Les décisions administratives doivent en principe être notifiées par écrit, motivées, signées, et indiquer les voies ordinaires et délais de recours. Ces exigences découlent soit expressément de la loi226, soit des principes de procédure dégagés par le Tribunal fédéral de l'article 4 aCst.
1. La forme écrite
Les décisions ont, par définition, un effet unilatéral et obligatoire, sur les droits et obligations de leurs destinataires. Pour des motifs de sécurité juri-dique, il est donc nécessaire que les décisions soient écrites et mentionnent
224 ATF 100 la 97 (102). Voir aussi l'article 27 PA.
225 Art. 28 PA. Arrêt du Tribunal administratif fédéral du 30 août 2012 (E-7100/2010), consid. 3 .2.
226 Art. 34-3 5 p A.
'il s'agit d'une décision227. La forme écrite est une condition de validité à
J~faut
de laquelle la décision~st
inopposable~
s?ndestinataire
2~
8: ~e,
butd cette exigence est de garantir par la forme ecnte avec sa matenallte, la
~curitéjuridique
et les garanties de transparence permettant à l'auteur de la~:cision
de fixer clairement ses manifestations de volonté, à la partie de connaître les motifs de ce prononcé et les possibilités de recours ouvertes à lui et aux autorités judiciaires d'exercer leur contrôle. La forme écriteim-pli~ue en out~e ~a désign~tio~ de. l'~u.torité dont ~ll~ é~ane, ~elle.~eQ
2
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ondestinataire, ams1 que la situation Jund1que de celm-c1, s01t le d1spos1tif . En cas d'urgence, si un intérêt public prédominant le justifie, une décision
'fi ' 1 230 c . d fi .
peut être notl 1ee ora ,ement ; , t~u~e101s, . a?s ~e cas, ,u~e con 1rmat10n écrite doit être adressee sans delai a l'admm1stre. Le delai de recours ne commence à courir qu'après notification de cette confirmation.
La notification par voie électronique est autorisée par l'article 34, alinéa l bis, PA pour les parties qui ont accepté cette forme de communication.
2. La motivation
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision231, afin que le destinataire puisse la com-prendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle232. Cette obligation est formalisée à l'article 35, alinéa 1, PA. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la por-tée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause233· En conséquence,
227 Art. 34 al. 1 et 35 al. 1 PA.
228 Art. 38 p A.
229 Arrêt du Tribunal administratiffédéral du 12 février 2010 (2010/3), c. 3.1.
230 Art. 34 al. 2 PA qui limite cette faculté aux décisions incidentes.
231
232 233
En général, voir GRISEL (1984), p. 386; HÀFELIN, MÜLLER, UHLMANN (2010), n°1705ss; KNAPP (1991), n°687ss; MOOR, POLTIER (2011), p.350ss;
ÎSCHANNEN, ZIMMERLI, MÜLLER (2009), p. 257 ss; T ANQUEREL (2011 ), n° 1572 SS.
ATF 1361184 (188); ATF 129 1232 (236).
ATF 129 1232 (236).
l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties; elle peut se limiter à ceux qui
b. . 1 . bl . 234 ,
sans ar 1traire, m sem ent pertments .
Le degré de motivation requis dépend du caractère plus ou moins restrictif de la décision en cause et doit être déterminé dans chaque cas d'espèce235.
Ainsi, lorsqu'une décision fait entièrement droit aux conclusions d'un ad-ministré, la décision se suffit à elle-même, une motivation supplémentaire n'est pas nécessaire236
. A l'inverse, une décision refusant une demande d'un administré devra être clairement motivée. Dans ce cas, l'autorité n'est toutefois pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments sou-levés par les parties ou de statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions déci-sives pour l'issue du litige237
. Le critère déterminant est que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et la contester le cas échéant à bon escient238
. La motivation peut figurer sur un document séparé de la décision elle-même239.
La violation de cette obligation n'entraîne pas l'annulation de la décision, sauf si elle cause un préjudice à l 'administré240
. Sous réserve de cette ex-ception, elle a uniquement pour effet d'empêcher la décision de déployer ses effets en la rendant temporairement inopposable aux parties destina-taires241. Toutefois, en vertu du principe de la bonne foi, le destinataire d'une décision dépourvue de toute indication relative à la voie et au délai de recours doit se renseigner rapidement auprès d'un avocat ou de l'autorité
234 ATF 126197 (100-101).
235 ATF 112 la 107 (110).
236 Art. 35 al. 3 PA.
237 ATF118V56.
238 ATF126115(17);ATF117Ib481(492).
239 ATF 113 II 204, c. 2.
240 Arrêt du Tribunal administratif fédéral du 31 juillet 2012 (A-2563/2012), con-sid. 2; Arrêt du Tribunal administratif fédéral du 14 juin 2012 (B-5196/2011), cons id. 5; ATF 99 lb 94 (1 OO).
241 L'article 38 PA stipule ainsi qu'une «notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties ».
· est l'auteur de la décision. A défaut, le destinataire risque de ne plus
qui , d
1, . , 242 être protégé contre 1 erreur e autonte .
Certaines lois de procédure cantonales prévoient la possibilité pour le juge de rendre une décision non motivée, les parties disposant d'un certain délai our demander une décision motivée; cette possibilité a été jugée conforme
~ux
exigences constitutionnelles par le Tribunal fédéral243et introduite dans la LTF à son article 112, alinéa 2, afin de permettre aux cantons qui con-naissent cette possibilité de la maintenir244
.
3. L'indication des voies et délais de recours
Les décisions doivent indiquer le moyen de droit ordinaire qui est ouvert, l'autorité à laquelle il doit être adressé et le délai dans lequel il faut
recou-. 245
nr .
Dans la procédure administrative fédérale, l'autorité peut renoncer à indi-quer les moyens de droit uniquement si elle fait entièrement droit aux conclusions des parties et si aucune partie ne réclame une motivation246
. La violation de cette obligation n'entraîne pas l'annulation de la décision, sauf si elle cause un préjudice à l'administré247
. Sous réserve de cette ex-ception, elle a uniquement pour effet d'empêcher la décision de déployer ses effets en la rendant temporairement inopposable aux parties destina-taires248. Toutefois, en vertu du principe de la bonne foi, le destinataire d'une décision dépourvue de toute indication relative à la voie et au délai de recours doit se renseigner rapidement auprès d'un avocat ou de l'autorité
242 Arrêt du Tribunal administratif fédéral du 13 octobre 2010 (A-584/2010), con-sid. 4; ATF 119 IV 330 (334).
243 ATF 135 V 353.
244 CORBOZ (2009), n° 42 ss ad art. 112 LTF.
245 Art. 35 al. 1 et al. 2 PA. HAFELIN, MÜLLER, UHLMANN (2010), n° 1642 ss;
KNAPP (1991), n° 696 ss; MOOR, POLTIER (2011), p. 348-349; TSCHANNEN, ZIMMERLI, MÜLLER (2009), p. 258 ss; TANQUEREL (2011), n° 1568.
246 Art. 35 al. 3 PA.
247 ATF 99 lb 94 (1 OO).
248 Art. 38 PA. ATF 104 V 162, c. 2-3.
qui est l'auteur de la décision. A défaut, le destinataire risque de ne plus être protégé contre l'erreur de l'autorité249.
La situation est différente si la décision indique une voie de droit erronée.
Cette indication ne peut créer une nouvelle voie de recours, mais impose à l'autorité incompétente qui reçoit le recours, l'obligation de le transmettre à l'autorité compétente, le délai de recours étant alors tenu pour respecté250_
De manière plus générale, le Tribunal fédéral a admis qu'à défaut de règles cantonales claires prévoyant une solution différente, en vertu d'un principe général du droit, le recours adressé dans les délais à une autorité incompé-tente devait être adressé par cette dernière à l'autorité compéincompé-tente, le délai d e recours e ant cons1 ere comme respec e 't "d' ' t'251 .
H. La notification
La notification consiste à faire parvenir l'information dans la sphère de compétence du destinataire252
. Selon le Tribunal fédéral, la notification doit permettre au destinataire de prendre connaissance de la décision et, le cas échéant, de faire usage des voies de droit ouvertes à son encontre253. En principe, la notification a lieu par écrit254
. Une notification orale peut inter-venir en cas d'urgence, mais dans ce cas, la décision doit ensuite être confirmée par écrit255.
Le fardeau de la preuve de la notification et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique256. La décision est notifiée non pas au moment où le citoyen en prend
connais-249 ATF 119 IV 330 (334).
250 Ibid.
251
ATF 118 lb 241 (24).
252 En général, voir GRlSEL (1984), p. 425; HAFELIN, MÜLLER, UHLMANN (2010), n° 1638 ss; KNAPP (1991), n° 699 ss; MOOR, POLTIER (2011), p. 352;
TSCHANNEN, ZIMMERLI, MÜLLER (2009), p. 253 ss; TANQUEREL (2011), n° 1565 SS.
253 ATF 113 lb 291 (296).
254 Art. 34 al. 1 PA.
255 Art. 34 al. 2 PA 256 ATF 129 1 8, c. 2.2.
e mais le jour où elle est dûment communiquée. S'agissant d'un acte
n~nnaissance
258.
En particulier, lorsqu'une procédure est en cours, lespar-c ' d ' . d .fi . 259 A . 1
ties à celle-ci doivent s atten re a recevolf es notl 1cations . uss1, e Tribunal fédéral a estimé qu'une personne qui s'absente pour une longue période doit prendre les mesures nécessaires pour recevoir les décisions ou les actes de procédure qui lui sont adressés260. En conséquence, si une lettres ou la case postale du destinataire, la notification est réputée effectuée à l'échéance du délai de garde de septjours262. Les articles 20, alinéa 2bis, PA et 44, alinéa 2, LTF, codifient désormais cette jurisprudence. Une auto-rité, à qui la poste retourne un pli LSI qui n'a pas été retiré au terme du délai de garde, n'a en principe pas l'obligation de procéder à un nouvel en-voi sous pli simple. Le destinataire de ce pli, qui trouve un avis de retrait postal dans sa boîte aux lettres a le devoir de prendre contact avec l'autorité intimée pour s'informer du contenu du pli263. En revanche, il n'y a pas refus de notification, entraînant l'application de la fiction de notification au terme du délai de garde, si une personne que le facteur n'a pas trouvée chez elle
257 ATF 133 I 201(204); ATF 117 V 131 (132); ATF 116 III 59.
258 Arrêt du Tribunal administratiffédéral du 17 décembre 2009 (2009/55), c. 5.2.
259
Cette jurisprudence a été développée sous l'empire des articles 145 et 169 ali-néa 1 lettre d et de !'Ordonnance (1) du Ier septembre 1967 relative à la loi sur le Service des Postes (OSP 1) qui ont été abrogés au 1er janvier 1998 avec l'entrée en vigueur de !'Ordonnance du 29 octobre 1997 sur la poste (OPO, art. 13 let. a; RO 1997 2461).
Arrêt du Tribunal fédéral du 24 février 2004 (2A.103/2004).
au moment de la distribution ne va pas retirer l'envoi recommandé à 1 poste parce que, aucun avis n'ayant été déposé dans sa boîte, elle ignore d:
bonne foi qu'un tel envoi est conservé à son attention au bureau de poste de son domicile264.
La jurisprudence établit une présomption de fait réfragable selon laquelle l'employé postal a correctement inséré l'avis de retrait dans la boîte à lettres ou la case postale du destinataire et la date de ce dépôt, telle qu'elle figure sur la liste des notifications, est exacte. Cette présomption entraîne un renversement du fardeau de la preuve au détriment du destinataire: si ce dernier ne parvient pas à établir l'absence de dépôt dans sa boîte ou sa case postale au jour attesté par le facteur, la remise est censée avoir eu lieu eu ce lieu et cette date265. Le délai de garde de sept jours commence alors à courir et, à son terme, la notification est réputée avoir lieu (fiction), avec les con-séquences procédurales que cela implique. Comme l'absence de remise constitue un fait négatif, le destinataire ne doit cependant pas en apporter la preuve stricte; il suffit d'établir qu'il existe une vraisemblance prépondé-rante que des erreurs se soient produites lors de la notification266 en dépit du dispositif de suivi efficace et informatisé de la poste267.
Si l'administré désigne un représentant auprès de qui il élit domicile pour les notifications, c'est à ce représentant que l'autorité doit faire ses com-munications. Une notification faite à l'administré alors qu'elle aurait dû être effectuée au représentant est une erreur imputable à l'administration268.
Lorsque le cercle des personnes concernées est restreint et facilement iden-tifiable, l'autorité doit contacter directement les parties et procéder à une notification individuelle de la procédure269. En revanche, si les personnes concernées sont si nombreuses qu'une notification personnelle implique des efforts disproportionnés ou est trop onéreuse, il est possible de renoncer
264 Arrêts du Tribunal fédéral du 5 mai 2008 (8C.621/2007), c. 4.2; Arrêt du Tri-bunal fédéral du 28 mars 2007 (6A. l 00/2006), c. 2.2.1.
265 Arrêt du Tribunal fédéral du 29 août 2008 (9C.753/2007), c. 3, in RSPC 2009 p. 24.
266 Arrêts du Tribunal fédéral du 4 octobre 2010 (2C.86_2010), c. 2.3; Arrêt du Tribunal fédéral du 5 juin 2009 (2C.38/2009), c. 4.1.
267 Arrêt du Tribunal fédéral du 1er mars 2010 ( 1C.549/2010), consid. 3 .2.2.
268 ATF 113 lb 296, c. 2.
269 DONZALLAZ (2002), p. 126 SS.
. e notification directe et d'utiliser une notification par publication270. Ca
ut~
dérogation au principe de la notification individuelle est prévue pare e d 'd ' · 1
I' rticle 30a PA. L'usage e cette proce ure est necessaire orsque l'a torité ne peut déterminer avec précision l'étendue des personnes qui
se-au d, . . 271
raient touchées par une ec1s10n .
A défaut d'adresse et de représentant en Suisse, la notification a en principe lieu par voie de publication, selon l'article 36, lettres a et b, PA. Elle peut également interve~ir directe~e~t. à l'éU:a~ger.. Toutef~is, dans_ c~ _c~s, comme la notificat10n d'une dec1s10n admm1stratlve ou d un acte Judiciaire constitue un acte de puissance publique dont l'exécution incombe aux auto-rités Jocales272, il convient de procéder par la voie diplomatique ou consulaire273, sous réserve d'une dérogation admise expressément par une
. . t' 1 274
convent10n mterna 10na e .
L'identification de la date de notification est importante car elle détermine le point de départ du calcul du délai de recours ou, de façon plus générale de procédure. Or, selon le Tribunal fédéral, de manière générale, la sanction du non-respect d'un délai de procédure n'est pas constitutive de formalisme excessif, une stricte application des règles relatives aux délais étant justifiée par des motifs d'égalité de traitement et par un intérêt public lié à une bonne administration de la justice et à la sécurité du droit275.
Selon un principe général du droit administratif, énoncé notamment à l'article 38 PA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préju-dice pour les parties, de sorte que la décision affectée d'un tel vice doit en principe être considérée comme nulle. Toutefois, selon la jurisprudence, une notification irrégulière n'est pas nécessairement nulle, car la protection juridique recherchée est réalisée lorsqu'une notification objectivement irré-gulière atteint son but en dépit de cette irrégularité. En conséquence, il faut examiner, d'après les circonstances concrètes de chaque cas d'espèce, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la
270 Art. 36 litt. c PA. DONZALLAZ (2002), p. 236-238.
271 ATF 129 II 286 (294), A., B. und IP-Suisse.
272 ATF 105la311, c. 3b.
273 ATF 103 III 3, c. 2.
274 ATF 124 V 47, c. 3.
275 Arrêt du Tribunal fédéral du 1er mars 2010 (lC.549/2010), consid. 3.2.
notification et a, de ce fait, subi un préjudice. A cet égard, le principe de la bonne foi, qui s'impose aux organes de l'Etat, comme aux particuliers, li-mite la possibilité d'invoquer un vice de forme constaté276.
1. Le droit à l'assistance juridique
Le droit d'un administré à obtenir l'assistance judiciaire277 fait également partie des droits de procédure découlant de la Constitution.
Ce droit existe en procédure contentieuse pour une partie qui tomberait dans la gêne à défaut d'assistance, pour une affaire non dépourvue de chan-ces de succès et pour l'accomplissement d'actes de procédure qui ne parais-sent pas d'emblée voués à l'échec278.
Les administrés devraient aussi pouvoir bénéficier aussi de ce droit dans la procédure non-contentieuse279. Toutefois, le Tribunal fédéral s'est montré très restrictif en la matière. Il n'a admis l'assistance judiciaire à ce stade qu'à des conditions beaucoup plus restrictives. Outre les exigences requises pour la procédure contentieuse, il faut encore que les problèmes juridiques en cause soient complexes, que l'administré ne puisse pas résoudre lui-même la question juridique et que la présence d'un avocat, intermédiaire entre l'administration et l'administré, apparaisse nécessaire pour le bon dé-roulement de la procédure280. L'existence du droit dépend donc d'un examen des circonstances de chaque cas d'espèce.
276 Arrêt du Tribunal administratif fédéral du 31juillet2012 (A-2563/2012), con-sid. 2.1; arrêt du Tribunal administratif fédéral du 17 juillet 2012 ( C-4047/2011 ), consid. 3. l; A TF 123 II 231 (23 8) et les références citées.
277 En général, voir GRISEL (1984), p. 387 ss; HÂFELIN, MÜLLER, UHLMANN (2010), n° 1712 ss; KNAPP (1991), n° 714 ss; MOOR, POLTIER (2011), p. 340 ss; T ANQUEREL (2011 ), n° 1579 SS.
278 Art. 65 PA et art. 64 LTF.
279 ATF 134 I 166 (170).
280 Voir les ATF 114 V 228 (233 ss) et 117 V 401 (403-404), dans lesquels le Tribunal fédéral a admis ce droit, respectivement en matière d'assurance inva-lidité et d'assurance-accidents.