La portée des obligations légales immédiatement exécutoires dans le cadre des procédures d'exécution forcée dans le cadre des procédures d'exécution forcée

3.2.1. Selon la doctrine

La doctrine est également partagée sur la question de savoir quelles sont les sources de devoirs administratifs qui peuvent avoir valeur de titre exécutoire,

27 Voir p. ex. l 'ATF l 04 la 480.

28 Cf. M. HOTTELIER, Droits imprescriptibles, p. 259.

29 ATF 116 IV 105 ss, spéc. consid. 4.h.

30 Surl'exécution des expulsions pénales, voir ci-dessous, ch. 5.5.3.2.2 et la quatrième partie, ch. 4.2.1.1.

31 Sur la portée de l'art. 13 CEDH, voir la première partie, ch. 3.2.1.2.2.1 en général.

32 Cf. M. HOTTELIER, Droits imprescriptibles, p. 259.

dans l'optique d'une procédure d'exécution forcée. Cependant, il n'y a pas à ce sujet de controverse comparable à celle qui se rapporte au rôle respectif et à la nature des actes d'exécution, vu que le problème est de nature plus dogmatique.

Quelques auteurs seulement analysent les procédures d'exécution en partant de l'hypothèse que le devoir à faire respecter peut résulter tant d'une loi (immé-diatement exécutoire) que d'une décision33 . La majorité de la doctrine se con-tente de l'analyse du cas prévu dans la PA (art. 39 ss), soit de l'exécution des décisions administratives34. A notre sens, on ne peut inférer de ce simple fait que la majorité de la doctrine rejette la possibilité de lois immédiatement exécu-toires.

La position de cette majorité «silencieuse» devient plus explicite lorsque les auteurs qui la composent sont confrontés au phénomène de l'exécution antici-pée35. En effet, ils évitent alors de raisonner sur la base d'une obligation légale immédiatement exécutoire, préférant plutôt «disséquer» les actes de l'autorité, sur le modèle de la pratique et de la doctrine allemande. Ils y trouvent, prises simultanément et sur la base de la clause générale de police à défaut de disposi-tion réglant expressément le cas, une décision de fond ( «Sachverfügung» ), un ordre d'exécution, éventuellement une décision de constatation que l'administré a failli à son devoir malgré sommation («Festsetzungsverfügung»), et les actes matériels de l'exécution proprement dite36. On peut donc estimer que ces auteurs ne sauraient voir dans la loi un titre exécutoire suffisant à légitimer l'interven-tion de l'autorité.

En particulier, P. MooR recourt à cette méthode de «dissection» tout en ad-mettant que la responsabilité du particulier défaillant, en vertu de laquelle il doit supporter les frais de l'intervention de la collectivité, découle d'une obligation générale de ne pas créer l'état de fait qui a provoqué cette intervention37. N'abor-dant pas le problème sous l'angle de la recherche d'un titre exécutoire, mais seulement d'un chef de responsabilité, il ne tranche pas directement la question qui nous intéresse. Il s'en approche néanmoins implicitement: en reconnaissant

33 B. KNAPP, Précis, nos 861 S. et 1575;

u.

z.

34 P. ex. H. A. MÜLLER, p. 4, et P. WENGER, pp. 125 ss.

35 L'exécution anticipée, pratiquée notamment en matière de protection des eaux, se caractérise par le passage immédiat à l'exécution par substitution, sans que l'administré ait été averti par une commination (Voir B. KNAPP, Précis, no 1656).

36 Voir notamment H. A. MÜLLER, p. 19; A. GRISEL, p. 639; P. MOOR, tome II, p. 69: «si l'acte maté-riel est exécuté sans qu'il y ait eu de décision préalable, il incorpore une décision qu'il réalise immé-diatement( ... )»; M. IMBODEN/R. RHINOW, vol. I, p. 310. Critique sur le système de l'exécution anti-cipée: F. GYGI, pp. 330 s.

37 P. MOOR, tome II, pp. 74 s., pour qui la cause de l'exécution immédiate par équivalent est toujours la violation d'une obligation, puisqu'il estime que la responsabilité de l'administré découle de la norme qui pose l'obligation violée (et non de la violation de la décision appliquant ladite norme).

L'OBLIGATION DE QUITTER LA SUISSE ET LES DIFFÉRENTES FORMES DE RENVOI

que l'obligation de rembourser les frais encourus par la collectivité découle des dispositions légales violées, il admet que la loi doit être respectée sans même qu'elle ait été mise en oeuvre par décision.

Enfin, U. HAFELIN et G. MüLLER, tout en reconnaissant que le mécanisme de l'exécution immédiate par équivalent peut paraître douteux, dans la mesure où il donne l'impression que l'Etat a la faculté d'intervenir à la place et aux frais d'un particulier qui ne semble pas être tenu par l'obligation que l'Etat exécute, mon-trent qu'en réalité-pour le domaine de la pollution des eaux et sous l'empire de la version actuelle de la LEaux³⁸ - le particulier est bien tenu directement par la loi de ne pas polluer les eaux. En définitive, le raisonnement de ces auteurs nous paraît donc confirmer que l'exécution immédiate par équivalent se fonde sur une base légale immédiatement exécutoire, suffisante dans la perspective de l' exé-cution forcée^39.

En résumé, on constate que certains auteurs de la doctrine générale admet-tent qu'une base légale peut constituer un véritable titre exécutoire, sans que leur point de vue soit unanimement reconnu.

3. 2. 2. Selon la jurisprudence

A notre connaissance, le jurisprudence publiée ne donne pas d'exemple de mise en oeuvre d'un devoir immédiatement exécutoire valant titre exécutoire au sens de l'exécution forcée, ou du moins exprimé comme tel^40.

Le système de l'exécution immédiate par équivalent, notamment, et bien qu'il ait fait l'objet d'un certain nombre d'arrêts en matière de pollution des eaux toujours, n'est pas conçu par le TF comme un cas d'application de normes im-médiatement exécutoires⁴¹• En effet, la jurisprudence fonde, d'une part, la fa-culté de l'autorité d'intervenir immédiatement sur des bases légales expresses appliquées sans procédure particulière vu l'urgence, quitte à devoir les

interpré-38 Loi fédérale du 24.1.1991 sur la protection des eaux (RS 814.20): art. 3 (et non 2, comme cité par

u.

39 U. HÂFELIN/G. MÜLLER, pp. 221 en relation avec la p. 147.

40 Voir cependant, en droit genevois des constructions, l' ATA SIB. et B. du 25.5.1993, résumé: SJ 1994, p. 531, par lequel le TA genevois a considéré que si une loi interdit certains actes, elle constitue une base légale suffisante pour fonder les décisions qui ont pour effet de la faire respecter, soit notam-ment les ordres de rétablissenotam-ment d'une situation conforme au droit.

41 Voir notamment les ATF 911295, 941403, 101Ib410; ZBl 1980, p. 539 et 1982, p. 541; ATF 114 lb 44.

ter extensivement4², ou même sur la base de la clause générale de police43. D'autre part, elle justifie le report des coûts sur le particulier par l'application de dispo-sitions destinées à l'origine à régir le cas de l'exécution par substitution ordi-naire44.

Toutefois, en se référant tout au plus à la mise en danger des biens de police par le particulier, la jurisprudence ne précise pas à quelle obligation du particu-lier l'administration supplée et, dans cette mesure, donne flanc aux critiques de la doctrine mentionnée plus haut45, alors même que, dès 1955, la LPEP conte-nait une clause pénale punissant les particuliers coupables de pollution ou de dégradation des eaux.

On ne peut donc admettre que la jurisprudence, en l'état, reconnaisse claire-ment que des normes légales peuvent avoir véritableclaire-ment valeur de titre exécu-toire dans le cadre de l'exécution forcée de devoirs administratifs.

3.2.3. Conclusion

A notre sens, le fait que la violation d'une obligation administrative immédiate-ment opposable à l'administré soit punissable pénaleimmédiate-ment est indissociable de la valeur de titre exécutoire de ce devoir aux fins de l'exécution forcée.

En effet, la première condition de la punissabilité de la violation d'une obli-gation administrative est précisément que le particulier ait été tenu de respecter ce devoir. Or, un devoir administratif ne s'impose à un particulier que s'il est contenu dans un acte passé en force, c'est-à-dire un acte exécutoire (et que le devoir est lui-même exigible)46. Il en va ainsi en particulier des devoirs décou-lant des décisions: l'administré ne peut se voir reprocher de ne pas respecter un devoir que fait naître cette décision si cette dernière n'est pas exécutoire au sens de l'art. 39 PA ou des normes correspondantes sur le plan cantonal (et si le de-voir n'est pas lui-même exigible).

42 Par exemple, pourl'arrêt fondamental (ATF 91 I 295), l'art. 2 de la Loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après LPEP), dans sa version du 16.3.1955 (RO 1956, pp. 1635 ss), qui confiait aux autorités compétentes le soin de prendre les dispositions nécessaires contre toute pollu-tion ou altérapollu-tion des eaux.

43 Récemment: ATF 114 lb 44. Voir C. ROUILLER, Exécution, pp. 594 et 598; P. MüOR, tome II, p. 71;

A. GRISEL, p. 639.

44 Pour l' ATF 91 I 295 par exemple: l'art. 12 LPEP. Aujourd'hui, on pourrait encore se poser laques-tion de savoir dans quelle mesure le report des coûts des mesures d'intervenlaques-tion en matière d'envi-ronnement pourrait être construit en application du principe du pollueur-payeur inscrit dans la LPE;

toutefois, ce principe ne saurait suppléer à l'absence d'obligation de base de ne pas polluer.

45 Voir notamment F. GYGI, pp. 330 s.

46 Cf. B. KNAPP, Précis, no 1666.

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Il doit donc en aller de même pour les devoirs que fait naître la loi d'elle-même, sinon la violation de la loi ne serait punissable pénalement qu'à partir du moment où cette dernière aurait été opposée au particulier par décision. A dé-faut, pour reprendre l'exemple de la pollution des eaux, le pollueur ne pourrait être sanctionné pénalement sans que l'autorité lui ait expressément commandé de ne pas polluer, par décision individuelle!

En conclusion, la sanction pénale d'un comportement contraire à une obliga-tion de droit administratif doit conduire à considérer cette obligaobliga-tion comme im-médiatement exécutoire au sens des conditions de l'exécution forcée - et cela même si l'interdiction n'est pas stipulée expressément en tant que telle, mais res-sort clairement, a contrario, d'un régime d'autorisation. L'obligation vaut donc titre exécutoire, conformément à l'opinion de B. KNAPP, de U. HAFELIN/G. MûLLER et de Z. GIACOMETTI (de même que, implicitement semble-t-il, de P. MooR).

3.3. L'obligation de quitter la Suisse en tant qu'obligation