Droits d’établissement ou « transporteur limité au marché intérieur »

L’une des raisons pour lesquelles le Canada maintient sa limite de 25 p. 100 sur la propriété étrangère des transporteurs canadiens est que les transporteurs que le Canada désigne pour assurer des vols en vertu d’accords bilatéraux avec d’autres pays doivent être « la propriété majoritaire et sous le contrôle de fait » de l’État qui les désigne ou de ses citoyens. Bien que nous tiendrons ici pour acquis qu’il s’agit d’une obligation incontournable, qu’on nous permette de faire remarquer brièvement que la question n’est pas si claire. Sabena Airlines, de Belgique, a continué de bénéficier de l’accès à d’autres pays négocié pour elle par le gouvernement belge, même après son acquisition virtuelle par le groupe Swissair.

Cela dit, rien n’empêche le Canada d’accorder une licence à un transporteur étranger pour exploiter un service exclusivement intérieur au Canada. Considéré comme l’octroi de « droits d’établissement » par la CELTN et comme l’octroi d’une licence de « transporteur limité au marché intérieur » par le Bureau de la concurrence,¹⁴⁵ le principe consiste simplement en ce que des intérêts étrangers, vraisemblablement des transporteurs étrangers, pourraient établir des

145. Voir le Commissaire de la concurrence (1999).

filiales canadiennes distinctes pour offrir un service intérieur au Canada. Ces filiales engageraient des travailleurs canadiens, paieraient des taxes canadiennes (y compris les taxes sur le carburant) et, sous pratiquement tous les aspects, exploiteraient des services sur un pied d’égalité par rapport aux transporteurs appartenant à des intérêts canadiens. Bien que ces filiales ne pourraient offrir de services internationaux ou transfrontaliers, elles pourraient être autorisées à coordonner (peut-être en incluant des vols à code multiple ou des échanges inter-transporteurs) leurs services avec les services internationaux ou transfrontaliers offerts par leur société mère.

Le Canada ne serait pas le premier pays à adopter une telle réforme. En Australie, Ansett a été réorganisée en deux transporteurs : a) Ansett Australia qui exploite des services limités au marché intérieur australien – et qui appartient entièrement à Air New Zealand,¹⁴⁶ et b) Ansett International, qui exploite les liaisons internationales et qui appartient à 49 p. 100 à Ansett Australia et à 51 p. 100 à des investisseurs institutionnels australiens. Cet arrangement n’a été contesté par aucun pays avec lequel l’Australie a un accord bilatéral. Cette nouvelle politique a attiré Virgin Blue, un nouveau transporteur assurant des vols intérieurs seulement appartenant au groupe Virgin du Royaume-Uni, dirigé par Sir Richard Branson.¹⁴⁷ (Singapore Airlines détient 49 p. 100 des parts de Virgin Atlantic Airlines et 25 p. 100 d’Air New Zealand qui, à son tour, est propriétaire d’Ansett Airlines, l’un des deux transporteurs intérieurs clés en Australie.)

Si le Canada devait adopter l’approche australienne, cela aiderait à limiter l’important pouvoir dominant d’Air Canada sur le marché intérieur. Cette mesure n’assurerait pas la

concurrence sur de nombreuses liaisons, desservant des marchés tout simplement trop petits pour soutenir les services de deux transporteurs. Bon nombre de ces liaisons étaient déjà desservies par un seul transporteur avant l’acquisition de LACI par Air Canada.

Les exploitants étrangers pourraient décider d’amorcer de telles activités en faisant l’acquisition et en assurant l’expansion de l’un des plus petits transporteurs intérieurs. Cela pourrait procurer aux transporteurs canadiens une solidité financière considérable. Par exemple, si un transporteur des États-Unis ou de l’Union européenne prenait le contrôle de WestJet, de l’un ou plusieurs des principaux transporteurs à la demande (Canada 3000, Air Transat, Royal

146. Singapore Airlines détient 25 p. 100 des parts d’Air New Zealand.

147. Pour une vue d’ensemble, voir Lazar (2001).

Airlines) ou, disons, du nouveau transporteur CanJet,¹⁴⁸ chacun de ces transporteurs serait beaucoup moins vulnérable à la réaction agressive d’Air Canada à d’éventuelles tentatives de drainer sa clientèle (voir Bureau de la concurrence (2000)). Nous remarquons que Sir Richard Branson s’est montré intéressé à démarrer un transporteur de type WestJet si le Canada devait adopter l’approche du « transporteur limité au marché intérieur » (voir chapitre 3)

Tout en soulignant n’avoir pas entendu beaucoup de témoignages sur cette proposition, le Comité permanent des transports (1999, p. 19) a manifesté un intérêt suffisant pour que sa recommandation 16 conseille au gouvernement « [d’examiner] s’il est viable d’autoriser des transporteurs limités au marché intérieur qui ne desserviraient que des routes intérieures au Canada. »

5.3 Cabotage

Le cabotage se définit généralement, par exemple par la CELTN (1993, p. 245), comme le

« transport entre deux points ou plus dans un même pays, généralement réservé aux transporteurs de ce pays ». À proprement parler, les droits d’établissement expliqués plus haut constitueraient alors un assouplissement de l’interdiction du cabotage assuré par des transporteurs étrangers.

Toutefois, dans de nombreuses discussions récentes sur les politiques canadiennes, le terme cabotage a été appliqué à des situations plus limitées où un transporteur étranger transporte des passagers sous sa propre bannière entre des points au Canada.¹⁴⁹ Nous adoptons cette définition pour les fins de notre étude.

En général, le cabotage¹⁵⁰ est strictement interdit, c.-à-d. qu’aucun transporteur étranger ne peut transporter des passagers entre des points à l’intérieur d’un autre pays (voir Haanappel, 2001). L’article 7 de la Convention de Chicago stipule que chaque État a le droit « de refuser aux

148. Voir, par exemple, Globe and Mail, 6 septembre 2000, p. B2, et National Post, 6 septembre 2000, pp. A1, A8.

149. Tout en ne voulant pas nous attarder aux définitions de catégorie, nous remarquons que tant le Commissaire de la concurrence (1999) que le Comité permanent des transports (1999) ont abordé les options des « droits de sixième liberté modifiés » et des « droits d’établissement » séparément du cabotage. Nous avons choisi ici de définir le cabotage comme le transport de passagers par un transporteur étranger d’une ville canadienne à une autre en un seul voyage (mais pas nécessairement direct ou sans escale) sous le nom du transporteur étranger. Par cette définition, les

« droits de sixième liberté modifiés » sont une forme de cabotage indirect mais l’octroi des droits d’établissement est quelque peu différent. Nous sommes conscients que notre définition du cabotage pourrait ne pas correspondre en tout point aux définitions juridiques en vertu de la Convention de Chicago. Ces aspects n’ont toutefois aucune incidence sur notre évaluation des avantages potentiels de ces options.

aéronefs d’autres États contractants la permission d’embarquer sur son territoire des passagers, du courrier ou des marchandises pour les transporter, contre rémunération ou en vertu d’un contrat de location, à destination d’un autre point de son territoire. » Ce droit est invoqué dans presque toutes les causes.

Les arguments pour l’interdiction du cabotage (ou l’invocation de l’article 7) comprennent la sûreté nationale, le prestige national (souvent au nom des transporteurs appartenant au

gouvernement) et l’intérêt public (ce qui revient à protéger et à subventionner indirectement les transporteurs aériens nationaux). Les arguments reliés à l’intérêt public comprennent également l’assurance des normes de sécurité et de qualité de service sur des liaisons non rentables (voir Havel, 1997, p. 50).

En même temps, l’article 7 implique clairement que le cabotage peut faire l’objet de troc par un État souverain. Toutefois, de tels arrangements ne peuvent être offerts ou obtenus de façon exclusive, c.-à-d. avec un seul autre pays.¹⁵¹ Une interprétation veut que le droit de cabotage puisse être octroyé à aucun autre pays ou à tous les pays qui demandent un tel droit. D’autres considèrent cette interprétation comme trop restrictive (Havel, 1997, p. 53). L’élimination de l’interdiction du cabotage a des connotations émotives pour les syndicats représentant les employés des transporteurs aériens.

Certains affirment que « comme la règle de propriété et de contrôle nationaux, le cabotage a un pouvoir énorme comme élément de négociation pour l’activation d’une série d’accords multilatéraux (États-Unis/Union européenne, États-Unis/Union européenne/Asie Pacifique)… » (Havel, 1997, p. 59). En trois étapes (1987, 1992 et 1992) les 15 États de l’Union européenne ont effectivement créé un marché commun de l’aviation : les transporteurs aériens d’un pays de l’Union européenne peuvent transporter des passagers (et du fret aérien) entre deux points de l’Union européenne. Ainsi, un transporteur aérien de propriété britannique peut offrir des

services entre des points à l’intérieur de la France ou de l’Allemagne, entre le Royaume-Uni et la France et l’Allemagne, et entre la France et l’Allemagne. Par conséquent, à l’intérieur des

150. Les origines du cabotage remontent au droit médiéval du transport maritime – qui limitait les échanges côtiers à des navires appartenant à des citoyens du pays concerné et dont l’équipage était formé de ses citoyens. Pour des explications générales, voir Bliss (1999), Fox (1993), Lowenfeld (1981), Mendes de Leon (1992).

151. Voir l’explication dans Haanappel (2001).

frontières de l’Union européenne, les limitations à la propriété étrangère et l’interdiction du cabotage n’existent plus.

Bien que l’abolition totale de l’interdiction du cabotage au Canada serait la mesure la plus audacieuse en faveur de la concurrence étrangère que pourrait prendre le gouvernement fédéral – une mesure qui, d’après nous, devrait être envisagée très sérieusement – il existe des formes plus limitées de cabotage possibles.

i) « Droits de sixième liberté modifiés » ou cabotage indirect ii) Cabotage par vols intérieurs à code multiple

iii) Cabotage par franchisage iv) Cabotage limité par liaison v) Cabotage limité par pays

Droits de sixième liberté modifiés ou cabotage indirect : Les droits de sixième liberté comportent généralement une combinaison de droits de troisième et quatrième libertés permettant à un transporteur d’un pays de prendre des passagers d’un deuxième pays vers un troisième pays en transitant par son pays d’attache – par exemple, un transporteur américain qui transporte des passagers de Montréal à Mexico en les amenant d’abord à New York.

Les droits de sixième liberté « modifiée » (ce que la CELTN définissait comme « un service indirect par les villes-portes américaines » – 1993, annexe A, p. 211) suggérés notamment par le Commissaire de la concurrence (1999) et le Comité sénatorial des transports et des

communications (1999) impliqueraient l’octroi à des transporteurs américains du droit de transporter les passagers d’un point à un autre au Canada, via une ville américaine. Ainsi, par exemple, des passagers pourraient être transportés de Toronto à Vancouver via Minneapolis (ce qui n’ajouterait que 48 kilomètres à la distance totale parcourue, d’après la CELTN 1993, p. 211) bien entendu, il est possible même aujourd’hui à des passagers de prendre des dispositions pour un tel voyage en achetant un billet Toronto-Minneapolis et un billet Minneapolis-Vancouver.

Toutefois, les agents à la billetterie ne sont pas autorisés à mettre ces vols sur un seul billet – ce qui empêche l’accès à de meilleurs tarifs « de poursuite du voyage » et à d’autres avantages, comme l’harmonisation de l’horaire des deux segments pour plus de commodité pour le

passager. De plus, la LTC ne permet pas aux transporteurs américains de faire la publicité de ce

service avec escale à une plaque tournante américaine comme étant un itinéraire entre deux villes canadiennes. »

Cabotage par vols intérieurs à code multiple : Cette forme de cabotage autoriserait un transporteur étranger à vendre des billets pour un service intérieur, mais ce service serait fourni par un transporteur appartenant à des intérêts canadiens (voir Tretheway, 2000). Essentiellement, cela permettrait à des transporteurs étrangers d’offrir des services intérieurs de façon

« contractuelle », tirant profit sur le marché canadien de leur nom commercial établi. Ainsi, des partenaires canadiens au nom commercial plus faible pourraient bénéficier de la réputation plus solide de leur partenaire de vols à code multiple. De plus, les passagers auraient alors accès à des services établis fournis par le transporteur étranger comme les programmes pour grands voyageurs et (à certaines plaques tournantes) les salons aux aéroports.

Tandis que l’autorisation de ce type de cabotage permettrait l’émergence d’un nouveau type de concurrence à l’endroit du transporteur intérieur dominant, le nouveau service serait tout de même fourni par des entreprises et employés canadiens, ce qui éliminerait de nombreuses préoccupations des opposants aux initiatives d’octroi de droits généraux de cabotage à des transporteurs étrangers.

Cabotage par franchisage : Ce type de cabotage est, dans un certain sens, le prolongement logique du cabotage par vols à code multiple où l’exploitant de vols intérieurs appartenant à des intérêts canadiens signe une entente avec un transporteur étranger pour mener des activités au Canada sous le nom du transporteur étranger seulement. Ainsi, par exemple, Delta Airlines pourrait signer une entente avec une entreprise appartenant à des intérêts canadiens pour l’exploitation de « Delta Canada ». Comme dans le cas du cabotage par vols à code multiple, tous les services intérieurs au Canada seraient fournis par l’exploitant appartenant à des intérêts canadiens. Et comme dans les autres ententes de franchisage, le franchiseur – en plus d’offrir le capital que représente son grand nom commercial – peut fournir de précieux services de gestion et autres à l’exploitant canadien. Par exemple, l’accès aux systèmes de rentabilisation de la capacité d’un important transporteur peut être particulièrement intéressant pour un petit transporteur canadien. Enfin, on pourrait s’attendre à ce que le franchiseur accorde aux passagers du franchisé l’accès à ses programmes de grands voyageurs et salons aéroportuaires et à ce qu’il

coordonne ses services transfrontaliers avec les services en correspondance offerts par le franchisé. Le Commissaire de la concurrence (1999, p. 24-25) faisait remarquer que des ententes de franchisage existaient dans d’autres pays,¹⁵² mais pas au Canada, et reconnaissait leur potentiel pour l’instauration de nouveaux types de concurrence sur les marchés intérieurs du Canada.

Nous ne sommes pas certains que le cabotage par franchisage pourrait être permis en vertu des lois et règlements existants. S’il semble que l’entente de franchisage accorderait trop de pouvoir aux franchiseurs, il pourrait être déterminé que le contrôle de fait du service intérieur n’est pas exercé par des Canadiens, ce qui contreviendrait à la Loi sur les transports au Canada.

Probablement en prévision de telles objections, le Commissaire de la concurrence (1999, p. 25) recommandait que le ministre des Transports n’empêche pas de telles ententes : « Le Bureau de la concurrence recommande que le ministre reconnaisse les avantages de la

commercialisation du franchisage pour de nouveaux entrants et devrait empêcher toute mesure qui pourrait, par inadvertance, décourager des accords de franchisage dans l’industrie du transport aérien. »

Cabotage limité par liaisons. Comme son nom l’indique, ce type de cabotage impliquerait l’octroi des droits liaison par liaison. D’après nous, les premiers demandeurs de tels droits de cabotage seraient probablement des sociétés aériennes désireuses de transporter des passagers sur le marché intérieur pour les tronçons terminaux de vols internationaux. Par exemple, British Airways pourrait exploiter un service de Londres à Toronto qui se poursuivrait jusqu’à Vancouver et pourrait demander l’autorisation de prendre des passagers à Toronto pour le tronçon final du voyage. Un tel service constituerait une solution de rechange pour les passagers intérieurs désirant prendre un vol d’un transporteur offrant des services complets.

Devant les préoccupations quant à la menace pour la viabilité des transporteurs canadiens que représenterait l’octroi de droits généraux de cabotage, le cabotage limité par liaisons pourrait être permis là où les services existants seraient jugés inadéquats. Cela dit, il ne faudrait pas sous-estimer les difficultés associées à la prise de telles décisions liaison par liaison – le processus pourrait devenir très bureaucratique et politique. Des lignes directrices officielles pourraient ici s’avérer utiles. Par exemple, une politique d’octroi de droits de cabotage sur une liaison donnée

152. Denton et Dennis (2000) décrivent de nombreux exemples de franchisage aux États-Unis et en Europe.

si le service y est présentement offert seulement par le transporteur dominant ou si le transporteur dominant a, disons, plus de 80 p. 100 de ce marché et que la part des autres transporteurs stagne.

Cabotage limité par pays. Ce type de cabotage impliquerait l’octroi de droits généraux de cabotage aux transporteurs d’un pays donné. Il semble naturel de voir là le produit d’un accord bilatéral, mais ce n’est pas indispensable. Bien entendu, il y aurait une corrélation entre le pays auquel ces droits de cabotage seraient octroyés et les liaisons que nous nous attendrions à voir ainsi desservies. Par exemple, des droits de cabotage octroyés au Royaume-Uni résulteraient probablement en un cabotage sur des tronçons terminaux, tel que décrit ci-dessus. Des droits octroyés aux États-Unis pourraient impliquer le prolongement de réseaux américains avec plaques tournantes de ce côté ici de la frontière, certains transporteurs américains pouvant tenter de faire de Toronto et, peut-être, de Montréal et Vancouver des plaques tournantes et d’autres centres de mini-plaques tournantes ou des ramifications de leur réseau. Toutefois, étant donné l’existence des frontières entre les deux pays, et les questions connexes de douanes et

d’immigration, nous ne nous attendons pas à la pleine intégration de l’industrie du transport aérien en Amérique du Nord. Par exemple, il est plus probable que des passagers canadiens restent au Canada pour des vols intérieurs plutôt que d’accepter un détour par une plaque tournante aux États-Unis. Il se peut néanmoins que ces questions aient peu d’importance pour des voyageurs moins soucieux du prix (et du temps).

De nombreux analystes sont d’avis que l’octroi de droits de cabotage pourraient stimuler la concurrence sur les marchés intérieurs. Certains comme le Comité permanent des transports (1999, p. 18) se sont montrés très prudents, proposant seulement que des pourparlers en vue de l’octroi des droits de cabotage réciproques soient amorcés avec les États-Unis, toute entente proposée par la suite devant être examinée par l’OTC, par le Bureau de la concurrence et par les comités intéressés du Parlement.

D’autres semblent prêts à agir plus rapidement et même unilatéralement. La CELTN (1993, p. 121) recommandait que, si la restructuration entraînait un monopole exercé par un grand transporteur (comme cela s’est produit), le « cabinet fédéral donne des directives de politique à l’Office… d’octroyer par licence des droits de circulation à l’intérieur du Canada à des

transporteurs étrangers, ou de permettre à ceux-ci d’établir des entreprises au Canada. » (extrait

de la recommandation 17). De même, dans son récent mémoire au Comité d’examen de la LTC, le Bureau de la concurrence recommandait que le gouvernement fédéral « négocie de pleins droits de cabotage à titre réciproque ».

Fait à signaler, Air Canada a indiqué qu’elle soutiendrait l’octroi de droits de cabotage à titre réciproque (voir Bureau de la concurrence 2000, p. 23).

Cabotage unilatéral ou réciproque? Quelle que soit la variante du cabotage envisagée, on doit se demander si le gouvernement canadien devrait aller de l’avant unilatéralement ou seulement avec l’accord par un gouvernement étranger d’offrir les mêmes droits pour que des transporteurs canadiens exploitant des services sur ses marchés intérieurs. Dans l’esprit des accord de libre-échange qui ont réduit grandement les obstacles au commerce d’autres biens et services, de solides arguments vont même en faveur du cabotage unilatéral par rapport au statu quo. Toutefois on peut s’attendre à ce que les gouvernements hésitent à accorder des droits de cabotage unilatéralement qui pourraient leur servir de monnaie d’échange dans le futur. Bien qu’il puisse y avoir une certaine logique à cette position, il existe peut-être des motifs d’agir rapidement si les consommateurs souffrent d’une situation de monopole. En effet si le principal bénéficiaire d’un retard à négocier une entente réciproque est une société détenant un monopole sur le marché intérieur, une action unilatérale pourrait jouir d’un appui considérable du public – de même que des experts. De plus, une société détentrice d’un monopole sur le marché intérieur investira probablement dans un lobbying pour contrer ce changement.