Selon l'article 29, alinéa 1, Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai rai-sonnable 169• Cette disposition consacre le principe de la célérité et a pour corollaire, d'une part, le devoir des autorités de se prononcer lorsqu'elles sont saisies d'une requête ou d'un recours sur toutes les questions posées, et, d'autre part, l'interdiction de statuer avec un retard injustifié.
L'autorité viole cette garantie constitutionnelle si elle ne rend pas la déci-sion attendue dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable. Pour apprécier ce qui est « raisonnable », il faut se fonder sur des éléments objectifs et effectuer une analyse des critères pertinents, soit le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes. La durée du délai raisonnable n'est pas influencée par des cir-constances étrangères au problème à résoudre, comme une organisation déficiente ou une surcharge structurelle. Il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une adminis-tration de la justice conforme au droit constitutionnel 170.
Une autorité ou une juridiction qui refuse de statuer ou qui ne statue pas sur la demande d'un administré dans un délai raisonnable, compte tenu de la nature de l'affaire et, notamment, de la complexité du dossier ainsi que des difficultés d'établir les faits, commet un déni de justice formel 171• Dans cette hypothèse particulière, le silence de l'autorité peut faire l'objet d'un
168 JAAC 6912005, n° 26.26, III, c. 1-2.
169 En général, voir GR!SEL (1984), p. 368; HAFELIN, MÜLLER, UHLMANN (2010), n° 1655 ss; KNAPP (1991), n° 632 ss; MOOR, POLTIER (2011), p. 335 ss;
T ANQUEREL (2011 ), n° 1497 ss.
170 SJ 2003 I 506 (507).
171 Voir, par exemple, l'ATF 120 la 209.
ours pour violation de l'interdiction du déni de justice formel172. Les
ar-~~:ies
46a PA et 94 LTF prévoient expressément cette possibilité173•c.
l.
La maxime d'office L'établissement des faits
La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire ou d'office174. Son effet est différent selon qu'elle est appliquée par une autori-té ou une juridiction administrative.
Pour une autorité, elle signifie que celle-ci décide de l'ouverture, de l'objet et de la clôture d'une procédure, sans être liée par les conclusions, les mo-tifs des parties ou leurs allégués et offres de preuve. L'autorité peut agir dans les limites du droit matériel qu'elle droit appliquer. On admet toute-fois que lorsque la procédure a été initiée par une requête d'un administré et qu'elle vise un cas où la loi lui permet de faire usage d'une faculté, l'administré peut retirer la requête et mettre un terme à la procédure qu'il a initiée. De plus, l'effet de la maxime d'office doit cependant être relativisée par son corollaire, soit le devoir de collaboration des parties à l'établissement des faits, ainsi que par le droit des parties, compris dans le droit d'être entendu, de participer à la procédure et d'influencer la prise de décision 175.
Le devoir de collaboration des parties concerne en premier lieu l'administré qui adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt. Il doit ainsi renseigner le juge sur les faits de la cause, indiquer les moyens de preuve disponibles et motiver sa requête. Un devoir de collaboration in-combe aussi à l'administré en ce qui concerne les faits qu'il est mieux à même de connaître, parce qu'ils ont trait spécifiquement à sa situation per-sonnelle, qui s'écarte de l'ordinaire. L'autorité peut également ordonner aux parties de produire les pièces en leur possession ou de se prononcer sur les faits constatés ou allégués et leur fixer un délai à cet effet.
172 Voir notamment l'ATF 103 V 190 (194-195).
173 Voir, par exemple, l'ATF 103 lb 253.
174 Art. 12 p A.
175 ATF 128 II 139, c. 2b.
Devant les juridictions administratives, la maxime inquisitoire signifie que la juridiction saisie définit les faits et apprécie les preuves d'office et libre-ment176. Selon l'article 33 alinéa 1, PA, l'autorité admet toutefois les moyens de preuve offerts par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits. Pour remplir cette qualité, le moyen de preuve doit d'une part porter sur un fait pertinent, et d'autre part être propre à établir le fait en cause. De plus, comme les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits177
et motiver leur recours178
, la juridiction saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent. En outre, une juridiction peut déclarer irrecevables les conclusions prises dans une procédure administrative lorsque les parties refusent de prêter le con-cours nécessaire qu'on peut attendre d'elles.
2. Les moyens d'établir les faits
a. Les moyens impliquant les parties ou des tiers à l'administration
L'autorité constate les faits d'office et peut, en fonction de son appréciation de la pertinence des éléments à recueillir, procéder à l'administration de
1 . 179
preuves notamment par es moyens suivants : Interrogatoire des parties 180
;
Renseignements ou témoignages de tiers181
; Production et examen de documents 182
; Expertise.
Transport sur place.
176 Art. 12 PA.
177 Art. 13 PA.
178 Art. 52 PA.
179 Art. 12 PA.
180 Art. 13 PA.
181 Art. 14-16, 18 et 19 PA.
182 Art. 17 PA.
La procédure est .en ~rincipe écrite. Les m~sure.s .probatoires. sont don~ or-d nées et adrnimstrees sous cette forme. L audition des parties ou de tiers,
a~:Si
que les transports sur place donnent lieu à l'établissement d'un pro-cès-verbal.b. L'entraide au sein de l'administration
L'entraide administrative a pour objet de permettre à une autorité adminis-trative de requérir des informations auprès d'autres autorités. Elle intervient à l'intérieur d'un cadre légal assurant le respect des droits des personnes concernées par la transmission des informations, le respect du secret de fonction et de la confidentialité des données personnelles.
En raison du principe de parallélisme des formes, il est nécessaire de pré-voir une réglementation de l'entraide administrative dans une loi formelle lorsque les informations devant être communiquées sont soumises à un se-cret protégé par la loi183. Il en va de même, en vertu de l'article 17 de la loi fédérale sur la protection des données (LPD) 184, lorsque les informations contiennent des données personnelles ou dans l'hypothèse où la transmis-sion d'information constituerait une atteinte à une liberté individuelle. La loi doit obligatoirement prévoir le principe de l'entraide. En revanche, peu-vent figurer dans une ordonnance les règles concernant la forme et l'étendue de la prestation (par exemple transmission des documents, inven-taires des données à communiquer), le détail des conditions d'accès aux informations ainsi que l'énumération des autorités obligées ou autorisées à collaborer 185•
Les conditions de transmission d'information sont au nombre de cinq186 : la légitimation de l'autorité requérante, l'existence d'un intérêt légitime, la proportionnalité de la requête, le principe de la spécialité, le respect de la LPD lorsque celle-ci est applicable.
183
JAAC 48/28, c.1.
184
RS 235.1.
185 Voir, par exemple, l'article 33 de l'ordonnance du 13 janvier 1999 sur le re-censement fédéral de la population de l'an 2000 (RS 431.112.1).
186 Comparer avec les conditions de l'entraide pénale internationale dans l'ATF 127 II 142.
En premier lieu, une information ne peut être requise que par une autorité en ayant le droit, soit une autorité mentionnée par la disposition légale or-ganisant l'entraide administrative. Une autorité qui ne serait pas visée par une telle norme ne pourrait se prévaloir de celle-ci et ne pourrait obtenir les informations requises par le canal de l'entraide. Elle devrait envisager une demande de levée du secret de fonction pour essayer d'obtenir les informa-tions qu'elle souhaite recevoir.
En deuxième lieu, l'autorité qui sollicite l'entraide doit démontrer un intérêt légitime. Celui-ci consiste dans le caractère nécessaire des informations sollicitées pour l'accomplissement de ses tâches. Il doit y avoir un rapport direct entre l'information demandée et une tâche à accomplir187. Ce rapport doit être établi lors de la demande, une autorité ne pouvant solliciter des in-formations sans motif concret pour tenter d'obtenir des éléments qui lui permettraient ensuite de justifier sa requête (jishing expedition 188). Cette condition exclut une transmission automatique et générale d'information et impose une analyse de chaque cas d'espèce pour apprécier l'intérêt de la communication 189.
En troisième lieu, une autorité ne doit requérir que les informations dont elle a besoin pour accomplir la tâche qui lui incombe. L'entraide doit être limitée aux éléments dont l'autorité requérante rend vraisemblable qu'elle a besoin conformément au principe de la proportionnalité.
En quatrième lieu, l'autorité ne peut utiliser les informations que pour ac-complir la tâche pour laquelle elle les a demandées. Le principe de la spécialité, essentiel dans le cadre de l'entraide internationale, vaut égale-ment au niveau national.
Enfin, lorsque la LPD est applicable, son article 19, alinéa 4, prévoit que la transmission d'informations peut être refusée ou restreinte si un important intérêt public ou un intérêt légitime manifeste de la personne concernée ou de tiers l'exige ou si une obligation légale de garder le secret ou une
dispo-187 Voir notamment ASA 68 579 (Arrêt du Tribunal fédéral du 20 novembre 1998) à propos de l'application de l'article 112 LIFD.
188 Comparer ATF 126 II 409 (413-415) et ATF 126 II 86 (90-91).
189 JAAC 58/12.
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l'exercice de leurs compétences cantonales et de leur éventuelle transmission à des tiers dépend exclusivement du droit cantonal. Il est tou-tefois possible et souhaitable de s'inspirer des principes dégagés au niveau fédéral, notamment s'agissant de la transmission des informations. Une telle approche éviterait un traitement différent des demandes d'information par un même service lorsqu'il applique une législation fédérale ou des normes cantonales.La mise en œuvre de la procédure d'entraide concerne deux autorités admi-nistratives, l'administration requérante et celle qui détient les informations requises. Toutefois, la personne physique ou morale qui fait l'objet des in-formations sollicitées dans le cadre de la demande d'entraide est concernée par celle-ci. Par exemple, lorsque l'administration fiscale interroge la Commission fédérale des banques pour obtenir des informations sur les ac-tionnaires d'un établissement bancaire, les données transmises pourraient contenir des éléments relatifs à des clients de cet établissement qui sont couverts par le secret. Il est donc essentiel que la personne concernée puisse intervenir dans la procédure et contester la décision par laquelle l'autorité requise admet ou rejette la demande d'entraide. Pour ce motif, elle doit avoir la qualité de partie191 et être informée de la requête dès sa transmis-sion à l'autorité requise afin de pouvoir faire valoir son droit d'être entendu 192.
La décision de communiquer ou de ne pas communiquer des informations constitue une décision administrative au sens de l'article 5 PA193. En con-séquence, cette décision doit être adoptée conformément aux règles usuelles de la procédure administrative194.
La décision relative à l'entraide est sujette à recours. Les voies de recours seront déterminées en fonction des dispositions spéciales gouvernant le
190 JAAC 62/58 544 ss.
191 ATF 128 311 (318 ss); RDAF 2001 II 336 (337-338); YERSIN (2003), pp. 6-7.
192 Bull. CFB 42/88; ATF 126 II 111(122).
193 RDAF 2002 I 412.
194 JAAC 48.28, c. 7; voir également l'arrêté du Conseil d'Etat C. du 15 juillet 1992, cité in SJ 1993 593.
domaine en cause. Si elles prévoient un système de protection indépendant et complet, les voies de recours prévues par ces dispositions seront utilisées pour contester la décision relative à l'entraide. A défaut, si la question con-cerne la protection des données, ce sont les voies prévues par la LPD qui s'appliqueront. Le Tribunal fédéral a ainsi admis que l'article 112 LIFD re -présente une disposition spéciale qui l'emporte sur la législation en matière de protection des données, de sorte que la voie du recours auprès du Tribu-nal administratif fédéral n'est pas ouverte 195.