; d) l’industrie est hautement dynamique, tant de façon
161. Les détails de la réglementation d’un plafond des prix n’ont ici aucune importance. Sous sa forme la plus simple, une réglementation du plafond des prix limite les augmentations de prix d’une entreprise dans un « panier » de ses services qui ne doit pas dépasser AIPC-X, où AIPC signifie l’augmentation de l’indice des prix à la
consommation (ou de quelque autre indice des prix au détail) et X représente une réduction attribuable aux gains de productivité attendus.
saisonnière que cyclique, et il est normal que les tarifs varient pour tenir compte de ces réalités exogènes; e) les augmentations soudaines d’importants intrants comme le carburant ne sont pas rares dans cette industrie et la formule de réglementation devrait prévoir un mécanisme de remplacement permettant un redressement des prix dans certaines circonstances extrêmes; f) la mesure de productivité indiquée (X) pourrait être basée sur les antécédents de, disons, la dernière décennie. Le problème est que sur un an, la productivité réelle peut varier grandement pour des raisons indépendantes de la volonté de la direction d’une société aérienne.
En résumé, il serait donc très difficile d’appliquer une certaine forme de réglementation de plafond des prix pour Air Canada. Cela présenterait un problème d’information aux proportions vertigineuses dans une industrie hautement dynamique. Avec ses ressources présentes, l’OTC ne pourrait effectuer un tel travail. Et même avec du personnel et des ordinateurs supplémentaires, il est difficile de croire que ce travail pourrait être mené à bien. Les contraintes seraient toujours trop serrées (ce qui conduirait Air Canada à faire du lobby auprès de l’Office pour les alléger) ou elles seraient trop souples, permettant à Air Canada de bénéficier, même dans une mesure moindre, de sa position dominante. Dans nos entrevues avec des hauts dirigeants de l’industrie, des universitaires et des représentants du gouvernement, personne ne souhaitait voir le
rétablissement d’une réglementation économique sous quelque forme que ce soit.
Évaluation sommaire de l’option 2 relativement aux trois critères
Beaucoup de faits permettent de constater que la déréglementation aux États-Unis comme au Canada a procuré des avantages substantiels aux consommateurs sous forme de prix moyens plus bas et d’une plus grande variété de services et de prix. Revenir à la réglementation, c’est risquer de perdre ces gains. Par conséquent, bien qu’elle pourrait sembler fournir un moyen simple de protéger les consommateurs d’importantes augmentations des prix, nous croyons que l’efficacité et les consommateurs ne seraient en général pas bien servis par cette option.
De plus, il est fort possible que personne ne gagnerait au retour de la réglementation, mais il est difficile de le dire sans savoir exactement comment la réglementation serait conçue. Comme la réglementation des prix a été utilisée dans divers pays à diverses époques pour soutenir certains services non rentables ou pour favoriser certains groupes, il est possible que la
162. Le prix effectif pourrait également être modifié par l’offre de points de grands voyageurs multiples ou par un
re-réglementation pourrait encore constituer un outil de redistribution avalisé par le
gouvernement. Il existe également un danger de mainmise réglementaire où certains intérêts privés importants en viennent à dominer le processus de réglementation à leur avantage. Il est évident que ces intérêts privés pourraient être ceux d’un transporteur dominant, mais il pourrait s’agir d’autres intérêts également, comme les groupes d’employés ou des groupes de
transporteurs partageant les mêmes idées.
Bien que la re-réglementation n’exigerait pas des négociations difficiles entre de multiples gouvernements, cela mettrait en place un régime administrativement coûteux pour contrôler ce que nous voyons normalement des marchés concurrentiels contrôler seuls. Aussi simple qu’elle puisse paraître, même la réglementation d’un plafond des prix exigerait la création d’un comité de réglementation avec du personnel spécialisé afin de définir des objectifs de productivité raisonnables et prendre en considération des ajustements extraordinaires aux prix en réponse à d’importants chocs des coûts.
Pour ces raisons, nous ne sommes pas en faveur, pas plus qu’aucune des personnes que nous avons consultées, d’un retour à la réglementation tant qu’il existe des possibilités de contrôler l’établissement des prix par les lois de la concurrence.