Mode d’analyse du contexte européen
II.2 Le cas de l’Allemagne 50
1. Le système d’obligation d’emploi et de contribution de solidarité alimentant un fonds spécial
1.4 Mesures d’accompagnement
Nous distinguerons les mesures d’accompagnement mises en place en même temps que la loi de 1974 et celles mises en place avec la nouvelle loi d’octobre 2000.
Les mesures d’accompagnement instaurées à la suite de la loi de 1974 Protection contre le licenciement
Tout projet de licenciement d’un travailleur handicapé ayant au moins six mois d’ancienneté est soumis à l’autorisation administrative d’une commission sociale.
Les employeurs considèrent cette mesure comme un frein à l’embauche 54 bien que dans 70 à 80% des cas, les demandes de licenciement soient autorisées et aboutissent à la perte de l’emploi 55. Cette mesure ne garantit donc pas de façon absolue le maintien dans l’emploi mais il est certain qu’elle protège mieux le travailleur handicapé, celui-ci pouvant être défendu par des représentants des personnes handicapées au sein de la commission.
Représentation spécifique
Un représentant des travailleurs handicapés, dénommé « personne de confiance », est prévu par la loi ; celui-ci doit être élu si l’entreprise compte plus de 5 membres handicapés dans le personnel permanent.
Néanmoins, certains jugent que l’efficacité de cette mesure serait limitée dans la mesure où ce représentant n’est pas toujours élu et mis en place ou bien n’est pas informé ni invité à participer dans l’entreprise, ce qui explique sans doute les améliorations apportées en octobre 2000.
Aides aux employeurs :
Plusieurs aides ont été mises en place dès 1974, avec cependant des modifications au fil des ans :
- Subsides en salaires 56 (jusque 3 ans et de 80% maximum) pour l’intégration de cas difficiles
54 Pour 55 % des entreprises ayant répondu à l’enquête dans la région du Württemberg, le renforcement de la protection contre le licenciement est un grand obstacle à l’intégration de personnes handicapées. Or, il s’agit d’entreprises occupant davantage de personnes handicapées que la moyenne et qui, à raison de 74%, se déclarent prêtes à embaucher davantage de personnes handicapées si leurs capacités correspondent au profil du poste à pourvoir.
55 Frick fait cependant remarquer que si on exclut les cas où le travailleur lui-même n’a pas d’objection contre son licenciement, les autorisations explicites ou tacites s’abaissent à 59%, et même 51% dans la cas de raisons purement opérationnelles propres à l’entreprise.
56 De 1976 à 1986, 56.500 subsides ont été accordés : ils concernent 23% des personnes handicapées placées par l’agence pour l’emploi. La grande majorité cependant furent octroyés dans un très petit nombre de firmes (5.000) ayant sans doute des contacts plus réguliers avec les services d’intégration. Et ce n’est que dans 20% des cas, soit
- Avances ou subsides à l’investissement pour la création de postes de travail ou l’organisation de formations destinées à des personnes handicapées.
- Subsides à l’installation et entretien d’appareillages spéciaux, à la création de postes de travail à temps partiel,…
Aides aux handicapés
Des subsides sont disponibles dans divers buts :
- Appareillages spéciaux pour le travail ou la conduite d’une voiture. - Formations professionnelles complémentaires non financées par ailleurs.
Aides à des institutions
Ces aides peuvent servir par exemple à :
- Couvrir les honoraires de services psycho-sociaux. - Financer des brochures ou campagnes d’information.
- Subsidier des aménagements d’ateliers ou bureaux en vue de faciliter l’intégration de personnes handicapées.
Les nouvelles mesures d’accompagnement propres à la nouvelle loi d’octobre 2000
Après 25 ans de fonctionnement et une érosion lente mais régulière de son efficacité, il était nécessaire de mettre en place de nouveaux mesures d’accompagnement de la loi sur les quotas. Une importante étude d’évaluation menée en 1992 à la demande du Ministère de l’Emploi et du Travail par Sadoswski, Frick et alii avait en effet permis de mettre en évidence plusieurs possibilités d’amélioration. La nouvelle loi concrétise les principales de ces
suggestions.
Création d’agences d’intégration (Integrationsfachdiensten)
Un réseau de 172 agences spécialisées pour l’intégration des personnes handicapées est mis en place pour assister le Service fédéral de l’emploi et l’agence centrale pour les
handicapés (il remplace en fait l’ancien réseau des « Hauptfürsorgstelle » qui était chargé de mettre en œuvre la Loi en faveur des handicapés, avec un siège dans chaque Land). Leur fonction est de :
- Conseiller les employeurs en matière de handicap et travail. - Aider les travailleurs handicapés à trouver de nouveaux emplois. - Préparer les travailleurs handicapés à un nouveau travail.
- Assurer une formation sur le tas.
- Conseiller les collègues de travail sur le lieu de travail.
9.600 emplois, que le poste n’aurait pas été créé sans le subside : autrement dit, l’effet de substitution est très important, ce qui implique un coût extrêmement élevé par emploi net créé : 100.000 Euros (Sources : Ritz (1997)). La multiplicité et la complexité de ces subsides font que les coûts d’information et de transaction qui y sont liés sont supérieurs à leur montant ; ceci explique probablement leur faible succès auprès des plus petites entreprises.
Leur budget était de 80 millions de DM (environ 40 millions d’Euros) en 2001 (normalement davantage en 2002) et elles auraient déjà contribué au placement de 2.000 handicapés sévères au cours de l’année 2001.
Cette décision s’explique par divers arguments. Tout d’abord, plusieurs enquêtes et études (cfr Frick) avaient montré que des contacts étroits et réguliers entre les entreprises et un service de placement ou une agence de conseil spécialisée sont plus efficaces (et
certainement plus efficients) pour le placement de personnes handicapées que les seuls incitants monétaires. Par ailleurs, les études révélaient que le recrutement externe de nouveaux travailleurs handicapés est beaucoup plus élevé dans les petites ou moyennes entreprises que dans les grandes entreprises : elles constituent donc un potentiel important pour le placement de personnes handicapées. Or, ce type d’entreprises est beaucoup moins informé des aides existantes et beaucoup trop peu prospecté par les services d’intégration en place, qui consacrent l’essentiel de leur temps aux grandes entreprises.
Emploi assisté (Job-assistance)
Un travailleur handicapé peut se faire aider dans des tâches auxiliaires relatives à son travail. Le travailleur handicapé est considéré comme l’employeur de ses assistants
personnels, dont le coût peut être couvert par l’agence centrale pour les handicapés, pour des montants compris entre 250 et 1000 EUR par mois.
Projets spéciaux d’intégration (Integrationsprojekte)
Une entreprise ou un département d’entreprise peut désormais recevoir des subventions particulières lorsqu’elle modernise ou crée des postes de travail de façon à pouvoir y intégrer des personnes ayant un handicap physique ou mental, avec un minimum de 25% et un maximum de 50%.
Elargissement des droits des représentants des personnes handicapées
Ceux-ci sont désormais autorisés à participer aux réunions du Comité de sécurité et d’hygiène. Plus important, ceux-ci sont autorisés à négocier des conventions d’intégration (Integrationsvereinbarungen) visant à améliorer les perpectives d’emploi et les conditions de travail des personnes handicapées (organisation du travail, horaires de travail, gestion des ressources humaines, aménagement des postes de travail,…). Ces conventions ont pour partenaires ces représentants des travailleurs handicapés, les employeurs, le Service Fédéral de l’emploi et éventuellement l’agence centrale pour les handicapés.
Autres mesures facilitant l’intégration des personnes handicapées
On ne peut dissocier ce système des autres mesures destinées à mieux intégrer les handicapés dans la vie professionnelle. Comme par exemple des services d’orientation professionnelle ou des programmes d’éducation spécialisés, des campagnes de sensibilisation (prise de conscience).
Par ailleurs, la loi sur l’Egalité des chances autorise des associations de personnes handicapées à négocier des accords volontaires avec des entreprises en vue d’y éliminer les obstacles aux travailleurs handicapés.
2. Evaluation
2.1 Résultats
2.1.1 Le respect de la loi par les entreprises L’emploi des personnes handicapées
En 1993, le nombre de personnes handicapées enregistrées comme ayant un emploi sous le régime du dispositif d’ « obligation » d’emploi s’élevait à 775.665 en Allemagne
occidentale et 82.863 en Allemagne orientale. Par ailleurs, on estimait à 112.600 le nombre de personnes occupées dans les petites entreprises non soumises cette loi.
Ce chiffre a en fait subi une baisse continuelle puisqu’il est passé de 951.703 en 1982 à 772.594 en 1988 dans les anciens Länder (Allemagne de l’Ouest) et de 932.462 en 1990, après la réunification, à 819.314 en 1994. Il faut noter que le taux d’emploi atteint dans les nouveaux Länder (ex-RDA) est plus faible que celui de l’ancienne Allemagne de l’Ouest.
Les personnes assimilées aux handicapés sévères constituent une très petite minorité (moins de 4 % des personnes sévèrement handicapées) mais leur emploi demeure plus stable. Les travailleurs comptant pour plusieurs unités sont également peu nombreux (moins de 4 %), même si on constate une certaine progression de ces doubles ou triples comptages.
Une minorité d’entreprises atteignent le quota
En 1998, une minorité des employeurs publics et privés, moins de 20 %, respectaient leurs obligations légales, 40% n’occupant aucune personne handicapée tandis qu’environ 40% en occupent mais en-dessous du seuil légal. A noter que si la proportion d’employeurs
respectant parfaitement leurs obligations a diminué au fil des ans, celle des employeurs n’occupant aucun travailleur handicapé a également baissé (44% en 1988). Dans la plupart des cas, les employeurs préfèrent donc s’acquitter de la taxe de compensation, en tout ou ne partie.
En 1998, le taux d’emploi n’atteignait plus que 3.8 %, au lieu des 6 % obligatoires. D’ailleurs, il était en diminution régulière depuis le seuil historique de 5.9% qui avait été progressivement atteint en 1982. C’est surtout le taux d’emploi dans le secteur privé qui a diminué, celui-ci passant de 5.4% en 1983 à 4,1% en 1990 et 3.6% en 1994, le taux d’emploi dans le secteur public 57, traditionnellement plus élevé, passant de 6,5% en 1983 à 5,7% en 1990 et 5,2% en 1994. Il en résulte que l’écart entre les taux d’emploi dans le secteur public et privé s’est accru.
Si l’on compare le taux d’emploi de 6% prescrit légalement avec le taux effectivement atteint, on constate qu’en 1998, 63% de l’obligation est atteinte, tous secteurs confondus. Dans le seul secteur privé par contre, l’obligation n’est respectée (en 1994) qu’à raison de 60% en moyenne (elle a sans doute encore baissé depuis), contre 87% dans le secteur public (qui héritait d’une ancienne obligation de 10%).
57 Ce taux d’emploi est lui-même généralement plus élevé (6.4% en 1995) dans les établissements du gouvernement fédéral, qui ne doivent pas payer de contribution compensatoire, que dans les autres
administrations publiques ; c’est ainsi qu’il n’était que de 4.5% en moyenne dans les administrations régionales (Länder) avec des taux allant de 2,9 % (Thüringen) à 7,2% (Saarland).
Les recrutements « internes » sont les plus fréquents
La plupart des employeurs respectant partiellement ou totalement l’obligation d’emploi optent pour un « recrutement interne » de personnes handicapées, c.a.d. qu’ils prolongent l’emploi de travailleurs déjà occupés et ayant des problèmes de santé après les avoir fait reconnaître officiellement comme handicapé. Les études de Frick (1992) chiffrent ce
« recrutement interne » à 82% des bénéficiaires ; elles indiquent aussi que si presque la moitié des personnes handicapées actives ne travaillent plus dans leur profession initiale, elles sont cependant occupées depuis plus de 10 ans par leur employeur actuel.
L’engagement de travailleurs handicapés externes à l’entreprise est donc plus rare, surtout dans les grandes entreprises. La fréquence de ce type d’engagement est beaucoup plus élevée dans les petites et moyennes entreprises.58
Le taux d’emploi demeure différent selon le secteur et la taille de l’entreprise
Le taux d’occupation varie assez bien selon les régions, les secteurs et la taille de l’entreprise. Dans une enquête réalisée en 1986, toutes les entreprises de plus de 10.000 travailleurs atteignaient leur objectif d’emploi de 6%, tandis que le taux moyen était de 2,7% dans les petites entreprises occupant entre 16 et 30 personnes 59. On constate aussi une très faible présence de personnes handicapées dans les grandes et moyennes entreprises de la confection, de l’alimentation et des produits de luxe, où la proportion de femmes dans le personnel est particulièrement élevée. Par ailleurs, c’est principalement dans le secteur agricole et forestier, la construction, les banques et assurances ainsi que le commerce de gros ou de détail que les employeurs se situent en-dessous du seuil de 6%, de même que dans les entreprises de moins de 300 personnes. La puissance des représentants des travailleurs semble jouer par contre un rôle favorable, comme en témoignent les taux élevés d’occupation de travailleurs handicapés dans les charbonnages et la métallurgie.
Ces disparités selon le secteur et la taille sont en fait très stables dans le temps. Ceci suggère la présence de facteurs permanents dans la propension à maintenir (ou engager) des personnes handicapées 60.
2.1.2. Le taux de chômage des personnes sévèrement handicapées
En 1995, le taux de chômage des personnes avec un handicap sévère atteignait 15.8% dans les anciens Ländern, contre 8.2% pour l’ensemble de la population civile, l’écart par rapport au taux de chômage général ayant augmenté par rapport à 1986 (les taux valaient alors respectivement 11.9% et 9%). Autrement dit, les personnes avec un handicap sévère ont davantage souffert de l’augmentation générale du chômage : leur nombre (en Allemagne de l’Ouest) est passé de 86.554 personnes en 1981 à 155.525 en 1994. Bien que minoritaires, les femmes y deviennent de plus en plus nombreuses.
58 L’enquête menée en 1998 dans la région de Stuttgart confirme elle aussi ces différences : si en moyenne 43% des travailleurs étaient occupés dans leur entreprise actuelle avant d’acquérir le « statut » de handicapé (ce qui est sensiblement plus bas que les 82% mentionnés), ce pourcentage tombe cependant à 28% dans les entreprises de 20 travailleurs au plus, contre 62% dans celles d’au moins 201 travailleurs.
59 Dans une autre étude en 1994, on observait de nouveau un taux d’emploi moyen de 2,7 % dans les entreprises occupant entre 16 et 30 travailleurs, contre 5,2% dans celles occupant plus de 50.000 personnes.
60 Là où il existe déjà un certain nombre de travailleurs handicapés, un représentant de ceux-ci doit être mis en place; ce représentant veille évidemment à augmenter encore le nombre de travailleurs reconnus comme
handicapés. Par ailleurs, l’enquête menée dans le Württemberg révèle que la plupart des entreprises qui occupent des travailleurs handicapés en sont satisfaites et sont prêtes à en occuper d’autres, même au-delà du quota.
Ceci s’explique davantage par la durée de chômage des personnes handicapées que par l’importance de leur flux d’entrée au chômage, ce taux d’entrée étant légèrement plus faible que celui de la population générale (3.1% au lieu de 3.5 % en 2000). En effet, presque la moitié des personnes handicapées ont plus d’un an de chômage, contre 33 % pour l’ensemble des personnes en chômage (Allemagne de l’Ouest-1995)
2.1.3 L’efficacité nette de l’obligation d’emploi avec contribution « égalisatrice »
Il ne suffit pas de connaître le nombre d’emplois enregistrés dans le cadre de
l’obligation d’emploi pour apprécier l’efficacité de cette politique sur l’emploi des personnes handicapées. En effet, il est tout à fait possible qu’une partie de ces personnes auraient été embauchées ou maintenues même sans cette mesure.
Pour évaluer l’efficacité nette de cette politique de discrimination positive spécifique, il faudrait comparer l’emploi occupé effectivement par les personnes handicapées avec celui qui aurait été atteint sans cette politique, ou qui est atteint dans les pays voisins d’un niveau de développement similaire : la différence est-elle positive et proche du niveau d’emploi enregistré dans le cadre du dispositif dit d’ »obligation » d’emploi?
Pour estimer l’emploi qui aurait été atteint sans cette politique, nous pouvons nous baser sur la droite de régression estimée dans le chapitre précédent et qui, sur base des données de l’enquête EFT de 1996, calcule le taux d’emploi des pays sans cette discrimination positive spécifique, en fonction de leur pourcentage de personnes se déclarant handicapées. En effet, cette équation obtient un assez bon pouvoir prédictif (R2 : 0.8462).
Comme le montre le tableau ci-dessous, les résultats de cette simulation sont assez impressionnants : si le pays suivait la même tendance que les autres pays étrangers à ce type de politique, le niveau d’emploi (calculé) qui serait atteint serait sensiblement inférieur à celui observé en fait. Qui plus, le supplément d’emploi (calculé) par rapport à un système sans cette discrimination positive spécifique serait du même ordre de grandeur que l’emploi déclaré dans le cadre du dispositif dit d’»obligation» d’emploi . En d’autres termes, selon ces calculs, l’emploi déclaré dans le cadre de la loi dite d’obligation d’emploi n’aurait pas été atteint si le pays n’avait pas pratiqué une politique spécifique, dont cette loi. Et ceci concernerait la totalité de l’emploi déclaré ; en d’autres termes, selon ces calculs, le taux d’efficacité nette serait de 100%.
Ceci est d’ailleurs en partie confirmé en comparant la situation actuelle avec celle qui s’observerait en Allemagne si elle connaissait le même taux d’emploi des personnes
handicapées que ses pays voisins. En effet, si l’Allemagne connaissait proportionnellement la même situation que les Pays-Bas ou le Royaume-Uni, l’emploi des personnes handicapées n’atteindrait pas le niveau actuel et la différence avec les chiffres réels demeurerait du même ordre de grandeur que l’emploi déclaré pour le quota.
Par contre, si les personnes handicapées bénéficiaient du même taux d’emploi qu’au Danemark 61 et en Finlande, la situation des personnes handicapées sur le marché de l’emploi se rapprocherait un peu plus du niveau atteint en Allemagne, sans toutefois pouvoir l’égaler : l’emploi des personnes handicapées demeurerait inférieur d’environ 400.000 unités à celui
61 Pour les personnes avec un handicap modéré, les taux d’emploi au Danemark , en Finlande et en Allemagne sont équivalents (EFT 1996). Par contre, pour les personnes avec un handicap sévère, les taux d’emploi sont plus faibles en Finlande et encore plus au Danemark, bien que le budget des politiques actives d’emploi soit
proportionnellement plus élevé au Danemark. En d’autres termes, c’est pour les personnes avec un handicap sévère que le système allemand serait plus performant.
actuellement observé. Bref, dans la pire des hypothèses, 43 % des emplois déclarés dans le cadre de l’obligation d’emploi seraient spécifiquement imputables à cette politique et n’auraient pas été atteints sans celle-ci.
Tableau II.2 -3 : participation des personnes handicapées à la vie professionnelle en Allemagne par rapport aux autres pays 62
Taux d'emploi
Emploi Ecart p/r observé Observé (EFT 1996) 46,5% 4.487.89 0 Calculé sans dispositif dit d’»obligation» d’emploi * 37,4% 3.609.615 878.275 Pays-Bas 38,4% 3.706.128 781.761 UK 37,8% 3.648.220 839.670 Finlande 42,2% 4.072.881 415.009 Danemark 42,6% 4.111.486 376.404 Emploi déclaré en 1993 dans le cadre du dispositif dit d’
« obligation» d’emploi (secteur privé et public) : 858.528
Bien entendu, il y a d’autres facteurs que l’obligation d’emploi avec taxe de
compensation alimentant un fonds spécial qui distinguent l’Allemagne de ces autres pays. C’est certainement l’ensemble de sa politique d’intégration professionnelle qui permet d’atteindre ce résultat, y compris donc les moyens déployés en termes de réadaptation et formation professionnelle ou les mesures légales de protection et maintien. Nous émettons cependant l’hypothèse que ces divers outils d’intégration professionnelle sont d’une certaine façon liés entre eux ; plus précisément, qu’ils n’auraient pas été possibles ou n’auraient pas eu la même efficacité sans cette claire volonté d’une discrimination positive spécifique.
2.1.4. L’intégration dans le monde du travail
C’est une enquête menée en 1983 dans la région de Cologne qui nous apprend le plus à ce propos :
- 20 % des bénéficiaires rencontrent des difficultés dans leur travail du fait de leur handicap mais ce taux grimpe à 40% chez les sourds.
- 9% considèrent que leur poste de travail n’est pas adapté à leur situation tandis que 12% disent avoir régressé professionnellement après la survenance de leur handicap (40% chez les sourds).
- 18% se sentent désavantagés par rapport aux non-handicapés (par exemple en termes de promotion).
62
% de personnes handicapées 17,3 Population en âge de travail 55.788,30 Nombre estimé de personnes handicapées 9.651.376
- 2% seulement se plaignent d’une difficulté de relation avec leur collègues ou supérieurs mais 10 ou 13% se plaignent d’un manque de considération de leurs collègues ou de leurs supérieurs (20% chez les sourds).
- 7% ne connaissent pas leur personne de confiance dans l’entreprise, les sourds étant de nouveau les moins informés (20%). La majorité des travailleurs handicapés se sentent suffisamment représentés par leur personnes de confiance.