Article 6 et état B
I. – MESURES FISCALES NON RATTACHÉES Article 9
1 I. – Il est opéré, avant le 31 décembre 2014, un prélèvement de 15 millions d’euros sur les ressources de la Caisse de garantie du logement locatif social mentionnée à l’article L. 452-1 du code de la construc-tion et de l’habitaconstruc-tion. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.
2 II. – Le prélèvement mentionné au I du présent article est affecté au fonds prévu à l’article L. 452-1-1 du même code.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements identi-ques.
L'amendement no 80 est présenté par M. Bocquet, Mme Beaufils, M. Foucaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement no 175 est présenté par Mmes Lienemann et Guillemot et M. Boulard.
L'amendement no 179 est présenté par M. Marseille.
Ces trois amendements sont ainsi libellés : Supprimer cet article.
La parole est à M. Éric Bocquet, pour présenter l’amende-ment no 80.
M. Éric Bocquet. L’article 9 nous invite à valider une ponction de 15 millions d’euros. Si le montant peut paraître faible, ce prélèvement pose cependant des questions de principe quant aux ressources de la Caisse de garantie du logement locatif social, la CGLLS.
Le problème, comme le soulignent à juste titre les auteurs des autres amendements de suppression de cet article, c’est que cette initiative de l’État prend l’exact contrepied des engagements pris devant le mouvement HLM lui-même, lequel connaît fort bien ses propres réalités, ses limites et ses capacités.
Il faut tout de même rappeler que le dispositif proposé présente la particularité de frapper des organismes d’HLM aux situations patrimoniales ou financières fort différentes.
En effet, il n’y a pas uniquement, au sein des opérateurs de l’habitat social, des « dodus dormants », comme on a pu pendant un temps les nommer, certains organismes étant engagés dans des processus de redressement de leur situation financière.
Sur le fond, le fait que l’État règle quelques problèmes de recettes de cette manière n’est vraiment pas satisfaisant.
Les remarques que nous faisions tout à l’heure à propos de la taxe ferroviaire, qui « organise » la péréquation interne de la SNCF, sont aussi valables pour le logement.
Vu le niveau exceptionnellement bas de l’action budgétaire
« Construction locative et amélioration du parc » cette année, l’État n’est pas même fondé à donner de pareilles leçons.
Si l’on souhaite faciliter la construction de logements, il existe une autre solution, moins coûteuse et plus simple : il suffit de respecter la promesse de doublement du plafond du livret A. Cela générerait bien plus de moyens nouveaux pour la construction de logements que le procédé utilisé à l’article 9.
M. le président. Les amendements nos 175 et 179 ne sont pas soutenus.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement no 80 ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. Un débat a eu lieu en commiscommis-sion sur cette question. En effet, la situation actuelle n’est guère satisfai-sante. La Caisse de garantie du logement locatif social, n’ayant eu affaire qu’à peu de sinistres – quelque 200 000 euros –, est excédentaire. Une telle situation a conduit l’État à effectuer un prélèvement de 15 millions d’euros sur ses ressources.
Cet amendement vise à revenir sur cette disposition, en supprimant l’article 9.
La commission aurait souhaité une autre solution, qui aurait tout simplement consisté à baisser le taux de cotisation à la CGLLS. Cela aurait redonné très directement des ressources aux bailleurs sociaux. Malheureusement, le taux de cotisation étant fixé par voie réglementaire, il n’est pas possible d’envisager une telle issue.
Ainsi la commission est-elle partagée entre deux objectifs : soit accepter le prélèvement, ce qui signifie que des moyens seront consacrés au logement social, soit le refuser, pour préserver la trésorerie de ces organismes.
Il paraît difficile d’aller jusqu’à supprimer totalement ce prélèvement. C’est la raison pour laquelle la commission, tiraillée par ces objectifs contradictoires, s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. Monsieur le sénateur, vous connaissez la contrainte qui pèse sur le budget de l’État. Pourtant, nous continuons à mobiliser des crédits pour financer les aides à la pierre. Le fonds de péréquation constitue une ressource indispensable pour soutenir le logement social, en complétant l’effort de l’État.
C’est pour cette raison que le Gouvernement propose d’affecter ce prélèvement au bénéfice de ce fonds.
Très concrètement, il s’agit de prélever les excédents finan-ciers dormants des bailleurs sociaux, c'est-à-dire des gestion-naires du parc. Il serait en effet dommage de ne pas utiliser cet argent, d’autant que les dépenses de la CGLLS seront inférieures, pour l’année 2014, aux prévisions, ce qui lui permettra de dégager un résultat plus important que prévu.
C’est ce surplus qu’il est proposé de prélever.
Bien entendu, ce prélèvement ne remet pas en cause le respect des ratios prudentiels qui s’imposent à la caisse. Il s’agit donc d’une question de bonne gestion des deniers, qui ne nuit pas à l’investissement.
M. le président. La parole est à M. Francis Delattre, pour explication de vote.
M. Francis Delattre. Madame la secrétaire d’État, comment, techniquement, pouvez-vous nous garantir que ces 15 millions d’euros seront affectés à la construction et à l’amélioration du parc social ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. Bonne question !
M. Francis Delattre. Pour ma part, je pense qu’il s’agit uniquement d’un habillage. Toutefois, pourquoi le Gouver-nement ne prendrait-il pas un engagement en la matière, en nous expliquant techniquement comment les choses se passe-ront. ?
Pour le reste, nous souscrivons aux propos de M. le rappor-teur général. Je le souligne, ce type d’habillage est un peu facile. Si l’objectif peut être considéré comme sérieux, comment tout cela se passera-t-il réellement ?
M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.
M. Philippe Dallier. Par cohérence avec ce que je vous avais proposé en tant que rapporteur spécial lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances, je ne voterai pas cet amendement de suppression de l’article 9.
Nous faisons tous le même constat : l’État cherche des moyens pour abonder les aides à la pierre. Face à la diminu-tion des crédits budgétaires, cette soludiminu-tion, parmi d’autres, a été trouvée. La CGLLS existe, ainsi que ce fameux fonds de péréquation. Je rappelle à ce titre que la règle de prélèvement changera l’année prochaine.
Cet article prévoit de prélever 15 millions d’euros supplé-mentaires. Pourquoi s’y opposer ? Effectivement, la CGLLS n’est pas en difficulté budgétaire, et il est donc possible d’effectuer un tel prélèvement. Bien sûr, je comprends que les organismes finissent par trouver un peu agaçant les changements, presque annuels, de règle, ainsi que le non- respect par l’État de ses propres engagements.
Je ne voterai donc pas cet amendement de suppression. À partir du moment où l’argent est dirigé vers les aides à la pierre, ces 15 millions d’euros ne sont pas perdus !
M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.
M. Daniel Raoul. Je rejoins le raisonnement de mon collègue Philippe Dallier, ce qui peut paraître étonnant.
D’un côté, il y a de l’argent qui dort et, de l’autre, on cherche des financements pour la construction, en particulier du logement social. Dès lors, pourquoi ne pas effectuer un tel prélèvement ?
Toutefois, il serait souhaitable que les représentants de l’État siégeant au conseil d’administration de cette caisse de garantie baissent le taux de cotisation, pour éviter que ne se reconstitue un fonds dormant, prélevé sur les locataires.
On retrouve une démarche complètement symétrique dans le cadre du financement du FNAL, le Fonds national d’aide au logement, par Action logement, qui était une aide à la pierre alimentant l’aide à la personne. De la même manière, les fonds de cette caisse de garantie sont prélevés, en fait, sur les locataires (M. Philippe Dallier exprime une certaine réserve.)… si vous préférez, sur les personnes, pour faire bref !
M. Philippe Dallier. Soit !
M. Daniel Raoul. Je le répète, il serait souhaitable que les représentants de l’État siégeant au conseil d’administration de la caisse de garantie baissent le taux de cotisation.
M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'État.
Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. J’ai bien entendu vos propos, messieurs les sénateurs.
Il s’agit non pas de changer les règles, mais simplement de prélever des ressources non utilisées pour s’assurer qu’elles serviront bien à la construction de logements sociaux.
Vous vous préoccupez du suivi de cette somme. Sur ce point, le Gouvernement tient à vous rassurer : ces 15 millions d’euros iront bien à l’aide à la pierre. Au demeurant, nous pourrons étudier ensemble les modalités de ce suivi. Naturel-lement, vous avez ici notre engagement que les fonds en question seront exclusivement utilisés pour l’aide à la pierre.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement no 80.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 9.
(L'article 9 est adopté.)
Articles additionnels après l'article 9
M. le président. L'amendement no 135, présenté par MM. Delahaye, Capo-Canellas, Jarlier, Canevet et Marseille, Mme Iriti, M. Zocchetto et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :
Après l’article 9
Insérer un article additionnel ainsi rédigé : I. – Le code général des impôts est ainsi modifié : 1° Après la première phrase du I de l’article 150 VB, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Le prix d’acquisition s’entend également de l’effet de l’érosion de la valeur de la monnaie pendant la durée de détention du bien. » ;
2° Les six premiers alinéas du I de l’article 150 VC sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« I. – Pour la prise en compte de l’effet de l’érosion de la valeur de la monnaie mentionnée au I de l’article 150 VB, dans l’établissement du prix d’acquisition, la durée de détention est décomptée : » ;
3° À la première phrase du premier alinéa de l’article 200 B, le taux : « 19 % » est remplacé par le taux : « 9,5 % » ;
4° L’article 1609 nonies G est abrogé.
II. – Le III de l’article 27 de la loi no 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 est abrogé.
III. – Le présent article entre en vigueur au 1er juillet 2015.
IV. – La perte de recettes résultant pour l’État des I à III est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à M. Vincent Delahaye.
M. Vincent Delahaye. Cet amendement reprend les termes d’un amendement que j’avais présenté dans le cadre du projet de loi de finances, concernant la taxation des plus-values immobilières, qui est aujourd'hui très compliquée, avec une taxation de base, un abattement progressif pour une
durée de détention jusqu’à vingt-deux ans, un prélèvement social avec un abattement social pour une durée de détention jusqu’à trente ans, des surtaxes et des dégrèvements.
L’idée est de simplifier ce système et d’élargir la base en conservant un produit identique. On m’avait répondu à l’époque que Bercy n’avait pas pu chiffrer mes propositions, à savoir un taux de 7 % pour la taxe et de 10 % pour les prélèvements sociaux. Le Gouvernement s’était engagé à me donner des éléments chiffrés avant l’examen du projet de loi de finances rectificative.
Ces éléments, qui nous sont parvenus assez récemment, ne me convainquent pas. Je souhaite donc que notre travail avec Bercy se poursuive, afin de disposer d’estimations un peu plus précises concernant l’impact des mesures proposées, sachant que, d’après les auteurs de la note qui nous a été transmise, un taux strict de 9,5 % pour la taxation des plus- values et le maintien du taux actuel, à savoir 15,5 %, pour le prélèvement social permettraient de conserver le même produit. Pour ma part, j’estime que ce produit sera bien supérieur, dans la mesure où la base est élargie.
Cela étant, j’ai modifié mon amendement pour tenir compte de la note transmise par le Gouvernement. Le produit sera identique, mais avec une simplification du système, des impôts plus lisibles et, enfin, une base plus large. Tel est l’amendement que je soumets aujourd’hui au vote du Sénat.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. Notre collègue soulève là un réel problème ; ainsi qu’il l’a rappelé, il avait d’ailleurs défendu un amende-ment identique lors de l’examen du projet de loi de finances et nous l’avions alors invité à le déposer une nouvelle fois dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.
D’après les simulations qui ont été faites, il semblerait qu’il soit neutre sur les plans fiscal et social et que la recette soit à peu près équivalente.
La commission voit la proposition de notre collègue d’un œil plutôt favorable. Force est de reconnaître en effet que le régime actuel est extrêmement complexe.
Deux régimes d’abattement coexistent selon la durée de détention : ainsi, les plus-values de cessions de propriétés bâties sont désormais totalement exonérées au titre de l’impôt sur le revenu au bout de vingt-deux ans de déten-tion ; en revanche, les abattements applicables au titre des prélèvements sociaux demeurent calés sur une durée de détention des biens de trente ans.
Allez comprendre les raisons de cette différenciation… Il serait tout de même plus compréhensible que les durées d’amortissement soient identiques.
En outre, l’une et l’autre ne sont pas linéaires. Ainsi, l’abattement au titre de l’impôt sur le revenu s’élève à 6 % à compter de la sixième année de détention et à 4 % pour la vingt-deuxième année, cependant que les abattements appli-cables au titre des prélèvements sociaux, calés sur une durée de détention des biens de trente ans, connaissent des taux différenciés selon la durée de détention – jusqu’à 9 % par année de détention à compter de la vingt-troisième année !
De surcroît, ce régime a été rendu encore plus complexe par les multiples réformes dont il a fait l’objet. Cette année ne fait pas exception, puisque le Gouvernement a défendu des amendements visant à créer des abattements exceptionnels ou des exonérations sur les terrains à bâtir.
Ainsi, le régime des plus-values de cessions immobilières est modifié en permanence, soit par la création de surtaxes – par exemple, sur les plus-values de cessions dites « élevées », au- delà de 50 000 euros –, soit par la création d’abattements ou d’exonérations visant à encourager la construction.
Pourquoi ces incessants mouvements de va-et-vient ? Parce que l’on considère que la durée de détention est un frein à la cession immobilière. C’est pourquoi je suis assez en phase avec notre collègue Vincent Delahaye : un système à la fois complexe et qui incite les propriétaires à conserver leur bien nuit à la fluidité du marché et ne favorise pas les rentrées fiscales.
En pratique, les propriétaires sont incités non pas à vendre leur bien, mais à le conserver pour espérer être exonérés à terme de l’impôt sur les plus-values de cessions immobilières.
C’est pourquoi ce système mériterait d’être profondément remanié.
La proposition formulée par notre collègue de ne plus tenir compte de la durée de détention des biens et de fiscaliser les plus-values de cession à un taux plus bas, mais sur une base élargie, va dans le sens d’une plus grande fluidité du marché, me semble-t-il. Si l’on supprimait, d’une part, la condition de durée de détention et, d’autre part, les abattements ou surtaxes actuellement en vigueur, les propriétaires n’hésite-raient plus à vendre leur bien, ce qui serait sans doute source de recettes supplémentaires pour l’État.
Il n’en demeure pas moins que je me demande s’il serait bien opportun de voter, dans le cadre de ce collectif budgé-taire, une mesure immédiatement applicable. On se plaint très souvent de l’instabilité fiscale au nom de la nécessaire information des contribuables s’agissant des modifications des règles en la matière. Des ventes sont en cours, des propriétaires envisagent de vendre leur bien : mettre en place un système totalement neuf pour 2016 pourrait se révéler très brutal.
Quoi qu’il en soit, nous devrons travailler collectivement sur ce sujet dans le cadre de la commission des finances. Nous souhaitons, unanimement, me semble-t-il, réviser la fiscalité de l’immobilier, qui est devenue au fil du temps inefficace, illisible et instable. Et les résultats sont connus : le marché est complètement atone, le nombre de permis de construire délivrés n’a jamais été aussi faible et l’on compte toujours autant de nos concitoyens qui ont du mal à se loger. Le système a donc atteint ses limites.
Comme Vincent Delahaye, je pense qu’il faut réformer la fiscalité immobilière, y compris le régime d’imposition des plus-values de cession. La proposition de notre collègue va dans le bon sens ; elle nécessite simplement d’être expertisée plus en avant.
C’est pourquoi je demande à Vincent Delahaye de retirer son amendement – une demande très bienveillante –, non pas que je veuille évacuer le sujet, mais, au contraire, pour permettre à la commission d’y travailler collectivement et d’aboutir à un système opérationnel dans le cadre du prochain projet de loi de finances.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. Le rapporteur général a établi un diagnostic de l’état du marché immobilier.
Notre objectif prioritaire, c’est la relance, donc la stabilité.
Vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est avant tout ce que demandent nos concitoyens en général, mais aussi et surtout les agents immobiliers, les notaires ou les constructeurs.
Or, sur la forme, la fiscalité des cessions immobilières a été entamée l’année dernière et l’article 4 du projet de loi de finances pour 2015 procède déjà à un alignement du régime des plus-values de cessions de terrains à bâtir sur celui qui est applicable aux cessions d’immeubles bâtis, régime qui avait été modifié l’année dernière. Aussi, il convient de ne pas rebattre les cartes et revenir sur l’équilibre auquel nous allons parvenir afin de relancer la demande.
Sur le fond, pour atteindre cet objectif, la durée de déten-tion nécessaire pour une exonéradéten-tion totale des plus-values de cession d’un bien cédé a été abaissée et un abattement excep-tionnel de 25 % a été mis en place pour inciter la remise de biens sur le marché immobilier.
Cette démarche d’allégement de la fiscalité sur les plus- values de cessions immobilières se poursuit cette année de manière cohérente pour aboutir à un système équilibré.
Vous proposez de supprimer l’abattement pour durée de détention et l’abattement exceptionnel de 25 % pour les opérations de démolition-reconstruction. L’abrogation de ces mesures incitatives ne contribuerait pas à la relance du marché foncier et du marché immobilier.
Aussi, monsieur le sénateur, vous comprendrez que le Gouvernement émette un avis défavorable sur votre amende-ment, qui tend à revenir sur une réforme d’ensemble de l’imposition des plus-values de cessions immobilières dont les effets bénéfiques sont tant attendus, pour ce qui est de l’offre comme de la demande.
M. le président. Monsieur Delahaye, l'amendement no 135 est-il maintenu ?
M. Vincent Delahaye. Madame la secrétaire d’État, vos arguments ne me convainquent absolument pas. Vous parlez de stabilité, mais les règles sont modifiées chaque année : une fois, on crée une taxe, une autre fois, on instaure un prélèvement social, une autre fois encore une surtaxe ou un abattement exceptionnel de 25 %...
Le système de taxation des plus-values de cessions immobi-lières concentre tous les défauts de la fiscalité française : il est à la fois très compliqué, quasi illisible, avec des taux faciaux très élevés qui atteignent 34,5 %, ce qui fait de nous les champions d’Europe en la matière – j’ai étudié ce qui se passait au-delà de nos frontières. Certes, il existe chez nous des abattements que l’on ne retrouve pas chez nos voisins.
Toujours est-il que ce système est devenu non seulement aberrant, mais de surcroît antiéconomique, puisqu’il incite les propriétaires à conserver leur bien très longtemps.
Je suis favorable à un impôt plus simple, plus lisible, plus intéressant sur le plan économique. C’est la logique à laquelle obéit mon amendement et je ne comprends pas que le Gouvernement ne me suive pas dans cette voie, alors même que le rendement fiscal et social de la mesure que je propose est identique à celui du régime en vigueur. Je vous le dis à vous, madame la secrétaire d’État, comme je l’avais dit à votre collègue du budget.
D’après les simulations qui nous ont été transmises par Bercy, j’ai noté que le nombre des transactions n’avait cessé de diminuer depuis trois ans. Va-t-on réagir à un moment donné ? On vante le statu quo, alors que les taux et le montant des abattements ont été modifiés dans tous les sens ! Je veux bien du statu quo, mais cela doit valoir pour tout !
Il faut un impôt lisible, avec une base large et un taux faible. Le taux que je propose dans cet amendement me semble d’ailleurs encore trop élevé et, à cet égard, je suis en désaccord avec les simulations faites par Bercy, qui, à mon avis, sont erronées, même si je donne acte au Gouver-nement qu’il me les a transmises.
Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2015, le secrétaire d’État au budget et le rapporteur général m’avaient assuré que l’on reviendrait sur le fond de cette question en projet de loi de finances rectificative, une fois les simulations réalisées. Nous y sommes ! Ayant à cœur de faire un travail sérieux, je veux bien que nous nous donnions un petit peu plus de temps encore, car je ne suis pas certain des chiffres qui m’ont été fournis. Mais, sur le fond, mettons-nous d’accord pour mener cette réforme de l’imposition des plus-values de cessions immobilières à son terme, à la fois pour des raisons économiques et pour des raisons fiscales.
Pour répondre à votre question, monsieur le président, je vais retirer cet amendement, à condition toutefois que et la commission et le Gouvernement s’engagent formellement à travailler dans le sens que je propose.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. L’engagement avait déjà été pris lors de l’examen du projet de loi de finances et je le renouvelle aujourd’hui, mon cher collègue.
Je souscris totalement à ce que vous avez dit : notre système est illisible.
Madame la secrétaire d’État, vous parlez de stabilité, mais nous venons d’avoir une nouvelle preuve de l’échec en la matière. Pourquoi est-on en permanence obligé de créer de nouveaux abattements ? Parce que le système ne fonctionne plus, parce que le marché est bloqué. Si l’on examine les chiffres relatifs aux droits de mutation à titre onéreux, on constate qu’il n’y a jamais eu aussi peu de transactions immobilières. La fiscalité notamment des plus-values de cessions immobilières suscite des blocages.
À partir du moment où le système d’imposition repose sur la durée de détention, les vendeurs ont tout intérêt à conserver leur bien pour échapper à toute taxation. C’est pourquoi il faut s’inspirer de ce que pratiquent d’autres pays, qui tiennent compte non pas de la durée de détention du bien, mais de l’inflation. Cela leur permet d’avoir des taux plus bas et des bases plus larges. Et, surtout, ils s’épargnent ces phénomènes de blocage.
La commission et plusieurs de nos collègues ont manifesté un grand intérêt pour cette question. Je serais très heureux que nous puissions proposer un système parfaitement opéra-tionnel. Nous rendrions alors un éminent service aux vendeurs et aux acquéreurs tout en permettant de débloquer le marché immobilier français.
M. le président. Qu’en est-il de l’amendement, monsieur Delahaye ?