CHAPITRE 6 : DISCUSSION DES RÉSULTATS
6.3 Les obstacles à la recherche et à l’acceptation de l’aide offerte
As divergências de objetivos no modo de atuar e gerenciar projetos e atividades entre a CNAE e o GETEPE, depois INPE e IAE, levaram a uma situação de permanente conflito institucional. Esse clima prejudicava as atividades no nível técnico, quando equipes de ambas
as instituições tinham que atuar em conjunto. De acordo com Fernando de Mendonça, os militares do CTA passaram a pleitear naquela época a absorção das atividades desta instituição54. Diante desta situação, o diretor da CNAE procurava manter, na medida do possível, uma rede de apoio, construída ao longo de anos dentro do mais alto escalão dos governos militares55, incluindo a própria esfera militar.
Em 1968, a necessidade de uma diretriz para a Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (PNDAE) fez com que esta situação começasse a mudar. Tal proposta56, que desencadeou uma reorganização institucional profunda no setor, ficou a cargo da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional (CSN). A PNDAE deveria estar de acordo com as perspectivas traçadas pelo Plano de Desenvolvimento Estratégico (PED), que cobria o período de 1968 a 1970. Durante a elaboração deste documento estiveram à frente da Secretaria Geral do CSN o general Jayme Portella de Mello e, a partir de 1970, o general João Baptista Figueiredo.
Ficou patente, ao longo do processo de análise da reestruturação do setor, as diferenças e conflitos de interesses entre a CNAE e o GETEPE (ESCADA, 2005). O Ministério da Aeronáutica chegou a sugerir a incorporação das atividades da CNAE ao CTA, que foi recusada pelo CSN tendo em vista o reconhecimento internacional da pesquisa da CNAE, como também a importância estratégica da manutenção de uma instituição civil de pesquisa nesta área, que teria menores restrições para desenvolver acordos de cooperação com instituições similares em países mais avançados.
A proposta definiu a finalidade, a doutrina, os objetivos de curto e longo prazo, e a política de consecução da PNDAE, que incluía a atribuição de cada uma das instituições integrantes do setor espacial. O PNDAE redefiniu ainda o papel de suas principais instituições executoras, criando a figura da Comissão Brasileira de Atividades Espaciais, a COBAE, que
54 Além da afirmação de Fernando de Mendonça, a intenção da Aeronáutica de encampar a CNAE aparece em: BRASIL, PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, CONSELHO DE SEGURANÇA NACIONAL. Exposição de Motivo nº 017/69. Brasília, 17 out. 1969. O documento, assinado pelo General Jayme Portella, que trata da criação da Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais, foi enviado aos ministros militares para receber parecer.
55 Fernando de Mendonça explica que esta rede de apoio dentro do governo foi construída para que pudesse levar adiante os projetos da CNAE. O CNPq, órgão ao qual a CNAE estava subordinada, concedia liberdade para transitar entre os mais altos escalões do governo em busca de recursos, como fez com Roberto Campos, ministro do Planejamento do governo Castelo Branco, entre outros ministros da área econômica. MENDONÇA, Fernando de, ex-diretor da CNAE e do INPE. Entrevista concedida para pesquisa de mestrado. São José dos Campos, 15 abr. 2004.
56 BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. CONSELHO DE SEGURANÇA NACIONAL. Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais – PNDAE (Sugestões dos Membros do CSN ao Projeto de Modificações da PNDAE). [S.l.], [1970].
substituiria a CNAE, cuja atribuição jamais conseguira efetivamente assumir: a de comandar as atividades espaciais.
A COBAE seria presidida pelo chefe militar do EMFA, cujo cargo passava por rodízio a cada dois anos entre as forças singulares. As decisões no âmbito das atividades espaciais passariam pelo crivo do conselho da nova entidade, constituído por representantes de diversos ministérios. A COBAE assumiu então, em 1971, a organização das atividades da área57. De acordo com Costa Filho (2000), “na exposição de motivos nº 098/70, encaminhada ao presidente da República pelo então secretário geral de Segurança Nacional, ressaltava-se a necessidade de corrigir os rumos das atividades espaciais”. O documento abrangia quatro pontos fundamentais:
a) A definição de uma política de governo no setor das atividades espaciais, visando principalmente a:
• estabelecer providências de orientação, coordenação e controle, necessárias à implementação da programação espacial de interesse do desenvolvimento e da segurança nacional;
• precisar a participação de órgãos públicos, bem como de entidades privadas, no cumprimento desses programas;
b) Estabelecimento dos princípios fundamentais, que devem caracterizar a Doutrina Nacional relativa ao assunto;
c) Enumeração dos objetivos a atingir; e
d) Finalmente, fixação da Política de Consecução, contendo a posição do Governo Brasileiro, as responsabilidades, competências e atribuições dos diferentes Ministérios ou Órgãos de execução.58
Um aspecto importante deste documento é a definição do caráter da COBAE como entidade de assessoramento do presidente da República, devendo a Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais ser subordinada ao Conselho de Segurança Nacional (CSN), que detinha grande poder político naquele momento histórico. O CNS contava com poderes superdimensionados e um papel estratégico na estrutura de poder e na vida política dos governos militares.
O novo arranjo institucional, com a COBAE59 no comando do setor, a partir de 1971, revelava o status diferenciado das atividades espaciais. Esta posição privilegiada, embora
57 BRASIL. Decreto nº 68.099, de 20 de janeiro de 1971. Cria a Comissão Brasileira de Atividades Espaciais (COBAE) e dá outras providências. Disponível em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=181978>. Acesso em: 4 abr. 2005.
58 BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ESTADO MAIOR DAS FORÇAS ARMADAS. COBAE. Exposição de Motivos nº 098/70. Brasília, 10 dez. 1970 ; apud COSTA FILHO, Edmilson Jesus. A Política Científica e Tecnológica no setor Aeroespacial Brasileiro: da institucionalização das atividades aos fins da gestão militar – uma análise do período 1961-1993. 2000. 218 f.. Dissertação de mestrado em Política Científica e Tecnológica, Departamento de Política Científica e Tecnológica. Instituto de Geociências. Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas. p. 92.
somente concretizada no governo Médici, vinha sendo planejada e estudada desde o governo Costa e Silva, com a formulação do primeiro esboço da diretriz geral da Política Nacional de Atividades Espaciais (PNDAE).
A elaboração da PNDAE foi balizada pela perspectiva do Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), de 1967, que continha a filosofia dos projetos desenvolvimentistas. Pela primeira vez, a Ciência e Tecnologia era considerada estratégica dentro do planejamento de governo para o desenvolvimento econômico e social do País (GUIMARÃES, 1993). No início dos anos de 1970, quando a economia brasileira começava a se recuperar e entrar num período de ascensão, ganhou força o ideal “Brasil, Potência Emergente” ou “Brasil Potência” (CAVAGNARI, 1996), bastante difundido no meio militar e que propunha a necessidade de o país ampliar sua capacidade tecnológica militar, equiparando-se aos países desenvolvidos.
Após o PED, foram elaborados os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), para três períodos subseqüentes. Os PNDs foram complementados pelos Programas Brasileiros de Desenvolvimento de Ciência e Tecnologia (PBDCTs), que incluíam o setor espacial. Se antes as atividades do setor eram desenvolvidas em um contexto muito específico e limitado, os PNDs ampliam as perspectivas no entorno das atividades espaciais, articulando-as com outros setores da sociedade e da economia do País.
A COBAE passaria a contar com plenos poderes para orientar e coordenar os órgãos executores das atividades espaciais, mesmo estando estes subordinados a diferentes ministérios: o Instituto de Pesquisas Espaciais60 ao CNPq, e este, por sua vez, ao Ministério do Planejamento; e o Instituto de Atividades Espaciais (IAE), que resultou da junção do GETEPE com o IPD, mantinha seu vínculo com o Centro Técnico de Aeronáutica (CTA). Este, por sua vez, era ligado ao Departamento de Pesquisas e Desenvolvimento (DEPED), do Estado Maior da Aeronáutica.
Nas mudanças implementadas, as relações de subordinação e de vínculo institucional se mantiveram, mas a COBAE estaria agora pairando sobre as instituições. Até então, estes órgãos vinham atuando de forma relativamente independente e autônoma, às vezes em atividades de cooperação, mas sem uma perspectiva de convergência e complementaridade entre suas ações em projetos.
59 BRASIL. Decreto nº 68.099, de 20 de janeiro de 1971. Cria a Comissão Brasileira de Atividades Espaciais (COBAE) e dá outras providências. Disponível em:
http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=181978. Acesso em: 4 abr. 2005.
60 BRASIL. Decreto nº 68.532, de 22 de abril de 1971. Extingue o Grupo de Organização da Comissão Nacional de Atividades Especiais (GOCNAE) e cria o Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE). Disponível em:
A COBAE, logo no início de seus trabalhos, teve de atuar e dirimir problemas de duplicidade de atividades. Havia ações semelhantes dentro das Forças Armadas, entre as forças singulares. A Aeronáutica não era a única detentora deste tipo de atividades. O Exército também atuava nesta área, com menor infra-estrutura, e a COBAE buscou estreitar as relações entre as duas forças singulares no sentido de não ocorrer sobreposição de atividades e dispêndio de recursos desnecessários.
De acordo com o artigo 2º que regulamentava a COBAE61, competia a esta Comissão:
a) Submeter ao Presidente da República propostas de diretrizes para a consecução e atualização da Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais;
b) Emitir pareceres e sugestões, relativos ao assunto de atividades espaciais, a serem submetidos à apreciação do Conselho de Segurança Nacional, ou quando determinados pelo Presidente da República;
c) Sugerir a destinação de recursos financeiros, para incrementar o desenvolvimento das atividades espaciais, por meio de dotações orçamentárias ou de outras fontes, internas ou externas;
d) Apreciar e submeter à consideração do Presidente da República o planejamento e os programas plurianuais e anuais de atividades espaciais, propondo prioridades para os projetos que os integram;
e) Coordenar, em ligação com o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, os programas setoriais, civis e militares;
f) Realizar a coordenação superior dos programas de cooperação externa; g) Acompanhar a execução da programação estabelecida;
h) Elaborar projetos de atualização da legislação em vigor, relativa aos assuntos das atividades espaciais, de modo a ajustá-la ao estabelecido nas Diretrizes Gerais para a “Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais”. 62
A COBAE seria formada por representantes de 11 ministérios, indicados pelos titulares de seus órgãos, devendo ser “autoridades de alta categoria funcional e elevada capacidade técnico-profissional”63. Estes representantes deveriam ainda ser nomeados pelo presidente da República64. Os diretores das instituições de pesquisa dedicadas às atividades espaciais poderiam ser convocados pelo presidente da COBAE para participar das reuniões do
61 BRASIL. Decreto nº 70.328, de 24 de março de 1972. Aprova o Regulamento da Comissão Brasileira de Atividades Espaciais e dá outras providências. Disponível em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=184082>. Acesso em: 4 abr. 2005.
62 BRASIL. Decreto nº 70.328, de 24 de março de 1972. Aprova o Regulamento da Comissão Brasileira de Atividades Espaciais e dá outras providências. Disponível em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=184082>. Acesso em: 4 abr. 2005.
63 Ibidem.
64 De acordo com o artigo 3º, do Decreto nº 70.328, a COBAE seria constituída dos seguintes membros, sob a presidência do Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas: Representante do Ministério da Marinha;
Representante do Ministério do Exército; Representante do Ministério das Relações Exteriores; Representante do Ministério da Fazenda; Representante do Ministério da Educação e Cultura; Representante do Ministério da Aeronáutica; Representante do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral; Representante do Ministério das Comunicações; Representante do Estado-Maior das Forças Armadas; Representante da Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional; Representante do Conselho Nacional de Pesquisas.
Conselho na qualidade de assessores. Na realidade, a participação dos diretores do INPE e do IAE nas reuniões da COBAE passou a ser uma constante apenas no final dos anos de 1970. Tal participação ocorria na qualidade de assessores do representante do CNPq, no caso do INPE, e do Ministério da Aeronáutica, no caso do IAE. Antes disso, a presença dos diretores dos órgãos executores nas reuniões era muito raro.