UN NOUVEL OUTIL JURIDIQUE AU SERVICE DE LA PRIVATISATION DE LA SÉLECTION MIGRATOIRE

En 2006, un gouvernement conservateur est élu au Canada. Il va modifier en profondeur les politiques canadiennes en matière d’immigration, notamment pour des raisons idéologiques propres aux conservateurs. Ceux-ci veulent également répondre aux diffi-cultés rencontrées par CIC pour traiter les dossiers dans des délais raisonnables. Ils justifient ces changements en invoquant le fait que les nouveaux arrivants n’intègrent pas aussi rapidement que souhaité l’économie canadienne. C’est la fin du système basé sur le capital humain mis en place par la LIPR en 2002. Le gouverne-ment Harper considère que ce système est un échec et qu’il faut réorienter la sélection des immigrants vers les demandes du mar-ché du travail²³. La première étape de cette réorientation sera de créer une nouvelle catégorie réglementaire, celle de l’expérience canadienne : « Pour l’application du paragraphe 12(2) de la Loi, la

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23 Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, (2008), 141 Gaz. Can. I, 2389, Résumé d’étude d’impact de la réglementa-tion. « À l’heure actuelle, le Programme fédéral des travailleurs qualifiés (PFTQ) constitue la principale voie pour les immigrants de la composante économique au Canada. Il se heurte toutefois à des obstacles qui nuisent à l’adaptation du Canada au marché du travail et à sa capacité de concurrencer les autres pays pour attirer des travailleurs qualifiés. Les personnes qui ont présenté une demande avant l’adoption des changements proposés dans le cadre du projet de loi C-50 (soit avant le 27 février 2008) connaîtront de longs délais d’attente dus à l’arriéré; une situation frustrante pour les deman-deurs comme pour les employeurs. De plus, comme le PFTQ mise surtout sur les études officielles, il n’est pas en mesure de s’adapter à la demande de gens de métiers spécialisés, comme les travailleurs de la construction. En outre, les candidats admis ne répondent pas complètement aux besoins du marché du travail des collectivités, à l’exception de ceux des trois grandes régions métropolitaines, en raison de leur forte concentration dans certaines régions. »

catégorie de l’expérience canadienne est une catégorie réglemen-taire de personnes qui peuvent devenir résidents permanents du fait de leur capacité à réussir leur établissement économique au Canada et de leur expérience au Canada et qui cherchent à s’établir dans une province autre que le Québec. » (RIPR)

En 2008, par un projet de loi omnibus, la LIPR est modifiée pour permettre au ministre de l’Immigration d’émettre seul, sans l’accord des parlementaires, des instructions ministérielles — no-tamment pour fixer les critères de sélection des différentes caté-gories d’immigration — et de déterminer le nombre de demandes acceptées annuellement (Loi sur l’exécution du budget de 2008). De-puis, le ministre a utilisé ce pouvoir discrétionnaire pour émettre une quinzaine d’instructions ministérielles, celles-ci modifiant les critères de sélection du programme des travailleurs qualifiés. Nous avons déjà proposé une analyse de ces instructions ministérielles (Houle et Saint-Laurent, 2018). Soulignons toutefois qu’elles mo-difient en profondeur le processus de sélection des travailleurs qualifiés, notamment par la mise en vigueur du système de gestion des demandes Entrée express. Dorénavant, le système de traite-ment par ordre chronologique des demandes est abandonné. On invite plutôt les candidats potentiels à se créer un profil en ligne sur le site Entrée express (Instructions ministérielles, IRCC). Le sys-tème de classement global attribue des points pour les éléments suivants : les compétences, les études, les capacités linguistiques, l’expérience de travail, des diplômes ou des certificats canadiens, une offre d’emploi valide, une désignation d’une province ou d’un territoire (Les critères d’entrée et le Système de classement global, IRCC).

Par le biais d’instructions ministérielles, le ministre invite périodi-quement les candidats ayant le plus de points à présenter des de-mandes de résidence permanente.

Le système de gestion des demandes Entrée express est en place depuis près de trois ans maintenant. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (ci-après IRCC, anciennement CIC) a pu-blié en avril 2017 le document Entrée express - rapport de fin d’an-née 2016. Selon IRCC, le programme atteint ses objectifs :

« 1) flexibilité dans la gestion de la sélection et des demandes;

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2) adaptation aux besoins régionaux et du marché du travail; 3) ra-pidité du traitement des demandes ». On y lit que le programme permet aux employeurs d’avoir un rôle plus actif dans le processus d’immigration. De fait, les employeurs canadiens peuvent désor-mais entrer en contact avec les candidats inscrits à Entrée express

« à l’aide d’outils de recrutement tels que les babillards d’emplois privés, les recruteurs ou les salons de l’emploi, et ils peuvent leur donner une offre d’emploi qui va améliorer leur classement ». Les rondes d’invitation faites par instructions ministérielles sont très variables, à la fois par le nombre de candidats invités à déposer des demandes de résidence permanente et par le minimum de points obtenus en vertu du système de gestion global pour être admis-sibles à la présentation d’une demande. Soulignons que les motifs qui justifient les dates et le contenu des rondes d’invitations faites par instructions ministérielles sont inconnus et ne sont pas acces-sibles publiquement. Il est donc impossible de savoir sur quelles bases elles sont lancées.

Plus spécifiquement, ce rapport nous apprend que les candidats appelés à déposer une demande de résidence permanente ont prin-cipalement étudié dans les mêmes domaines : les sciences, les tech-nologies, le génie, les mathématiques, l’ingénierie du logiciel et l’in-formatique. La liste des principaux pays de résidence des candidats invités à présenter une demande est une autre information perti-nente contenue dans ce rapport. Effectivement, en 2015, 78 % des candidats invités à présenter une demande résidaient au Canada, comparativement à 69 % en 2016. Il n’y a que deux possibilités pour résider légalement au Canada comme résident temporaire. La première est de détenir un permis d’étudiant, ce qui implique d’avoir été sélectionné par un établissement d’enseignement post-secondaire canadien. La deuxième est de détenir un permis de tra-vail, ce qui veut dire avoir été préalablement embauché par un em-ployeur canadien. Dans les deux cas, il s’agit d’une forme de pré-sélection faite par le secteur privé et non par IRCC. Au surplus, rappelons que pour qu’un diplôme étranger soit reconnu lors du processus de sélection, une institution ou un organisme désigné par IRCC doit émettre un certificat d’équivalence. Ces institutions font pareillement partie du secteur privé. Finalement, ce rapport

réitère que le système Entrée express permet de sélectionner des candidats spécialisés qui répondent aux besoins spécifiques des employeurs partout au pays, afin de faire croître l’économie du Canada.

C

On assiste au retour du balancier dans les politiques de sélection des travailleurs qualifiés au Canada. Lors de l’adoption de la LIPR, en 2002, le système de sélection était basé sur le principe du capital humain, alors qu’aujourd’hui, avec le système Entrée express, on voit réapparaître une sélection basée sur les exigences des em-ployeurs. Pour avoir force de loi, tous ces changements ont dû, à un moment ou un autre, être mis en œuvre juridiquement. Pour y arriver, le Parlement canadien peut recourir à un ensemble d’ins-truments juridiques ou autoriser le gouvernement à utiliser de tels instruments par délégation de pouvoirs. Nous l’avons vu, cela peut se traduire par des changements législatifs ou réglementaires, mais aussi par l’adoption d’une multitude d’instructions ministérielles.

Cependant, et bien que nous ayons assisté à la formalisation crois-sante du droit canadien de l’immigration, le droit actuel manque grandement de lisibilité et de transparence, même pour les ju-ristes²⁴.

Par ailleurs, il importe aussi de mentionner d’autres effets in-duits par ces changements. Il faut rappeler, d’une part, que ce nou-veau mode de sélection a des impacts menant à une

homogénéi-●

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sation croissante des candidats sélectionnés répondant aux exi-gences des employeurs canadiens. Les candidats ont plus ou moins le même profil : ils travaillent dans des domaines similaires et pour une vaste majorité, ils sont déjà résidents temporaires du Canada lors de leur sélection. Ce sont ceux qui ont une formation et une expertise reconnues par le secteur privé au Canada qui sont sélec-tionnés comme travailleurs qualifiés. Ce constat ne va pas sans soulever le problème de savoir si ce nouveau mode de sélection a un impact sur l’égalité des sexes. Effectivement, les domaines de formation recherchés (sciences, informatique et génie) sont tradi-tionnellement masculins²⁵. Enfin, d’autres effets seront sans doute mis au jour par les chercheurs au fur et à mesure que nous en saurons plus sur le fonctionnement du nouveau système Entrée express. Par ailleurs, le nouveau gouvernement libéral de Justin Trudeau, arrivé au pouvoir en 2015, n’a pas remis en cause ce sys-tème malgré les valeurs d’ouverture que ce gouvernement s’ef-force de mettre de l’avant. D’ores et déjà, on peut penser que les employeurs et les établissements postsecondaires sont en bonne partie responsables de la sélection des travailleurs qualifiés. En postulant que tel est le cas, il faut convenir que cette tangente n’a pas encore fait l’objet d’une contestation très articulée. En effet, il semble bien que plusieurs voient de grands bienfaits dans cette idée – qui du reste mériterait d’être examinée de plus près – d’un meilleur arrimage entre la sélection opérée par le moyen du sys-tème Entrée express et les besoins des employeurs canadiens.

As-●

Pour le Programme de la CEC, 36 % des demandeurs principaux étaient des femmes et 64 %, des hommes. » Gouvernement du Canada, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, 2017, en ligne : <http://www.cic.gc.ca/francais/ressources/publica-tions/rapport-annuel-2017/index.asp#section4> consulté le 25 octobre 2018.

surément, se préoccuper des répercussions économiques de l’im-migration revêt une importance certaine, mais il ne s’agit pas du seul facteur permettant de conclure à une intégration réussie des nouveaux arrivants.

B

Législation et réglementation

Acte concernant l’immigration et les immigrants, S.C. 1906, c. 19

Acte de l’Amérique du Nord britannique, désigné depuis 1982, après le rapatriement de la Constitution, sous le nom de Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985 Acte de l’immigration chinoise, S.C. 1885, c. 71

Acte relatif à l’immigration et aux immigrants, S.C. 1869, c. 10

Avis du gouvernement - Mises à jour des instructions ministérielles, Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, (2014) 148 Gaz. Can. I

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Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 Loi sur l’exécution du budget de 2008, L.C. 2008, c. 28

Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, (2008), 141 Gaz. Can. I, 2389

Règlement sur l’immigration, Décret du Conseil CP 1962-86, 1962 Règlement sur l’immigration, Décret du Conseil CP 1967-1616, 1967 Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (Gaz. Can. II)

Jurisprudence

Attorney General for the Dominion of Canada v. Cain, [1906] A.C. 542 [P.C.]

Canada Ministre de l'Emploi et de l'Immigration c. Chiarelli, [1992] 1 R.C.S.

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Ruding v. Smith, (1821) 161 E.R. 774, 778 (lord William Stowell) (Consis-tory Court)

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