LE CADRE CONSTITUTIONNEL ET LA GENESE DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
Section 2. La monarchie et le gouvernement ou la cohabitation entre le droit et la politique
246. Selon Jacques FOURNIER, le dualisme du pouvoir exécutif est une particularité française. Ce dualisme s’effectue par deux modes : l’intégration ou la
315 Selon un chercheur de l'Institut bouddhique, la trace de l'utilisation du titre de Oknha remonte au 15ème siècle.
Ce titre fut accordé par le Roi à ses proches conseillers, collaborateurs en charge des affaires royales, de l'armée, de la justice et de l'agriculture. Ce qui serait plus proche de l'actuel titre de « Son Excellence ou de LokChumteav » pour les ministres et les gouverneurs de province ... La signification de Okhna a évolué avec le temps. Ce titre n'est plus accordé à ceux qui sont au premier plan de la vie politique du pays. Le 5 avril 1994, les deux Premiers ministres ont signé un Anukret sur la création des décorations destinées aux bienfaiteurs locaux et étrangers qui ont contribué à la reconstruction et au développement du pays. Ce sont alors plutôt des hommes et femmes d'affaires cambodgiens et étrangers qui ont des liens avec les dirigeants du pays et aussi ceux qui savent utiliser ce titre pour obtenir un traitement préférentiel. Selon l’Anukret, le titre de Oknha a été octroyé à ceux dont les contributions ou les dons à l’Etat s'élèvent à minimum 100 000 dollars, la plupart du temps, par des projets de financement directement tels que la construction des infrastructures de base.– DUONG Sokha, Le prix à payer pour appartenir à la caste des "oknha", in Ka-Set.info, le 14 avril 2008. Et, Phnom Penh Post du 4 juillet 2014.
316 La province côtière de Kompong Som est devenue la municipalité de Sihanoukville puis la province de Preah
Sihanouk.
317 Ainsi, par exemple, de certains grands boulevards de Phnom Penh : Preah Monivong qui s’appelait TOU
Samouth entre 1979 et 1993, Preah Norodom qui s’appelait Achar Mean pendant la même période. Par contre, les boulevards Charles de Gaulle et Mao Tse Toung avaient retrouvé leur nom depuis 1979.
coexistence318. La pratique d’intégration se caractérisait par le partage des rôles entre le Président et le Premier ministre au sein d’un exécutif dont le Président est le chef incontesté. La pratique de coexistence, quant à elle, conduit l’un ou l’autre à affirmer sur la base de leurs attributions respectives, une présence autonome. Dans le cas du Cambodge, où ce dualisme existe aussi, c’est une pratique de coexistence selon la Constitution. Mais en réalité, eu égard à la personnalité de NORODOM Sihanouk et de HUN Sen, c’est plutôt une dualité voire une compétition (§ 1). Il a fallu attendre onze années pour que la véritable coexistence, facteur de stabilité, existe après l’intronisation du Roi NORODOM Sihamoni. A ce dernier point s’ajoutent des décisions prises par le Gouvernement en 2012 après le décès du Roi Sihanouk qui ont renforcé les symboles de la monarchie (§ 2).
318 Une coexistence entre un chef de l’Etat et un chef du gouvernement. Mais le plus souvent, le premier est, soit
un monarque héréditaire, soit un Président élu au suffrage indirect. Il peut avoir une grande autorité morale. Il lui arrive de jouer un rôle important en période de crise. Mais il ne dispute pas au chef du gouvernement la direction de l’exécutif. - FOURNIER Jacques (1986), op. cit. p. 53
§ 1. La dualité entre le Roi Sihanouk et le Gouvernement (1993-2004)
247. Tirant des leçons de l’histoire politique contemporaine, le Constituant cambodgien, notamment les rédacteurs du PPC, a attaché de l’importance à la définition dans la Constitution des relations entre le chef de l’État et le chef de l’exécutif. Des observateurs de la vie politique cambodgienne soulignent que les relations constitutionnelles entre les deux personnages sont bien organisées juridiquement et structurellement. Le chapitre II (de l'article 7 à l'article 30) consacré au Roi est clairement séparé du chapitre X [de l'article 118 nouveau (ancien article 99) à l'article 127 nouveau (ancien article 108)] de la Constitution qui concerne explicitement le Gouvernement.
248. Mais dans la réalité, la mise en œuvre des prérogatives et pouvoirs par les deux institutions ont fait surgir une dualité. Cette dernière résulte, selon des observateurs de la réalité cambodgienne, d'une part, des stratégies respectives des protagonistes concernés. Pour le Roi Sihanouk, c'est la tentative de reprendre le pouvoir. Pour le PPC, notamment HUN Sen, c'est la conquête de la reconnaissance légale et de la légitimité à diriger le pays. Pour le FUNCINPEC, c’est la recherche d’une existence légitimement distincte de l'image de son fondateur. D'autre part, elle est due à l’interprétation des dispositifs constitutionnels par le Roi Sihanouk qui dénonce par le biais de sa politique de communication, les contradictions entre ses prérogatives et le cadre général de la Constitution dans l'article 7, « le Roi règne mais ne gouverne pas » et à ses attitudes jugées cavalières à l'égard de la Constitution. Il s'agit enfin d'une dualité analysée dans l'espace structurel et politique sous forme d'un « roi de justice » versus « pourvu de mérites ».
249. La dualité entre le Roi Sihanouk et le Gouvernement, notamment le Premier ministre HUN Sen est liée à leurs relations qui sont complexes à cerner. Certains observateurs soulignent le trait commun des deux hommes d'État du Cambodge qu'est la passion du pouvoir et l’exercice du pouvoir afin de sauver la Nation et le peuple cambodgien qui sont, d’après eux, en danger à cause des guerres et des conflits meurtriers, mais aussi de l’état du pays et de sa population après la tragédie des années soixante-dix. Pour arriver à atteindre leurs objectifs respectifs, leurs relations ont connu des hauts et des bas. Le début des contacts directs entre les deux hommes d’État319 remonte à décembre 1987 lors des premières
319 Le point commun qui leur a permis de se rencontrer est la survie et l’avenir du Cambodge. En effet, ces deux
hommes appartiennent à deux milieux différents. Sihanouk est un ancien monarque, chef de l’Etat, assez âgé, … et HUN Sen est issu d’une famille paysanne et jeune. Mais sur le plan de rapports de force entre les deux protagonistes à l’époque, ils sont sur un pied d’égalité. HUN Sen est Premier ministre du Cambodge qui occupe 90% du territoire du pays, soutenu par le Viêtnam, l’URSS et les pays du bloc soviétique. Quant au prince
rencontres Sihanouk-HUN Sen à Fère-en-Tardenois puis à Saint-Germain-en-Laye dans le cadre des négociations afin de régler le conflit cambodgien. Par la suite, toujours dans ce cadre, les deux hommes ont été amenés à se rencontrer, à se connaitre et à s’apprécier bien que parties rivales dans ces négociations. Au fil du temps, jusqu’en 1991, avec les concours et interventions de la communauté internationale, leurs positions et stratégies respectives pour le règlement du conflit cambodgien se sont rapprochées, ce qui a permis de faire avancer les négociations jusqu’aux Accords de Paris d’octobre 1991.
250. Pour ROS Chantrabot, vers la fin des années 1980, les dirigeants de l’État du Cambodge avaient adopté une stratégie visant à constituer une alliance essentiellement avec le prince NORODOM Sihanouk en réservant à son égard un traitement aussi important que celui accordé par la Chine. Dès la mise œuvre des Accords de Paris, les dirigeants de l’État du Cambodge et du PPC se sont mis docilement au service du prince Sihanouk, respectant ses moindres attentes à la perfection et faisant tout pour lui plaire, sans jamais l’offenser. Cette stratégie efficace consistait à l’amadouer dans le but d’en faire une figure politique garantissant l’avenir politique du parti, et elle fut payante320. D’un autre côté, avec le soutien du PPC, le prince NORODOM Sihanouk a réalisé son objectif consistant à rétablir son honneur et sa dignité après le coup d’État de 1970321 et à restaurer la monarchie, une étape importante à ses yeux pour se diriger vers la prise de pouvoir. Le 24 septembre 1993, la Constitution est promulguée et le même jour, le prince Norodom Sihanouk est couronné Roi du Cambodge. Dans la foulée, le Roi nomme le prince NORODOM Ranariddh et HUN Sen, respectivement 1er Premier ministre et 2nd Premier ministre. À partir de l’entrée en vigueur de la Constitution, les observateurs ont constaté que le Roi désireux d’asseoir son autorité a tenté de manipuler le PPC, notamment HUN Sen, en établissant avec lui une alliance furtive afin d’en faire son instrument comme il s’y emploie avec le FUNCINPEC de son fils, le prince NORODOM Ranariddh. Pour le PPC, en particulier HUN Sen, après avoir réussi la première étape de sa stratégie consistant à se faire admettre comme un parti légitime alors que les résultats des élections de mai 1993 ne lui avaient pas été favorables, l’étape suivante était de s’emparer du pouvoir d’une façon légale et légitime, et d’être reconnu et accepté par la communauté internationale comme une entité politique viable et démocratique. Quant au FUNCINPEC du prince NORODOM Ranariddh, après sa victoire aux élections de 1993 qui
Sihanouk, il est président du Gouvernement de coalition du Kampuchéa démocratique, un mouvement de résistance qui occupe 10% du territoire du Cambodge et réunit royalistes, anciens républicains et Khmers rouges. Il est soutenu par la Chine et des pays occidentaux.
320 ROS Chantrabot (2000), op. cit. p. 79
321 L'adoption de la résolution du 14 juin 1993 par l'Assemblée constituante annulant le vote du 18 mars 1970 et
reposait largement sur l'image du Roi Sihanouk, dès le démarrage de la première législature de l'Assemblée nationale, il cherchait, en tant que partenaire de la coalition gouvernementale, à s'imposer dans un environnement politique qui lui était peu familier et à se doter d'une existence légitimement indépendante de l'image du Roi Sihanouk. Mais, très vite, le prince NORODOM Ranariddh, 1er Premier ministre, est tombé sous le charme des délices du pouvoir et s'est rangé du côté du PPC en restant muet ou en rejetant la quasi-totalité des propositions du Roi Sihanouk. Sur la motivation de chacune des stratégies respectives et des différentes personnalités, la mise en œuvre de la Constitution par le Roi et le Gouvernement, en particulier le Second Premier ministre HUN Sen, diverge. Le Roi Sihanouk, fidèle à sa conception constante de l’exercice du pouvoir dans le passé, se heurte à la limitation des pouvoirs du Roi prévue par la Constitution.
251. Après l'entrée en vigueur de la Constitution en 1993, les institutions de l’État se mettent en place, alors que le Cambodge ne retrouve pas encore la réconciliation nationale et la paix en raison des menaces et des attaques de grande envergure des Khmers Rouges à travers tout le pays. Dans ce dessein, le Roi Sihanouk, placé par la Constitution au-dessus de la mêlée politique pour donner une image neutre et indépendante de la monarchie et pour se faire accepter par toutes les factions cambodgiennes veut se servir de ces prérogatives pour régler les questions de stabilité et de paix du pays. Mais il s'avère qu'il ne dispose pas d'outils légaux pour le faire. Les arguments qu'il a avancés illustrent les contradictions qui existent entre les articles de la Constitution et l’esprit général de la limitation des pouvoirs du roi.
252. Ces contradictions sont illustrées, d’une part, par l’article 7, al. 1, « le Roi règne mais ne gouverne pas » et, d’autre part, par les articles 8 et 9322 de la Constitution qui déterminent la place du Roi, en tant que chef de l’État, dans l'ensemble des institutions cambodgiennes qui font du Roi le garant des institutions nationales et de leur équilibre. D'après Maurice GAILLARD, les fonctions prévues dans ces deux articles sont les fonctions les plus traditionnelles des chefs de l'État. Néanmoins, le Constituant en a limité la portée. D'après l'alinéa 1er de l'article 8, le Roi n'est que l'incarnation d'un « symbole ». Il s’agit donc d’une fonction de simple représentation qui lui est reconnue. Il faut qu’il dispose de pouvoirs
322 Article 8.
Le Roi incarne le symbole de l’unité et de la continuité nationale.
Le Roi est le garant de l’indépendance nationale, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale du Royaume du Cambodge. Il est le garant du respect des droits et libertés des citoyens et du respect des traités internationaux.
Article 9.
attestés s’il veut aller au-delà et incarner la « réalité » de l'unité et de la permanence nationales. De même, l'article 8 attribue au Roi un rôle de « garant ». Ce terme pourrait laisser entendre qu'il puisse disposer d'attributions concrètes afin de les utiliser comme autant de « garanties » de la sauvegarde des domaines énumérés. Il en est de même pour sa fonction de « garant de l'indépendance du pouvoir judiciaire » prévue par l'article 132. En réponse aux critiques selon lesquelles le Roi douterait de l'indépendance et de la compétence des juges alors qu'il doit garantir cette indépendance et cette compétence, le Roi Sihanouk a déclaré que « me faire assumer la responsabilité de la marche de notre système judiciaire, celle de la sauvegarde de notre intégrité territoriale, etc. est en flagrante et illégale contradiction avec le fait que la Constitution de 1993 précise noir sur blanc que le Roi règne mais ne gouverne pas ».323 NORODOM Sihanouk se retranche derrière le caractère symbolique du rôle qui lui est dévolu par les articles 8 et 9 pour ne pas avoir à manifester sa désapprobation de la situation existante sept mois après son intronisation.
253. Mais une semaine plus tard, il demande que la Constitution soit amendée pour mettre en accord ses pouvoirs avec ses responsabilités. Le Roi estime en effet que « selon les règles internationales et les lois anciennes du Cambodge, la responsabilité doit correspondre aux pouvoirs. On ne peut être responsable, garant de quelque chose, si l'on n'a pas le pouvoir. Au Cambodge, le pouvoir est entre les mains du gouvernement royal. Ce n'est pas le Roi, qui règne mais ne gouverne pas, qui doit être responsable de l'indépendance, de la souveraineté et de l'intégrité territoriale, qui doit défendre les droits et les libertés citoyens et garantir le respect des conventions internationales ».324
254. Dans la Constitution, le Roi se voit reconnaitre un rôle d'arbitre325. Mais cet arbitrage est limité au seul contrôle du « fonctionnement régulier des pouvoirs publics ». Et encore ce contrôle est-il partiel car le Conseil constitutionnel et le Conseil supérieur de la Magistrature sont aussi des régulateurs du fonctionnement des pouvoirs publics. Il s'agit donc, a priori, et pour reprendre les critères d'appréciation occidentaux, d’un arbitre qui veille au bon respect des règles constitutionnelles plutôt que d’un arbitre auquel serait délégué le pouvoir de prendre des décisions et qui serait engagé dans le débat politique.326 D'après NORODOM Ranariddh,
323 Cambodge Soir no 2012 du 29 avril 2004, p. 7 324 Cambodge Soir, no 2012 du 29 avril 2004, p. 7
325 Cette fonction d’arbitre du Roi n’est pas institutionnalisée et relève de la qualité du monarque constitutionnel.
Théoriquement, n’étant pas préparé à ces fonctions, l'ancien Roi mettait en œuvre son rôle grâce à son influence et son charisme personnel.
« Ces dispositions ne peuvent, bien entendu, pas servir de base à une intervention active dans la vie politique courante du Royaume (…). En fait, elles représentent surtout une parade contre les impasses et les crises graves, internes ou internationales. Dans un État où la vie politique aurait trouvé son point d'équilibre, elles seraient probablement appelées à rester d'utilisation très exceptionnelle. Malheureusement le Cambodge est loin d'avoir atteint ce niveau de stabilisation. Dès lors, les prérogatives royales constituent une sauvegarde réelle pour la Nation, en même temps qu'une incitation à la sagesse pour ceux qui en redoutent l'exercice ».327
255. C'est notamment à son rôle d'arbitre et de garant que le Roi a été appelé lors des négociations politiques post-électorales à la suite des élections législatives de 1998 et de 2003, ou pour tenter de résoudre des crises ponctuelles328. L’amendement de la Constitution en 2006 qui consistait à passer de la règle des deux tiers à celle de la majorité absolue pour l’investiture du gouvernement a enlevé au Roi ce rôle d’arbitre et de garant, au moins pour les crises post-électorales qui n'ont plus eu lieu lors des élections de 2008 et de 2013.
256. La limitation des pouvoirs du Roi s’illustre également par l’absence de l’autonomie juridique du Roi. Elle est confirmée par l’article 51 al. 3 du chapitre IV consacré au régime politique. Selon cet article, « tous les pouvoirs appartiennent aux citoyens. Les citoyens exercent leurs pouvoirs par l’intermédiaire de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Gouvernement royal et des tribunaux ». D'après ce texte, la souveraineté est attribuée au seul peuple, tout partage avec le Roi est exclu, ce qui tranche nettement avec la situation qui prévalait avant 1970. En outre, l’exercice délégué de cette souveraineté, par application de la séparation des pouvoirs entre pouvoirs législatif, exécutif et juridictionnel, sera attribué au Parlement, au Gouvernement royal et aux tribunaux. Le Roi n’est pas ainsi cité comme attributaire. Et il serait sans aucun doute inconstitutionnel de considérer que le Roi fait partie du « gouvernement ». En effet, le chapitre X de la Constitution est consacré au Gouvernement et est totalement distinct du chapitre II concernant explicitement le Roi. Aucune confusion n’est donc possible entre Roi et Gouvernement royal, le premier ne pouvant être inclus dans le second et réciproquement. L’article 1er de la loi du 20 juillet 1994 précise davantage que « Le
gouvernement royal du Cambodge est l’organe exécutif qui détermine et dirige la politique de
327 NORODOM Ranariddh, op. cit, no 325, p. 290
328 RICHER Philippe, Le Cambodge, une tragédie de notre temps, op. cit., p. 157 et suite. v. EDA no 341,
Dossier et documents no 9 - 16/11/2001, à propos de la destitution d'un président de commission à l'Assemblée
nationale, EDA no 371, dossiers et documents no 3/2003 – 16/03/2003 et EDA no 375, dossiers et documents no
5/2003 – 16/5/2003 à propos des émeutes anti-thaïlandaises du 29 janvier 2003. Voir infra Partie I, Titre 2, Chapitre 2, Section 1.
l’État, conformément aux principes énoncés dans la Constitution. Le gouvernement veille à l’application des lois et dirige les affaires générales de l’État, à l’exception de celles qui relèvent de la compétence du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire. » 329
257. Les pouvoirs du Roi prévus dans la Constitution de 1993330 sont également conditionnés dans leur exercice. Il s'agit, d'une part, des pouvoirs de nomination du Premier ministre et des membres du Gouvernement après leur investiture par l’Assemblée nationale (article 19), de dissolution de l’Assemblée nationale sur proposition du Premier ministre et avec accord de son Président, du droit de proposer la prolongation du mandat de l’Assemblée nationale en cas de circonstances exceptionnelles (article 78), de la proclamation de l’état d’urgence avec l’accord du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale et du Président du Sénat (article 22), la signature des traités et des conventions internationales et la ratification de ces textes après l’approbation de l’Assemblée nationale et du Sénat (article 26).
258. On l’a vu, le Roi dénonce une carence constitutionnelle qui ne lui permet pas d'exercer ses « prérogative de présidence » de plusieurs organes constitutionnels à savoir le Haut Conseil de la défense nationale (article 24 nouveau), le Conseil supérieur de la Magistrature331 et le Congrès national332. L'exercice de ces prérogatives de présidence est conditionné par l'adoption des lois concernées. D’après Maurice GAILLARD, la Constitution est muette quant à l’exercice de ces prérogatives. Le contreseing est impossible pour ce qui